試論行政聽(tīng)證的適用范圍

1、    試論行政聽(tīng)證的適用范圍    劉鹿摘 要：原則上，所有的行政行為作出之前均需要舉行聽(tīng)證，但這樣必然造成人力、財(cái)力的浪費(fèi)，從而影響行政效率。從各國(guó)行政程序立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，聽(tīng)證程序的適用范圍是十分有限的。本文主要探討確定行政聽(tīng)證適用范圍的原則和標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)鍵詞：聽(tīng)證；行為標(biāo)準(zhǔn)一、聽(tīng)證含義概述聽(tīng)證是指聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)的法律程序。一項(xiàng)安排或處置須經(jīng)相關(guān)者對(duì)其必要性、合理性和合法性進(jìn)行質(zhì)證才能設(shè)定和實(shí)施的制度。聽(tīng)證也稱聽(tīng)取意見(jiàn)，指行政機(jī)關(guān)在做出影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)決定時(shí)，應(yīng)聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)。聽(tīng)證已成為當(dāng)今世界各法制國(guó)家行政程序法的一項(xiàng)共同的、同時(shí)也是極其重

2、要的制度。聽(tīng)證制度的發(fā)展順應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)立法、執(zhí)法的民主化趨勢(shì)，也體現(xiàn)了政府管理方式的不斷進(jìn)步。隨著司法聽(tīng)證的廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展，聽(tīng)證逐步被應(yīng)用到立法領(lǐng)域，形成了“立法聽(tīng)證”制度。20世紀(jì)后，為防止日益膨脹的行政權(quán)對(duì)公眾權(quán)利的不法侵害，英美等西方國(guó)家通過(guò)借鑒司法權(quán)的運(yùn)作模式，將聽(tīng)證制度引入了行政領(lǐng)域，從而確立了“行政聽(tīng)證”制度。作為各國(guó)行政程序法的一項(xiàng)共同制度，聽(tīng)證在不同的國(guó)家和地區(qū)具有不同的含義。在美國(guó)，聽(tīng)證是指聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的法律程序。在日本，聽(tīng)證則指行政機(jī)關(guān)作出影響相對(duì)人權(quán)益的行政決定時(shí)，就與該行政決定有關(guān)的事實(shí)及基于此的法律適用問(wèn)題，提出申述意見(jiàn)，提出證據(jù)的機(jī)會(huì)的程序。受國(guó)外影響，我

3、國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)聽(tīng)證的含義界定不一。有學(xué)者認(rèn)為，聽(tīng)證是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定之前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利，行政相對(duì)人陳述意見(jiàn)，提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取意見(jiàn)、接納意見(jiàn)并作出相應(yīng)程序所構(gòu)成的法律制度。還有學(xué)者認(rèn)為，在最廣泛的意義上，聽(tīng)證包括司法聽(tīng)證、立法聽(tīng)證和行政聽(tīng)證，即指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在作出決定之前，為使決定公正、合理而廣泛聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的程序。二、確定聽(tīng)證程序適用范圍的方式與原則1.確定聽(tīng)證適用范圍的主要方式國(guó)外確定行政聽(tīng)證程序的適用范圍一般采用兩種途徑。一種是立法方式，許多大陸法國(guó)家通過(guò)制定行政程序法來(lái)確定聽(tīng)證的適用范圍，如德國(guó)、奧地利。通過(guò)立法確定行政聽(tīng)證程序的適

4、用范圍，其方式不外乎概括與排除兩種。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于明確、統(tǒng)一，具有原則性，便于行政機(jī)關(guān)掌握，其缺點(diǎn)在于行政行為紛繁復(fù)雜，不易概括，即使作出統(tǒng)一規(guī)定，仍不免有所遺漏。其二為判例方式。一些普通法國(guó)家通過(guò)判例確定聽(tīng)證的適用范圍，如英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠照顧到不同種類行政行為的特點(diǎn)，易于行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中準(zhǔn)確把握，缺點(diǎn)是不具有概括性和統(tǒng)一性，而且多是行政行為發(fā)生爭(zhēng)議后由法院作出判斷，不能完全適用于普遍的行政行為。2.確定聽(tīng)證適用范圍的原則無(wú)論是立法方式還是判例方式，在作出哪些行政行為需要聽(tīng)證哪些不需要聽(tīng)證的選擇時(shí)，都必須遵循的一定的原則。概括起來(lái)，應(yīng)該基于以下兩種考慮來(lái)確定聽(tīng)證

5、的適用范圍。（1）個(gè)人利益與公共利益均衡原則。行政程序的設(shè)置必然關(guān)系到個(gè)人利益與公共利益問(wèn)題，尤其像聽(tīng)證這樣的程序，適用范圍過(guò)廣，雖然可以有效地保護(hù)個(gè)人利益，但很有可能損害公共利益和政府利益。這就是各國(guó)在國(guó)家安全、軍事、外交領(lǐng)域及緊急情況下均不適用聽(tīng)證程序的原因。面對(duì)個(gè)人利益與公共利益的沖突，必須作出恰當(dāng)?shù)倪x擇，這就要求立法者適度均衡個(gè)人利益與政府利益，即在有可能嚴(yán)重侵害個(gè)人利益的情形下適用聽(tīng)證程序；遇有一般情形，應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)自由裁量決定是否適用聽(tīng)證程序；在輕微影響當(dāng)事人權(quán)益的行政決定或當(dāng)事人放棄獲得聽(tīng)證權(quán)利的情況下，不適用聽(tīng)證程序。遇有個(gè)人利益與國(guó)家公共利益發(fā)生嚴(yán)重沖突的情形，則應(yīng)優(yōu)先考慮

6、公共利益。正像德國(guó)聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定一樣，“聽(tīng)證之舉行如有礙于必要之公益時(shí)，不得為之”。（2）成本不大于效益原則。行政機(jī)關(guān)在適用聽(tīng)證程序時(shí)，必然要負(fù)擔(dān)一定的人力、財(cái)力，這就是聽(tīng)證程序的成本付出。效益是指適用聽(tīng)證產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效益。雖然聽(tīng)證程序是保護(hù)個(gè)人利益，確保行政民主、公開(kāi)、公正的重要途徑，但畢竟也是耗費(fèi)錢財(cái)人力的一項(xiàng)程序，如果僅考慮該程序帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，忽視其耗費(fèi)的成本，那么它也是沒(méi)有生命力的程序制度。同樣，如果為了避免人力財(cái)力的耗費(fèi)而拒不適用聽(tīng)證程序，從短期局部利益看，也許降低了成本，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看和全局看，卻是對(duì)行政目的和社會(huì)利益、個(gè)人利益的嚴(yán)重?fù)p害，是需要更昂貴的代價(jià)彌補(bǔ)的。因

7、此，確定聽(tīng)證程序適用范圍必須綜合考慮成本與效益的關(guān)系，在成本不大于綜合效益的前提下進(jìn)行。三、確定聽(tīng)證程序適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)1.行為標(biāo)準(zhǔn)這是大陸法系國(guó)家通常采用的做法，即根據(jù)負(fù)擔(dān)行政行為和授意行政行為的劃分確定不同的程序要求。凡對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生設(shè)定或確認(rèn)法律上重大利益的行政行為屬授意處分，包括核發(fā)執(zhí)照、給予社會(huì)救助金等。凡對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利效果，無(wú)論是課以其作為、不作為或容忍義務(wù)（如征兵、征稅），變更、消失其權(quán)利或法律上利益（撤銷許可、吊銷執(zhí)照），乃至拒絕申請(qǐng)（如拒絕核發(fā)執(zhí)照，拒絕社會(huì)救助申請(qǐng)），都是負(fù)擔(dān)處分。在對(duì)行政行為分類基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)程序公正，大陸法系國(guó)家規(guī)定，對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為或不利益處分，要聽(tīng)取當(dāng)事

8、人意見(jiàn)。例如，德國(guó)聯(lián)邦行政程序法第28條第1款規(guī)定：“作成干涉當(dāng)事人權(quán)利之行政處分前，應(yīng)給與當(dāng)事人對(duì)決定有關(guān)之重要事實(shí)，表示意見(jiàn)之機(jī)會(huì)?！比毡拘姓绦蚍ǖ?章第2節(jié)中，從第15條到18條也規(guī)定行政機(jī)關(guān)作成“不利益處分”前須舉行聽(tīng)證。2.利益標(biāo)準(zhǔn)普通法國(guó)家沒(méi)有系統(tǒng)完整的行政行為理論，而是通過(guò)判例來(lái)確定聽(tīng)證程序的適用范圍，因而這些國(guó)家不是以行政行為的性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，而是以當(dāng)事人在行政程序中的利益為標(biāo)準(zhǔn)決定是否適用。換句話說(shuō)，是否適用聽(tīng)證程序，取決于當(dāng)事人的何種利益受到什么樣的影響。自然公正原則要求行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)相對(duì)人權(quán)利產(chǎn)生不利影響的決定之前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯。傳統(tǒng)上聽(tīng)證程序只適用于剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的具有司法性的行政行為。1964年的里奇訴波德溫案等一系列判例動(dòng)搖了這一傳統(tǒng)保守的做法。法院認(rèn)定純行政性質(zhì)的行為也要遵循自然公正原則，而且不僅公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵害要適用聽(tīng)證，其他法定權(quán)利諸如職業(yè)或社團(tuán)、俱樂(lè)部資格等權(quán)利受侵害也要適用聽(tīng)證。參考文獻(xiàn)：1張曉剛.民權(quán)視閾下