從建立導游薪酬制度到落實導游權益保護

1、從建立導游薪酬制度到落實導游權益保護摘 要 近年來，海南省旅游主管部門一直希望改革導游薪酬制度，即建立導游基本工資和合法傭金來取代導游依賴購物回扣獲得收入的方式，從而根本破解導游宰客的旅游市場亂象。但是，無論是在立法中加以規(guī)定，還是集中整治旅行社的“零負團費”經(jīng)營模式，都不能使這項改革獲得預想的效果。問題的關鍵在于導游被收取高額的人頭費，這是由導游工作特點和導游在與旅行社博弈中的相對弱勢地位所決定的。因此，本文認為只有對旅行社向導游收取人頭費的行為進行制度化管理，真正對導游的權益進行保護，才能有效地消除旅游市場中的宰客陷阱?！娟P鍵詞】：p 導游 權益 薪酬制度零負團費作者簡介：高益青，三亞學院

2、法學與社會學學院，講師；江合寧，三亞學院法學與社會學學院，教授。中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/jki.1009-0592.20_.02.102自1988年建省以來，旅游業(yè)日益成為海南的支柱產(chǎn)業(yè)。2021年隨著國際旅游島建設規(guī)劃正式上升為國家戰(zhàn)略，旅游業(yè)更是被確立為全省經(jīng)濟起飛的產(chǎn)業(yè)著力點。幾年來，海南省各級旅游行政主管部門為改善海南旅游環(huán)境構思了不少新舉措，但并未徹底消除旅游行業(yè)的各種痼疾“三亞宰客門”、“三亞導游門”、“百元一日游”、“黃金劫”這一系列事件的發(fā)生，不僅暗示著海南的旅游亂象并未得到根本性的遏制，同時也表明，旅游行政執(zhí)法部門有必要換一種思路來

3、考慮海南省旅游市場的行政監(jiān)管。在這些旅游市場亂象中，首當其沖的就是導游人員的宰客問題。眾所周知，導游員是旅行團和旅游者首先以及主要接觸到的旅游從業(yè)人員。他的表現(xiàn)和行為直接影響到旅游者對海南旅游行業(yè)的基本看法和整體觀感。而海南旅游市場所暴露的“宰客”、“欺詐”、“高消費”、“劣質服務”又無一不與導游有關。因此，治理海南旅游市場的問題理所當然首先從抓好導游服務開始。然而，海南旅游市場層出不窮的宰客行為雖然與導游人員有關，但并不能完全甚至主要地歸因于導游人員。這一點不僅導游自己清楚而且旅游行業(yè)的專家、學者，乃至海南旅游主管部門也都非常清楚。在今年初的海南“兩會”上，海南政協(xié)委員、民建海南省委曹偉成主

4、委就說到：“導游屬于旅游業(yè)中無薪水、無勞保、無福利的三無群體，導游帶團服務所得成為導游的唯一收入來”，因此，“缺乏一個合理的導游薪酬機制、導游沒有合法穩(wěn)定的收入是影響導游服務質量的主要原因” 。一、海南省導游權益保護的政策與法規(guī)近年來，為了踐行海南國際旅游島先行試驗區(qū)總體規(guī)劃，打造海南國際旅游島的陽光形象，海南省旅游行政主管部門動了不少腦筋，其中與導游權益保護有關的主要是籌劃建立導游薪酬制度以取代以購物和自費項目回扣作為導游收入的做法。自2021年至今，出臺了一系列與之相關的政策和法規(guī)，以“落實導游薪酬和社會保險制度”，包括：海南經(jīng)濟特區(qū)導游人員管理規(guī)定、海南經(jīng)濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定、海南國際旅

5、游島建設發(fā)展規(guī)劃綱要（2021-2021）、海南省旅行社經(jīng)營規(guī)范（試行）、海南省旅游條例等。其中最新也是最為權威的，就要算是最近修改頒布的海南省旅游條例。在這份20_年11月1日正式施行的條例中，不僅有對導游行為進行監(jiān)管的內容，而且對侵害導游合法權益的行為特別是落實導游薪酬方面有了明確的處理辦法。該條例除了在第33條強調“旅游經(jīng)營者應當與其招用的從業(yè)人員訂立書面勞動合同，依法支付勞動報酬，繳納社會保險費用，維護從業(yè)人員的合法權益?！痹诘?7條規(guī)定“旅行社安排導游為旅游者提供服務的，不得要求導游墊付或者向導游收取任何費用，不得以購物或者自付費項目回扣等非法收入代替導游服務費。”還在第九章法律責任

6、部分規(guī)定：“違反本條例第三十七條規(guī)定，未向臨時聘用的導游支付導游服務費用，要求導游墊付或者向導游收取費用，或者以購物、自付費項目回扣等非法收入代替導游服務費的”；“依照海南經(jīng)濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定處罰” 。然而，海南經(jīng)濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定第36條只對“要求導游人員、領隊人員為接待旅游團隊向旅行社支付費用、墊付旅游接待費用及其他不合理費用”的行為規(guī)定了處罰，而對“以購物、自付費項目回扣等非法收入代替導游服務費的”行為沒有明確規(guī)定，對此只能參照第37條的規(guī)定即“旅行社不向其聘用的導游人員、領隊人員支付報酬，或者所支付的報酬低于當?shù)刈畹凸べY標準的，按照中華人民共和國勞動合同法的有關規(guī)定處理”來進行處理

7、 。從內容上看，對導游權益規(guī)定最為詳細的則是20_年初頒布的海南省旅行社經(jīng)營規(guī)范（試行）。相比海南省旅游條例，它不僅要求旅行社與聘用的導游依法訂立勞動合同，而且規(guī)定“旅行社自用工之日起超過一個月不滿一年未與勞動者訂立書面勞動合同的，應當向勞動者每月支付二倍的工資”。此外，它還在第36條首次明確了“未支付導游服務費用，要求導游墊付或收取費用的法律責任”。需要說明的是，這里的法律責任不僅針對旅行社也針對旅行社主管人員，即對違規(guī)的旅行社實施了“雙處罰”：對旅行社“責令改正，沒收違法所得，并處五千元以上五萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓或者吊銷旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證”，對旅行社主管人員和其他直接責

8、任人員“處二千元以上二萬元以下罰款” 。盡管這份海南省旅行社經(jīng)營規(guī)范（試行）可以說在導游權益保護方面已經(jīng)規(guī)定的相當具體和全面了，但是作為海南省旅游發(fā)展委編寫的指導性意見，其效力還有待時間和實踐的檢驗。但海南省關于保障導游人員薪酬權益方面的規(guī)定之前并非空白，禁止旅行社向導游收取接待團隊的費用，或者以購物回扣代替導游服務費的早有明文規(guī)定。我們可以從兩份早年頒布的類似規(guī)定中獲得一些啟示。20_2年和20_3年海南省先后出臺了海南省整治旅游市場秩序建立合法傭金制工作方案（試行）和海南省旅游傭金結算管理辦法，在全國率先確立了傭金制度，試圖把購物回扣納入合法的軌道，強調了傭金只能由專門的銀行結算網(wǎng)絡劃轉，禁止“私授回扣”和“現(xiàn)金回扣”。根據(jù)這項規(guī)定，海南省大部分旅游購物單位都購買并按照了傭金結算終端系統(tǒng)，海南導游也都人手一張IC卡?？山Y果是這個系統(tǒng)并沒有完全實現(xiàn)預想的作用，因為這套系統(tǒng)仍然需要人來操作，沒有誰會把實