中國電信業(yè)監(jiān)管政策的現(xiàn)狀

1、中國電信業(yè)監(jiān)管政策的現(xiàn)狀與趨勢走過2005年，現(xiàn)代電信監(jiān)管在中國倏忽邁過七個年頭。在全球最大電信市場探索適應最大轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體的監(jiān)管工作經(jīng)驗，需要感性的體悟和理性的解剖。本文將重點分析體制政策變化的脈絡，并對未來趨勢進行宏觀展望。 監(jiān)管體制成型1998年3月，新一屆政府組建信息產(chǎn)業(yè)部，確定“三業(yè)一推進”的行業(yè)管理職能，電信市場監(jiān)管隱身于產(chǎn)業(yè)促進職責之后。其后四年之間，電信運營體制改革快速推進，電信業(yè)務市場超高速成長，市場競爭的主戰(zhàn)場已經(jīng)轉(zhuǎn)移到省市以下，于是兩年之間以省級行政區(qū)劃設置的地方通信監(jiān)管機構(gòu)組建完畢。 2000年9月國務院頒布行政法規(guī)中華人民共和國電信條例，進一步明確了電信監(jiān)管機構(gòu)的法定職

2、責，中央和地方電信監(jiān)管部門開始探索上路，中國電信業(yè)正式進入依法管制下的市場競爭新時代。由于人員和資源的限制，地方省級通信管理局脫胎于原政企合一的省郵電管理局，各級干部和工作人員開始重新定位自己的職業(yè)生涯。今天堅守電信監(jiān)管工作崗位的每一位員工都能夠回憶起當年復雜的心路歷程，怎能夠用“先換位，后換心”全部概括?任何機構(gòu)和人員都無法在短時期內(nèi)擺脫舊體制的痕跡和各種情結(jié)的困擾，因此人民郵電體系之外的新進入者謹慎觀察著電信監(jiān)管機構(gòu)的言行。從昔日的“運動員”變?yōu)榻裉斓母傎悺敖M織者”和“裁判員”，信息產(chǎn)業(yè)部和省級通信管理局經(jīng)歷了脫胎換骨的轉(zhuǎn)變。 我國并沒有直接借鑒發(fā)達國家的電信監(jiān)管制度，而是在消化吸收先進的

3、管制理論的基礎上，從現(xiàn)實國情出發(fā)，組建了能夠適應社會主義市場經(jīng)濟體制的兼具行業(yè)管理職能的電信監(jiān)管機構(gòu)。監(jiān)管實踐不斷豐富管制理論體系理論之樹常青，對電信監(jiān)管基本問題的認識一直在與時俱進，這正是監(jiān)管工作不斷完善的可靠保障。經(jīng)濟學和產(chǎn)業(yè)組織理論告訴我們，產(chǎn)業(yè)管制是政府有關(guān)部門采取特定措施，依法對某類產(chǎn)品和服務市場的供求關(guān)系和市場行為的直接干預，其目的在于克服外部性以及糾正競爭機制的缺陷。各國電信市場均采取了政府管制下的有限競爭模式，但管制邊界和力度千差萬別，取得的實際效果也大相徑庭。電信監(jiān)管理論一直存在三大基本問題，即：為什幺管制；管制什幺；如何管制，不同國家市場環(huán)境下的答案不盡相同。中國市場的答案

4、是什幺? 第一個問題，管制的必要性、合理性來自于電信產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡經(jīng)濟特征和公共事業(yè)屬性，如果沒有外部管制力量的介入，技術(shù)門檻和規(guī)模經(jīng)濟要求將使得電信市場的自然壟斷趨勢得以延續(xù)，新進入者難以生存，廣大消費者將無法充分享受技術(shù)進步與市場競爭帶來的福利。中國聯(lián)·通的發(fā)展壯大是第一個實例，中國鐵通的快速成長是第二個實例。今后只要電信監(jiān)管機構(gòu)有效發(fā)揮作用，我們還可以看到更多的市場主體涌現(xiàn)。第二個問題需要解答電信管制的行為邊界或者管制機構(gòu)的職責范圍。從理論出發(fā)，可以區(qū)分為管制對象和管制內(nèi)容。電信市場的行為主體，包括電信企業(yè)和消費者均屬于管制的對象，但由于信息非對稱及交易能力的差異，電信監(jiān)管機構(gòu)側(cè)重

5、于對電信企業(yè)，尤其是基礎電信網(wǎng)絡運營商的義務約束。在管制內(nèi)容上，一般針對具體的市場行為，包括B2B的合作競爭行為、B2C的市場交易行為以及B2G的規(guī)管反饋行為，在不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和市場競爭狀況下，管制的對象和內(nèi)容重點有所差異。比照我國當前的市場實踐，可以說電信管制的邊界正在進行調(diào)整，對象和內(nèi)容也在發(fā)生變化。2004年，信息產(chǎn)業(yè)部在年度工作報告中隨“電信強國戰(zhàn)略”一并提出的監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變引起了廣泛的關(guān)注，其核心內(nèi)容是“退后一步、站高一步”以及“有所為、有所不為”。這種政策思路的轉(zhuǎn)變，其實就是重新詮釋電信監(jiān)管的職責范圍。第三個問題目的在于解決監(jiān)管機構(gòu)的行動效率和作用效果，它與時機、手段和作用方式

6、相關(guān)。選擇合理的監(jiān)管時機可以取得事半功倍的效果。一般而言，事前管制措施適用于較成熟的技術(shù)業(yè)務，可以形成合理的市場預期，有效引導競爭者行為，最大限度地節(jié)約社會資源；事中管制措施適用于處置突發(fā)事件，運用恰當可緩解對立矛盾，提高市場效率；事后管制措施適用于新技術(shù)業(yè)務的評估管理，也可用于處置爭議或者進行補償。所謂該出手時就出手，就是言明把握監(jiān)管時機的重要性。管制手段在理論上具有多種分類方法，比如激勵性管制與非激勵性管制、經(jīng)濟性管制與社會性管制、對稱管制與非對稱管制等；但在實踐中，我們可以歸納為數(shù)量限制、結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源配置、行為禁止或強制以及杠桿指導等。多年的豐富實踐可以給出不少實例，比如基礎業(yè)務許可證

7、的資格評審、電信業(yè)務目錄劃分、碼號頻率資源的分配、禁止特定的網(wǎng)內(nèi)外差別定價、普遍服務義務的“村通工程”安排、電信資費上限標準、公用電信網(wǎng)互聯(lián)的成本結(jié)算標準等。許多具體的監(jiān)管政策都涉及到多種手段的組合應用，能夠取得較好的效果。中國各級電信監(jiān)管機構(gòu)在具體行使電信監(jiān)管職能時，一般采用靈活的組合作用方式，比較典型的是“三重著力法”，包括設施(資源)管理、業(yè)務規(guī)范以及市場行為監(jiān)管。在電信條例中，政府管理職責也明確劃分為三大市場：電信設備市場、電信建設市場和電信運營市場。由于前兩類市場已經(jīng)充分市場化，競爭機制能夠發(fā)揮較大的作用，因此政府監(jiān)管集中在資質(zhì)限定和技術(shù)標準規(guī)范方面；對處于電信產(chǎn)業(yè)價值鏈核心環(huán)節(jié)的運

8、營市場，則較多同時采用三重著力點。轉(zhuǎn)型時期電信監(jiān)管能力面臨嚴峻挑戰(zhàn)現(xiàn)階段中國電信市場的基本特征如下：電信產(chǎn)業(yè)處于工業(yè)化和信息化并舉的發(fā)展階段，行業(yè)增長處于粗放與集約并存的轉(zhuǎn)軌時期；電信市場擁有巨大的增長潛力，新舊市場主體的力量處于震蕩融合的變革時期；地理差異和個性化需求推動多元化競爭局面；網(wǎng)絡資源總量過剩與局部短缺并存；國有經(jīng)濟成分主導基礎設施和業(yè)務市場，助長同資同質(zhì)化的競爭風險。這些特點是監(jiān)管機構(gòu)制定實施各項政策的基本前提。 全球電信管制正在進入轉(zhuǎn)型時期，我國電信監(jiān)管面臨的嚴峻挑戰(zhàn)來自哪里?并不局限于監(jiān)管機構(gòu)的法律權(quán)威、資源匱乏、手段單一等方面，我們的理解是電信監(jiān)管能力滯后于加速革新的電信市

9、場。 一個簡單的對比是起步時間。從國際來看，與歐美成熟的市場經(jīng)濟國家相比，中國電信管制體系的形成落后了60余年；在國內(nèi)，電信市場運營和電信監(jiān)管形成的時間差距接近50年。我們顯然需要追趕的時間，七年間的建章立制、市場監(jiān)管積累了寶貴的經(jīng)驗，現(xiàn)代意義的監(jiān)管體制和政策體系基本成型。然而，電信管制的目標任務與產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和市場競爭情況相互適應，進入21世紀以后，各國紛紛邁入放松管制和管制改革的新階段。我國的電信監(jiān)管體制必然會被技術(shù)革命和國際化市場卷入改革的洪流之中。如何理解“電信監(jiān)管能力”的內(nèi)涵?理論研究和各國實踐并未給出統(tǒng)一的答案。在CATR一項內(nèi)部研究中，專家們比較認同以電信監(jiān)管的外在表現(xiàn)形式劃分為

10、三類：創(chuàng)制能力、實施能力及保障能力。其中，“創(chuàng)制能力”與研究能力、體制選擇、決策程序和立法水平相關(guān)；“實施能力”與組織機構(gòu)設置、工作程序、監(jiān)管手段相關(guān)；“保障能力”區(qū)分為資源保障和機制保障，主要與監(jiān)管機構(gòu)的人力、物力和財力等因素相關(guān)。目前我國電信監(jiān)管機構(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)在哪里?直觀印象是保障能力最差，實施能力較差，創(chuàng)制能力一般。這種評價來自于省級通信監(jiān)管機構(gòu)的人員，中央監(jiān)管機構(gòu)更加擔憂自身的創(chuàng)制能力無法迅速提高。差異性判斷源于職責分工的位置感不同，快速改善的希望在于基層能力的提高。三個強有力的論據(jù)可以證實保障能力的巨大落差。從監(jiān)管人員的絕對數(shù)量來看，中央與地方合計的監(jiān)管人員隊伍不足800人，要滿足全

11、球第一大通信市場的監(jiān)管工作需要，相似市場規(guī)模的德國、英國、法國等國家電信監(jiān)管人員一般在1500-2000人之間；從監(jiān)管經(jīng)費來看，國內(nèi)主要依靠公共預算撥款，來源單一，支出有限，監(jiān)管費用占業(yè)務市場價值比例不足1%，而世界各國的平均標準在2%3%之間，市場規(guī)模較大的比例較低，而且一般采用許可證收費、資源收費或者直接收取監(jiān)管費的專項資金模式，公共預算只是作為補充來源；從監(jiān)管的物質(zhì)手段來看，國內(nèi)沒有廣泛應用信息技術(shù)網(wǎng)絡，網(wǎng)絡管理監(jiān)控中心、應急資源調(diào)度中心、互聯(lián)網(wǎng)交換與結(jié)算中心等監(jiān)管基礎設施受到經(jīng)費制約，尚未建立起來，進一步強化了信息非對稱位置，弱化了監(jiān)管機構(gòu)的快速反應能力。在實施能力中，最容易引起被管制

12、者詬病的是管制決策的工作程序缺乏透明度和科學性，可操作性較弱，無形中會增加企業(yè)的執(zhí)行成本。當沒有相應的處罰激勵機制配套推進時，就容易導致企業(yè)的不作為。當前，各級管制機構(gòu)正在努力改進工作程序，力圖在決策論證階段增加透明度，借助科研機構(gòu)和專家團隊增強科學性，其目標就是不斷改進政策的實施效果。2005年歲末發(fā)起的“手機實名制”討論，就是管制機構(gòu)意圖增強實施能力的一個最新嘗試。創(chuàng)制能力的高低取決于法規(guī)政策的系統(tǒng)性、專業(yè)性與可操作性，理想的結(jié)果是形成以電信基本法為核心的剛性制度化規(guī)則、以部門規(guī)章和規(guī)范性文件為輔助的柔性實施方案。前者突出權(quán)威和適用效力，后者強調(diào)對工作的具體指導和應用效果。從已經(jīng)出臺的各項

13、制度而言，電信監(jiān)管機構(gòu)在創(chuàng)制能力方面的進步主要體現(xiàn)在擴展了市場適應力，強化了法規(guī)政策的可執(zhí)行力。但能力缺陷仍然比較明顯，其一是法律法規(guī)的系統(tǒng)性不足，其二是市場前瞻性的不足。 能力建設不能停步不前，因，為通信業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新正在加速前進，而且沒有止境。我們剛剛基本熟悉傳統(tǒng)電信網(wǎng)和電信業(yè)務的管制技巧，基于TCPIP協(xié)議的網(wǎng)絡融合趨勢已經(jīng)撲面而來。VoIP、IPTV的現(xiàn)實挑戰(zhàn)無法回避，3G、NGN的大規(guī)模應用也要將市場競爭推向新階段。從網(wǎng)絡融合到媒體融合到內(nèi)容融合，管制的邊界必將繼續(xù)擴展。體制變革開創(chuàng)電信監(jiān)管新局面 進入21世紀以來，全球電信管制隨技術(shù)革命和市場競爭出現(xiàn)轉(zhuǎn)型趨勢：(1)隨著各國政企、政資

14、分離基本完成，電信自由化與管制機構(gòu)建立完善相互影響促進；(2)監(jiān)管體制模式選擇與經(jīng)濟發(fā)展階段和地域文化相關(guān)，逐步分化出歐洲、北美、亞太、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟以及其它發(fā)展中國家五種類型；(3)電信管制機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性逐步增強，結(jié)合競爭管制機構(gòu)、中介組織和國際機構(gòu)的立體化市場監(jiān)管體系正在形成；(4)技術(shù)革命成為放松管制和管制轉(zhuǎn)型的主要動力，業(yè)務市場融合推動管制邊界變化和機構(gòu)融合；(5)電信服務貿(mào)易自由化加速市場一體化，監(jiān)管政策的國際化趨勢日益明顯。未來幾年，我國電信監(jiān)管會出現(xiàn)什幺新氣象?在國際環(huán)境的影響下，電信監(jiān)管能力建設將獲得持續(xù)的支持，監(jiān)管體制的調(diào)整完善可以水到渠成，監(jiān)管政策的范圍和重點將適時變化。本文預見中國電信業(yè)的監(jiān)管體制和政策可能呈現(xiàn)如下變化：(1)以電信基本法為核心的法律制度體系加速形成，創(chuàng)制能力顯著改善；(2)信息通訊技術(shù)革命驅(qū)動業(yè)務市場融合，由此帶動管制機構(gòu)走向融合；(3)考慮到信息化戰(zhàn)略的長期使命，為有效完成促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護公平競爭的多重政策目標，帶有行業(yè)主管特色的政監(jiān)合一模式仍將維持較長一段時期；(4)電信國企產(chǎn)權(quán)改革逐步深化，WTO過渡期結(jié)束對外開放進入新階段，電信監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)性管制職能與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的一般性競爭管理職能將密切配合，共同推動多元產(chǎn)權(quán)的市場主體邁向理性化競爭； (5)隨著資源投入逐步到位，監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)知識和人才隊伍發(fā)生漸進性改善，實施能力和保障能