國有控股公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)探究

1、國有控股公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)探究摘要：國有控股公司董事會是連接國資委和企業(yè)之間的 一個”界面”，在完善國有控股公司治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中占據(jù)重要 地位。本文分析了國有控股公司的特殊性及其定位和作用， 引出董事會設(shè)置的必要性及其職能，發(fā)現(xiàn)目前國有控股公司 董事會運作過程中存在的一些現(xiàn)實矛盾和問題，從而對我國 國有控股公司中董事會構(gòu)建和運作提出一些自己的想法，以 更好地實現(xiàn)國有控股公司經(jīng)濟目標(biāo)與社會目標(biāo)的兼顧。關(guān)鍵詞：國有控股公司；董事會；獨立董事在國有資產(chǎn)監(jiān)管體系中，國有控股公司處在一個”承上 啟下”的位置。其上為國資委，是國有資產(chǎn)的授權(quán)投資機構(gòu), 對國資委授予其經(jīng)營的國有資產(chǎn)負(fù)有保值增值責(zé)任；而對于 一般的

2、國有企業(yè)而言，國有控股公司又是子公司的出資者， 行使公司法賦予的股東權(quán)利。作為連接國有資產(chǎn)管理部 門和國有企業(yè)的中樞，國有控股公司在國有資產(chǎn)經(jīng)營過程中 處于關(guān)鍵性的地位，因此其治理結(jié)構(gòu)是否完善、合理，對于 其是否能充分發(fā)揮作用至關(guān)重要。國有控股公司因為本身所 具有的特殊性，使董事會成為國資委和企業(yè)之間的一個”界 面”，因此，在國有控股公司治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中，有關(guān)董事會構(gòu) 建和運行的研究備受大家關(guān)注。一、文獻綜述袁麗娜、張冬麗等（2005）認(rèn)為在國有控股公司的治理 結(jié)構(gòu)中，董事會是國資委和企業(yè)之間的一個”界面”，因此 完善國有控股公司的治理結(jié)構(gòu)就是合理設(shè)置董事會機構(gòu)，實 化董事會職權(quán)，以及規(guī)范董事會的

3、運行機制。作者在文中把 董事分為三類：一是由出資人（國資委）代表出任的非執(zhí)行 董事；二是由董事會提名出資人批準(zhǔn)，并在公司經(jīng)理層中選 拔的執(zhí)行董事；三是職工董事和獨立董事。這三類董事在所 有董事當(dāng)中都占據(jù)1/3的比例，并且在選任當(dāng)中，摒棄”組 織部委派干部”模式，要求所選人的董事有豐富的經(jīng)營管理 和資本運作經(jīng)驗，以企業(yè)家的身份進入公司進行經(jīng)營管理。 跟張海航等人一樣，本文作者也認(rèn)為董事會需要設(shè)置各專門 委員會，以更好更有效率地行使各項職權(quán)。很顯然，作者關(guān) 于董事會人員合理比例的論斷是有新意的，比張海航等人關(guān) 于合理確定董事會人員數(shù)量的分析更加深入。另外，作者還 提出國有控股公司應(yīng)當(dāng)在公司章程中規(guī)

4、定規(guī)范的董事會議 事規(guī)則，實行個人負(fù)責(zé)制和個人責(zé)任追究制度，并保證董事 會會議嚴(yán)格按照規(guī)定的程序進行，這對于董事會正常運作是 必要的。沈群群（2007）指出在我國國有控股公司董事會構(gòu)成和 職能中存在著以下問題：一是主管部門直接任命董事；二是 對董事會中職工董事的界定和保護不夠；三是獨立董事不” 獨立”。因此，作者認(rèn)為需要對國有控股公司的董事會結(jié)構(gòu) 進行改革。跟袁麗娜等人的觀點具有一致性，作者也認(rèn)為需 要對各類董事的比例進行合理規(guī)定，并明確各自的職權(quán)范 圍，保證獨立董事的”獨立性”。劉愛東、伍鍵（2005）在同意以上各學(xué)者關(guān)于明確董事 會職責(zé)，保證獨立董事獨立性的基礎(chǔ)上，提出建立獨立監(jiān)事 制度。

5、出任獨立監(jiān)事的人員不能是股東大會和公司職工代 表，并且這些人員必須精通業(yè)務(wù)、財務(wù)和法律，其人事資格 不在公司，而在具有法定資格的審計機構(gòu)或法律機構(gòu)。作者 的這一觀點是很有創(chuàng)意的，這就能保證獨立監(jiān)事以其身份的 獨立性確保其監(jiān)督行為的公正性和有效性，從而改變目前公 司監(jiān)事會形同虛設(shè)的局面。榮兆梓（2012）認(rèn)為在國有資本在壟斷領(lǐng)域和自由競爭 領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)采取不同的管理方式，在壟斷領(lǐng)域的國有資本應(yīng)按 行業(yè)劃歸多個國家控股公司管理。但是，如何防止國家控股 公司成為本行業(yè)壟斷寡頭串謀的支持者或者默許者。可選擇 的制度之一便是設(shè)立一個由多部委主要負(fù)責(zé)人組成的有實 權(quán)的公司董事會對公司實施有效治理，端正控股公司

6、公益目 標(biāo)與營利目標(biāo)兼顧的經(jīng)營行為。文中明確指出董事會成員由 多部委主要負(fù)責(zé)人組成，但是這些部委負(fù)責(zé)人往往是行政人 員，對公司經(jīng)營管理缺乏經(jīng)驗，因此董事會成員不能只從各 部委主要負(fù)責(zé)人種選任，還要保證一部分是從職工代表中選 出來的，二、國有控股公司的目標(biāo)與作用（一）國有控股公司的界定國有控股公司是控股公司的一種特殊形態(tài)，是連接國資 委和國有企業(yè)的中介。國家通過出資設(shè)立國有控股公司，實 現(xiàn)對國有資產(chǎn)的監(jiān)管和經(jīng)營，最終達到政府的某一政策目 標(biāo)。因此，國有控股公司是政府進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手 段，它們從設(shè)立之初便具有特殊性。其特殊性通常表現(xiàn)在以下三個方面：一是國有控股公司 由國家直接出資組建，即公

7、司股東（出資人）是國家；二是 國有控股公司是國家實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控的手段，不僅追求經(jīng) 濟效益，且更加注重社會效益；三是國有控股公司的經(jīng)營活動不僅僅受公司法的約 束，同時還受到國家為建立該公司而專門制定的特別法規(guī)的 約束，是特殊的公司企業(yè)法人。（二）國有控股公司的目標(biāo)定位完善國有控股公司治理，提髙治理績效，首先要明確國 有控股公司的治理目標(biāo)和功能定位。治理目標(biāo)的明確主要就 是對于國有控股公司社會目標(biāo)與經(jīng)濟目標(biāo)的次序的明確。2 前面已經(jīng)說過，國有控股公司的目標(biāo)分為經(jīng)濟的和社會的兩 個方面。在一些特殊行業(yè)，不以經(jīng)濟利潤的大小來評價管理 者，但是這些公司仍然要有經(jīng)濟目標(biāo)，以保證自身持續(xù)經(jīng)營。 而競爭性行

8、業(yè)中的國有控股公司則是以經(jīng)濟目標(biāo)為主，只是 承擔(dān)一部分社會目標(biāo)。（三）國有控股公司的作用主要表現(xiàn)在以下三個方面：首先，配合政府對經(jīng)濟運行進行宏觀調(diào)控；其次，實現(xiàn) 國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性布局；再次，國有控股公司是深化國企改革 的主要力量。董事會是由股東大會選舉的全體董事組成，以公司名義 進行經(jīng)營決策和業(yè)務(wù)執(zhí)行的常設(shè)機構(gòu)。作為公司的最高決策 機構(gòu)，董事會是公司治理結(jié)構(gòu)中最關(guān)鍵的一環(huán)，具有承上啟 下的作用。對上保證股東利益的實現(xiàn)和最大化，對下監(jiān)督經(jīng) 理人員的日常經(jīng)營管理活動，有效提高了資本的運營效率。 在國有控股公司的公司治理結(jié)構(gòu)中，董事會是國資委和企業(yè) 之間的一個”界面”，國資委作為國有控股公司的出資人，

9、 只能通過董事會來實現(xiàn)其宏觀調(diào)控意圖，因此國有控股公司 董事會的設(shè)置十分必要。具體表現(xiàn)在以下三個方面：首先，董事會是公司法人財產(chǎn)權(quán)的行使者，如果不設(shè)董事會， 法人權(quán)利的行使將喪失主體；其次，董事會是貫徹國家宏觀產(chǎn)業(yè)政策和承擔(dān)國有資產(chǎn) 保值增值任務(wù)的關(guān)鍵，是在中觀層次解決國有資本行政監(jiān)督 職能和國有資本運營職能分開的關(guān)鍵。如果沒有董事會作為 一個隔離出資人與具體經(jīng)營管理人員的界面，國有資產(chǎn)管理 體制又將重回改革前的老路上去，造成政企不分，政資不分;再次，若沒有董事會作為公司內(nèi)部分享權(quán)利的一方，則 難以形成有效的公司內(nèi)部權(quán)力制衡關(guān)系，容易發(fā)生內(nèi)部人控 制，進而損害國家及相關(guān)利益者的利益。二、國有控

10、股公司存在的問題（一）國有控股公司董事會成員來源和選任不合理目前來看，我國的國有控股公司董事會成員基本由政府 官員兼任或者從政府官員中任命。政府官員并不熟悉公司的 經(jīng)營管理事務(wù)，由其負(fù)責(zé)國有控股公司的重點決策很難保證 決策效率和決策科學(xué)性。另外政府官員通常會代表各自部門 利益，因此國有控股公司董事會的難免會受到政府部門利益 的影響，這不但不利于政企分開，而且可能使國有控股公司 的決策實際是部門利益妥協(xié)的產(chǎn)物1。（二）國有控股公司內(nèi)部董事、經(jīng)理和監(jiān)事的制衡機制 尚未建立國有控股公司大多是董事長兼任總經(jīng)理，董事會成員與 經(jīng)理人員交叉任職，形成自己”聘任”自己、自己”監(jiān)督” 自己，自己”評價”自己的

11、局面，”內(nèi)部人控制”得以加強。另外，在實踐中董事、監(jiān)事和經(jīng)理通常來自同一單位， 5他們之間缺乏有效地相互監(jiān)督和相互制約。（三）國有控股公司中對職工董事的界定和保護不夠?qū)β毠ざ聝H規(guī)定”應(yīng)當(dāng)”有，對具體數(shù)量、比例以及 職工董事監(jiān)督權(quán)的界定和保護卻不加說明。（四）獨立董事的”獨立性”不夠原則上，獨立董事在履行職務(wù)中不受內(nèi)部經(jīng)營管理人員 的影響，從而有利于發(fā)揮其監(jiān)督作用。但在我國的一些國有 控股公司中獨立董事往往是公司主要領(lǐng)導(dǎo)人的熟人、朋友， 或是經(jīng)濟管理領(lǐng)域著名的學(xué)者教授，有的甚至兼任好幾家公 司的獨立董事。2三、國有控股公司董事會的形成與模式“公司董事會每屆任期為三年，董事會成員為三人至九人，由

12、國家授權(quán)投資的機構(gòu)或者國家授權(quán)的部門按照董事會的任期委派或者更換。事會成員中應(yīng)當(dāng)有公司職工代表。董事會中的職工代表由公司職工民主選舉產(chǎn)生。董事會設(shè)董 事長一人，可以視需要設(shè)副董事長。董事長、副董事長，由 國家授權(quán)投資的機構(gòu)或者國家授權(quán)的部門從董事會成員中 指定。董事長為公司的法定代表人?！鄙鲜鲆?guī)定對于國有控 股公司同樣適用。但是筆者認(rèn)為上述規(guī)定對于提高國有控股公司治理效率是不夠的。為了解決上述董事會運作當(dāng)中存在的問題，保 證董事會的決策和監(jiān)督職能的發(fā)揮，應(yīng)該從以下幾個方面改 革:（一）國有控股公司的董事應(yīng)該從政府部門、職工代表和外部機構(gòu)選任，并保持合理比例首先，國有控股公司董事會中應(yīng)當(dāng)有政府部

13、門委派的董國有控股公司不同于一般的公司，在追求經(jīng)濟利益的同 時，更主要的是實現(xiàn)其社會功能。為協(xié)調(diào)其經(jīng)濟目標(biāo)與社會 目標(biāo)，董事會中的一部分成員必須是來自于政府部門的，這 一部分董事可以由國務(wù)院相關(guān)部委的負(fù)責(zé)人來擔(dān)任。國資委 可以設(shè)立一個獨立的董事選任機構(gòu)，建立董事人才庫，專門 負(fù)責(zé)政府部門參與董事的選任。3其次，國有控股公司董事會中職工董事應(yīng)該占有一定的 比例，職工董事須通過職工代表大會選舉產(chǎn)生，參與公司經(jīng) 營決策的制定與執(zhí)行。4再次，國有控股公司董事會中還應(yīng)該包括適當(dāng)比例的外 部獨立董事獨立董事是指除了擔(dān)任董事外不在公司擔(dān)任其他職務(wù) 的董事，在原則上，其在履行職務(wù)中不受內(nèi)部經(jīng)營管理人員 的影響

14、，本身具有獨立性和外部性。獨立董事應(yīng)該是在社會 中具有較高專業(yè)知識背景的人員，熟悉公司的經(jīng)營管理業(yè) 務(wù)，如經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等各領(lǐng)域的專家。獨立董事的選任 應(yīng)當(dāng)由董事會全體會議決定，盡量避免與公司主要領(lǐng)導(dǎo)人有 密切私人關(guān)系的人做公司的獨立董事，保證獨立董事的"獨 立性”。（二）國有控股公司應(yīng)當(dāng)健全董事會機構(gòu)，依據(jù)公司規(guī) 模和性質(zhì)，下設(shè)多個專門委員會專門委員會的設(shè)置可以使董事會更好地行使其各項職 權(quán)，對公司各項經(jīng)營管理活動中所出現(xiàn)的各種變化，及時做 出決策，從而提高工作效率；同時，還可以使各個董事更有 效地發(fā)揮其各自的能力和特長。這些專門的委員會主要包括：戰(zhàn)略決策委員會、提名委 員會、薪

15、酬酬委員會與考核委員會等。其中，審計委員會和 薪酬委員會的成員應(yīng)該主要由外部獨立董事組成，以更好地 發(fā)揮其監(jiān)督職能。5（三）規(guī)范國有控股公司董事會的運行機制國有控股公司應(yīng)該制定明確的公司董事會章程，明確董 事會的責(zé)任、結(jié)構(gòu)、成員標(biāo)準(zhǔn)等，規(guī)范董事會議事規(guī)則和議 事程序，確保董事會有效運作和科學(xué)決策。董事會內(nèi)部實行個人負(fù)責(zé)制和個人責(zé)任追究制度，實現(xiàn) 董事會各成員相互之間的監(jiān)督與制衡。（四）健全國有控股公司的監(jiān)事制度怎樣才能確保董事會嚴(yán)格按照規(guī)則和程序行使職權(quán)，實 現(xiàn)公司經(jīng)濟目標(biāo)與社會目標(biāo)的兼顧呢？最主要的是建立健 全國有控股公司的監(jiān)事制度。首先，本文認(rèn)為國有控股公司監(jiān)事會中監(jiān)事的來源也應(yīng) 該有三個：政府部門、職工代表和外部。監(jiān)事的一部分由國 資委指定，一部分由職工代表大會從職工中選舉產(chǎn)生，還有 一部分應(yīng)該是獨立監(jiān)事。其中，獨立監(jiān)事的人事關(guān)系不在公 司，而在具有法定資格的審計機構(gòu)或法律機構(gòu)，與公司董事 會和經(jīng)理沒有隸屬關(guān)系。8其次，要制定明確的監(jiān)事會議事程序和規(guī)則，保證其行 使職能的科學(xué)性和有效性，以更好的實現(xiàn)對公司董事會的監(jiān) 督。參考文獻：1 吳茂見.國有控股公司的概念和法律特征分析j 西南政法大學(xué)學(xué)報，2005, 7 (6)： 69-70.2 鄭海航，徐煒.完善我國國有控股公司制度j 經(jīng) 濟與管理研