深入推進(jìn)全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的重要舉措——專家解讀

1、深入推進(jìn)全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的重要舉措專家解讀突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法（以下簡(jiǎn)稱辦法），這是貫徹實(shí)施中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、 加強(qiáng)應(yīng)急管理工作、深入推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的重要舉措。圍繞這 一辦法，記者采訪了國(guó)務(wù)院參事、應(yīng)急管理專家組組長(zhǎng)閃淳昌。閃淳 昌表示，我國(guó)從戰(zhàn)勝非典開始推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案編制工作，取得了顯著成 效，預(yù)案數(shù)量大幅增長(zhǎng)、質(zhì)量逐步提高、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、管理普遍加 強(qiáng)，在加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備、有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件屮發(fā)揮了不可替代的作用, 但同時(shí)也存在針對(duì)性實(shí)用性可操作性不強(qiáng)和培訓(xùn)不足、演練不夠等問 題，需要在國(guó)家層面出臺(tái)管理辦法，予以規(guī)范和加強(qiáng)。

2、明確了應(yīng)急預(yù)案的概念和管理原則閃淳昌表示，辦法首次從國(guó)家層面明確了應(yīng)急預(yù)案的概念， 強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)案是各級(jí)人民政府及其部門、基層組織、企事業(yè)單位、社 會(huì)團(tuán)體等為了依法、迅速、科學(xué)、有序應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而預(yù)先制定的工 作方案。這種定位包含了4個(gè)方面的內(nèi)涵：一是應(yīng)急預(yù)案是法律法規(guī) 的必要補(bǔ)充，是在法律規(guī)范內(nèi)根據(jù)特定區(qū)域、部門、行業(yè)和單位應(yīng)對(duì) 突發(fā)事件的需要而制定的具體執(zhí)行方案。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法要求“突發(fā) 事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則”，應(yīng)急預(yù)案 就是從常態(tài)向非常態(tài)轉(zhuǎn)變的工作方案，口的是在既有的制度安排卜'盡 量提高應(yīng)急反應(yīng)速度。二是應(yīng)急預(yù)案是體制機(jī)制的重要載體。應(yīng)急預(yù)案要對(duì)應(yīng)急組

3、織體系與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施設(shè)備、物資、救援行動(dòng)及其指揮與協(xié)調(diào)等預(yù)先做出具體安排，明確在突發(fā)事件發(fā)生 之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束之后，誰(shuí)來做、做什么、何時(shí)做，以 及相應(yīng)的處置方法和資源準(zhǔn)備等。所以，應(yīng)急預(yù)案實(shí)際上是各個(gè)相關(guān) 地區(qū)、部門和單位為及時(shí)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件事先制定的任務(wù)清單、工 作程序和聯(lián)動(dòng)協(xié)議，以確保應(yīng)對(duì)工作科學(xué)有序，最大程度地減少突發(fā) 事件造成的危害。三是應(yīng)急預(yù)案重點(diǎn)規(guī)范事發(fā)后的應(yīng)對(duì)工作，適當(dāng)向前、向后延伸。向前延伸主耍是指必要的監(jiān)測(cè)預(yù)警等，向后延伸主耍是指必要的應(yīng)急恢復(fù)，包括有效防止和應(yīng)對(duì)次生、衍生事件。u!是應(yīng)急預(yù)案是立足現(xiàn)有資源的應(yīng)對(duì)方案，主要是使應(yīng)急資源找得到、調(diào)得

4、 動(dòng)、用得好，而不是能力建設(shè)的實(shí)施方案?！稗k法明確了應(yīng)急預(yù)案管理要遵循統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、動(dòng)態(tài)管理的原則，這也是首次在國(guó)家層面對(duì)應(yīng)急預(yù)案的管理 原則提出要求?！遍W淳昌說。規(guī)范了應(yīng)急預(yù)案的分類和內(nèi)容閃淳昌說，辦法堅(jiān)持繼承和創(chuàng)新相結(jié)合，依據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法關(guān)于“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地 管理為主的應(yīng)急管理體制”的原則，按照制定主體將應(yīng)急預(yù)案劃分為 政府及其部門應(yīng)急預(yù)案、單位和基層組織應(yīng)急預(yù)案兩大類，將政府及 其部門應(yīng)急預(yù)案分為總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案3 類，既沒有對(duì)我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)行大的變動(dòng)，又充分考慮了政府及 其部門與單位和基層組織在應(yīng)急工作

5、中的分工明顯不同。同吋，為避 免上下一般粗、體系性重復(fù)問題，辦法從三個(gè)方面細(xì)化了預(yù)案內(nèi) 容界定：一是根據(jù)預(yù)案的不同種類界定應(yīng)急預(yù)案的具體內(nèi)容。對(duì)政府 總體預(yù)案、專項(xiàng)和部門預(yù)案，以及單位和基層組織應(yīng)急預(yù)案各自應(yīng)規(guī) 范的內(nèi)容，辦法都做出了詳細(xì)規(guī)定。二是根據(jù)預(yù)案的不同層級(jí)界 定專項(xiàng)和部門預(yù)案的具體內(nèi)容。比如，明確國(guó)務(wù)院及其部門應(yīng)急預(yù)案 重點(diǎn)規(guī)范國(guó)家層面應(yīng)對(duì)行動(dòng)，同時(shí)體現(xiàn)政策性和指導(dǎo)性；省級(jí)人民政 府及其部門應(yīng)急預(yù)案重點(diǎn)規(guī)范省級(jí)層面應(yīng)對(duì)行動(dòng)，同時(shí)體現(xiàn)指導(dǎo)性; 市級(jí)和縣級(jí)人民政府及其部門應(yīng)急預(yù)案重點(diǎn)規(guī)范市級(jí)和縣級(jí)層面應(yīng) 對(duì)行動(dòng)，體現(xiàn)應(yīng)急處置的主體職能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)急預(yù)案重點(diǎn)規(guī)范 鄉(xiāng)鎮(zhèn)層而應(yīng)對(duì)行動(dòng)，體現(xiàn)

6、先期處置特點(diǎn)。三是根據(jù)預(yù)案的不同任務(wù)界 定有關(guān)應(yīng)急預(yù)案的具體內(nèi)容。比如，明確針對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施、生命線 工程等重要目標(biāo)物保護(hù)的應(yīng)急預(yù)案，側(cè)重明確風(fēng)險(xiǎn)隱患及防范措施、 監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急處置和緊急恢復(fù)等內(nèi)容；針對(duì)重大活動(dòng)保 障制定的應(yīng)急預(yù)案，側(cè)重明確活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患及防范措施、監(jiān)測(cè)預(yù) 警、信息報(bào)告、應(yīng)急處置、人員疏散撤離組織和路線等內(nèi)容。規(guī)范了應(yīng)急預(yù)案的編制程序閃淳昌認(rèn)為，辦法的一大亮點(diǎn)是在總結(jié)近年來應(yīng)急預(yù)案體系 建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、吸收最新理論成果、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，規(guī)范了應(yīng) 急預(yù)案的編制、審批、備案、公布和修訂程序，對(duì)保障應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量， 提高應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性有重要意義。比如

7、，辦 法要求各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)本行政區(qū)域多發(fā)易發(fā)突發(fā)事件、主要 風(fēng)險(xiǎn)等，制定木級(jí)政府及其部門應(yīng)急預(yù)案編制規(guī)劃，既能保證盡可能 覆蓋本行政區(qū)域可能發(fā)生的各類突發(fā)事件，不留空白，又能促進(jìn)應(yīng)急 預(yù)案z間銜接，形成體系；要求預(yù)案制定牽頭單位應(yīng)當(dāng)組成預(yù)案編制 工作小組，吸收突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主要部門，共同開展應(yīng)急預(yù)案編制工作, 既能保證應(yīng)急預(yù)案符合現(xiàn)行法制、體制，又有利于預(yù)案的銜接和執(zhí)行 到位?！凹訌?qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是當(dāng)前國(guó)內(nèi)外加強(qiáng)應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢(shì)。辦法 要求在編制前開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急資源調(diào)查，乂是大亮點(diǎn)。這樣做, 既能為編制應(yīng)急預(yù)案提供依據(jù)，又能確保應(yīng)急響應(yīng)時(shí)資源調(diào)度有效有 序。事實(shí)上，越到基層和具體單位，這兩

8、項(xiàng)工作越加重要?！遍W淳昌 說。一些基層應(yīng)急預(yù)案可操作性不強(qiáng)，主要原因就在于沒有對(duì)本地區(qū)、 本單位的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，也不掌握第一時(shí)間可調(diào)用的應(yīng)急隊(duì)伍、裝備、 物資等應(yīng)急資源狀況，以致預(yù)案內(nèi)容過于原則、無(wú)法操作。辦法 強(qiáng)調(diào)這兩項(xiàng)工作，有很強(qiáng)的針對(duì)性。辦法明確“口然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生類政府及其部門應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)向社會(huì)公布s “對(duì)需要公眾廣泛參與的非涉密的應(yīng)急預(yù) 案，編制單位應(yīng)當(dāng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視、報(bào)刊等多種媒休廣 泛宣傳，制作通俗易懂、好記管用的宣傳普及材料，向公眾免費(fèi)發(fā)放”。這對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開工作，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、 監(jiān)督權(quán)，動(dòng)員公眾積極參與突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作有重要意義

9、。建立了應(yīng)急預(yù)案的持續(xù)改進(jìn)機(jī)制閃淳昌指出，應(yīng)急預(yù)案不是一成不變的，必須與時(shí)俱進(jìn)。一定意 義上，應(yīng)急預(yù)案的綸命力和有效性就在于不斷地更新和改進(jìn)。辦法 對(duì)此提出了明確要求，從多個(gè)角度推動(dòng)建立應(yīng)急預(yù)案的持續(xù)改進(jìn)機(jī)制。 一是明確了應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂的7種情形。包括：有關(guān)法律、法 規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、上位預(yù)案發(fā)生變化的；應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及其職責(zé)發(fā)生 調(diào)整的；面臨的風(fēng)險(xiǎn)或其他重要環(huán)境因素發(fā)生變化的；重要應(yīng)急資源 發(fā)生重大變化的；預(yù)案中的其他重要信息發(fā)生變化的；在突發(fā)事件實(shí) 際應(yīng)對(duì)和應(yīng)急演練中發(fā)現(xiàn)需要作出重大調(diào)整的；應(yīng)急預(yù)案制定單位認(rèn) 為應(yīng)當(dāng)修訂的其他情況。二是要求通過應(yīng)急演練修訂應(yīng)急預(yù)案。實(shí)踐 證明，演練對(duì)檢驗(yàn)

10、預(yù)案、完善準(zhǔn)備、鍛煉隊(duì)伍、磨合機(jī)制有重耍作用。辦法要求根據(jù)實(shí)際情況采取實(shí)戰(zhàn)演練、桌面推演等方式，組織開 展人員廣泛參與、處置聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)、形式多樣、節(jié)約高效的應(yīng)急演練， 并對(duì)演練的頻率提出了明確要求。近年來，一些單位還積極推廣“雙 盲”演練（不預(yù)告吋間、不預(yù)告地點(diǎn)）等，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，及吋發(fā) 現(xiàn)預(yù)案中存在的問題，進(jìn)而改進(jìn)完善應(yīng)急預(yù)案。三是耍求通過建立定 期評(píng)估制度和廣納意見修訂應(yīng)急預(yù)案。實(shí)踐是檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案是否有用、 管用、實(shí)用的最好辦法。依據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第62條規(guī)定，應(yīng)急預(yù) 案編制單位通過總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定改進(jìn)措 施，進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案，有利于實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的動(dòng)態(tài)優(yōu)化。國(guó)家 地震應(yīng)急預(yù)案等的修訂就是這樣做的。此外，辦法還規(guī)定各級(jí) 政府及部門、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公民等，均可以向有關(guān)預(yù)案編 制單位提出修訂建議，有利于促進(jìn)應(yīng)急預(yù)案的及時(shí)修訂。強(qiáng)化了應(yīng)急預(yù)案管理的組織保障閃淳昌表示，目前不少地方和單位對(duì)制定應(yīng)急預(yù)案還有應(yīng)付的現(xiàn) 象，沒有列入重耍議事日程，沒有給予必耍的人力、財(cái)力支持，導(dǎo)致 事發(fā)后驚慌失措、手忙腳亂。為解決這方面的問題，辦法要求各 級(jí)政府及其有關(guān)部門要對(duì)本行政區(qū)域、本行業(yè)（領(lǐng)域）應(yīng)急預(yù)案管理 工作加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督。比如，針對(duì)生產(chǎn)安全、食品安全、校園安