公費師范生違約風險及其治理-基于不完全契約理論的分析_1

1、    公費師范生違約風險及其治理基于不完全契約理論的分析    摘要：違約風險直接影響著公費師范生教育政策的執(zhí)行及其效率。以新制度經(jīng)濟學(xué)的不完全契約理論為分析框架觀之，公費師范生違約風險存在的主要原因在于國家與師范生不同的有限理性選擇、教師教育需求側(cè)與供給側(cè)關(guān)系的不確定性、公費教育信息非對稱性以及公費投資的專用性等多種因素共同作用所導(dǎo)致的契約的“不完全性”。為此，應(yīng)正確認識和把握公費教育契約不完全的客觀實在性，聯(lián)動各方利益相關(guān)者，多措并舉，構(gòu)建共同參與的治理機制，這是防范公費師范生違約風險、保證公費師范生教育政策有效實施的可選之策。關(guān)鍵詞：公費師范生，

2、違約風險，不完全契約，治理策略2018年1月20日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見，提出“完善教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育政策，履約任教服務(wù)期調(diào)整為6年”；8月，其配套文件教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育實施辦法（以下簡稱辦法）頒布，標志著我國免費師范生教育政策正式進入公費時代。無疑，從“免費”到“公費”的政策話語轉(zhuǎn)變，根本目的是吸引優(yōu)秀生源報考師范專業(yè)，鼓勵優(yōu)秀人才長期從教，在生源及培養(yǎng)環(huán)節(jié)上加強新時代教師隊伍建設(shè)。自2007年以來，免費師范生教育政策雖已取得一定成效，但師范生違約事件也頻頻發(fā)生。據(jù)中國青年報對2010名受訪者進行的一項調(diào)查結(jié)果顯示：“57.

3、2%的受訪者認為公費師范生違約的原因是在大學(xué)學(xué)習(xí)過程中發(fā)現(xiàn)自己不適合或不喜歡做老師，52.6%的受訪者認為是履約年限太長，51.5%的受訪者認為是報考時對政策了解不足，41.6%的受訪者認為是分配的學(xué)校待遇太差，23.8%的受訪者認為是發(fā)展前途受限，不能實現(xiàn)自己專業(yè)價值?！?那么，在新的政策環(huán)境下，如何防范師范生違約風險及違約事件的發(fā)生，保證公費師范生教育政策順利有效實施，是一個亟待解決的潛在性問題。本文擬以新制度經(jīng)濟學(xué)不完全契約理論為視角，分析公費師范生違約風險產(chǎn)生的原因并嘗試提出治理對策。一、不完全契約：透視公費師范生違約風險的“理論之眼”契約，也稱合同、合約，是當事人在自愿情況下所達成的

4、交易承諾。現(xiàn)代契約理論將契約區(qū)分為完全契約（complete contracts）和不完全契約（incomplete contracts）。在新古典經(jīng)濟學(xué)中，完全契約指“契約條款詳細地表明了在與契約行為相應(yīng)的未來不可預(yù)測事件出現(xiàn)時，每一個契約當事人在不同的情況下的權(quán)利與義務(wù)、風險分擔的情況、契約強制履行的方式及契約所要達到的最終結(jié)果”。2換言之，完全契約簽訂的條件是簽約當事人的完全理性假設(shè)和對市場未來環(huán)境變化的完全預(yù)知，即契約一旦簽訂，無需進行修改和重新協(xié)商?？墒牵霸趶?fù)雜的、十分不可預(yù)測的世界中，人們很難想得太遠，并為可能發(fā)生的各種情況都作出計劃；即使能夠作出單個計劃，締約各方也很難就這些計

5、劃達成協(xié)議；即使各方可以對將來進行計劃和協(xié)商，他們也很難用下面這樣的方式將計劃寫下來：在出現(xiàn)糾紛的時候，外部權(quán)威，比如說法院，能夠明確這些計劃是什么意思并強制加以執(zhí)行”。3這樣，契約中總留有“缺口”和遺漏條款，這種契約就是不完全契約。作為新制度經(jīng)濟學(xué)的最新理論成果，其主要貢獻來源于美國經(jīng)濟學(xué)家哈特（hart）與格羅斯曼（grossman）、摩爾（moore）分別合作完成的兩篇奠基性論文，因此，學(xué)界又將其稱為格羅斯曼-哈特-摩爾模型或ghm模型。契約尤其是不完全契約的諸多特性為我們分析公費師范生違約風險問題提供了獨特的“理論之眼”。辦法稱，師范生公費教育是“國家在北京師范大學(xué)等六所部屬師范大學(xué)面

6、向師范專業(yè)本科生實行的，由中央財政承擔其在校期間學(xué)費、住宿費并給予生活費補助的培養(yǎng)管理制度”。其中第7條明確規(guī)定：“公費師范生、部屬師范大學(xué)和生源所在省份省級教育行政部門通過簽訂師范生公費教育協(xié)議（以下簡稱公費協(xié)議），明確三方權(quán)利和義務(wù)”。可見，在公費師范生教育培養(yǎng)中，國家通過省級教育行政部門與師范大學(xué)和師范生建立一種非共時性的契約關(guān)系，“即是為以后時點的履約而制定的協(xié)議”。4可以說，這種協(xié)議是交易當事人在地位平等、意志自由前提下簽訂的一種“顯性契約”，5某種意義上可稱之為“完全契約”。但是，這種公費協(xié)議背后隱含著一種多重利益主體博弈的復(fù)雜多變的關(guān)系性契約，由“初始委托人與初始代理人-中間委托

7、人與中間代理人-最終委托人與最終代理人”而形成的多層次、互關(guān)聯(lián)的委托-代理關(guān)系鏈（如圖所示）：（1）公民與國家之間的委托-代理關(guān)系。公民作為委托人（初始委托人），把教師的培養(yǎng)任務(wù)委托給國家。（2）國家與省級教育行政部門、部屬師范大學(xué)之間的委托-代理關(guān)系。作為公民的代理人國家（初始代理人）又轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸虚g委托人”，將師范生的管理工作轉(zhuǎn)移給省級地方政府，將公費師范生的教育培養(yǎng)任務(wù)委托給部屬師范大學(xué)，從而使師范大學(xué)和省級教育行政部門成為“中間代理人”。（3）省級教育行政部門、部屬師范大學(xué)與公費師范生之間的委托-代理關(guān)系。省級教育行政部門和部屬師范大學(xué)受國家委托成為“最終委托人”與公費師范生（最終代理人

8、）簽訂公費協(xié)議，最終形成公費師范生教育的委托-代理契約關(guān)系。委托-代理關(guān)系假定的契約是完全的，而公費師范生教育這種關(guān)系性契約注定是一個不完全的、長期性的締約過程。因為，一方面，在公費協(xié)議簽訂之前，締約各方無法事前預(yù)估可能發(fā)生的所有偶然事件，無法明確將委托人與代理人所有可能的權(quán)責都寫入?yún)f(xié)議之中；另一方面，公費師范生教育政策作為一項旨在培養(yǎng)農(nóng)村優(yōu)秀師資的長遠性發(fā)展戰(zhàn)略，其周期不僅局限于公費師范生本科四年畢業(yè)后的按期履約，更重要地是寄托于優(yōu)秀畢業(yè)師范生能夠長期從教、終身從教。在這一過程中，不完全契約理論所提出的個人有限理性選擇、市場環(huán)境的復(fù)雜多變、信息非對稱性和資產(chǎn)專用性投資所導(dǎo)致的契約“不完全性”

9、，都與公費師范生違約風險產(chǎn)生的實際具有相當程度的吻合?！安煌耆跫s”之于公費師范生教育違約風險產(chǎn)生的理論解釋力，就在于以其獨特的理論視角來洞見隱藏于違約現(xiàn)象背后的問題實質(zhì)，從師范生公費教育的現(xiàn)實困境中把握違約風險存在的癥結(jié)并剖析風險產(chǎn)生的根源，為規(guī)避違約風險找到更加精準有效的政策思路和政策工具。二、公費師范生違約風險的成因分析根據(jù)不完全契約理論，現(xiàn)實中的契約多是“不完全的”，契約的不完全將導(dǎo)致事前的最優(yōu)契約失效。6審視當下公費師范生違約風險產(chǎn)生的動因，主要表現(xiàn)為國家與師范生之間不同的有限理性選擇、教師教育供給與需求關(guān)系的不確定性、公費教育信息的不對稱性以及公費投資的專用性所導(dǎo)致的契約“不完全”

10、。（一）國家與公費師范生不同的有限理性選擇引發(fā)違約風險有限理性最早由西蒙（simon）提出：“理性的限度是從這樣一個事實中看出來的，即人腦不可能考慮一項決策的價值、知識及有關(guān)行為的所有方面人類理性是在心理環(huán)境的限度之內(nèi)起作用的”。7經(jīng)濟學(xué)家威廉姆森（williamson）則進一步指出人之有限理性的原因，認為因人的神經(jīng)生理語言限制，個人的認知水平與選擇以及處理信息能力也是受限的。人的有限理性是導(dǎo)致契約不完全的重要原因，這種人的理性有限性在公費師范生教育政策中主要體現(xiàn)為以下兩個方面：一是國家在選擇公費契約內(nèi)容上所表現(xiàn)出來的有限理性。科學(xué)的規(guī)約設(shè)計與完善的制度保障是維護公費師范生如期履約的關(guān)鍵。但是

11、，作為公費教育政策的制定者，國家代表的也只不過是多個“人”意志表達的集合。理論與實踐證明，這種集體意志選擇既是理性的，更是有限的，因為國家既不能在事前把所有與公費契約相關(guān)的信息全部寫入?yún)f(xié)議條款之中，也不能對公費師范生未來可能出現(xiàn)的所有情況達到完全預(yù)見的效果，更無法在公費協(xié)議中為各種或然事件的發(fā)生提前確定相應(yīng)的對策并計算出契約事后的最佳效用。相反，可能會因疏忽大意未對相關(guān)事宜的權(quán)責加以規(guī)定而導(dǎo)致契約的不完備。因此，公費師范生與國家簽訂的公費協(xié)議總是具有不完全性，協(xié)議條款也不可避免地存在一定的“漏洞”與“缺口”。這樣一來，公費協(xié)議也就很難起到約束公費師范生違約行為的作用。二是公費師范生作為“經(jīng)濟人

12、”在面對利益沖突時所做出的有限理性選擇。公費師范生教育招收的主要對象是高中畢業(yè)生，其認知發(fā)展水平尚處于“未成熟”狀態(tài)，尤其是在志愿填報時，他們大多數(shù)對于自己未來“要干什么”的職業(yè)意向和工作理想都比較迷茫，有的考生之所以選擇公費師范生也往往僅考慮到現(xiàn)實性因素，而缺乏對自己是否適合從教和樂于從教的理性思考。據(jù)對某師范大學(xué)師范生的報考初衷調(diào)查顯示：31.1%為家庭減負，29%實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，12.1%沒想太多，2.8%以從教為跳板，18.5%為實現(xiàn)教書育人的理想，6.4%是其他原因。8不難發(fā)現(xiàn)，相當一部分考生在報考師范生時僅僅是從個人或家庭的利益最大化出發(fā)，而未考慮國家利益亦或政策本身的目的。試想，如

13、果這些并不真心且不立志從教的考生進入公費師范教育體系之中，他們勢必會與制度展開不斷博弈，通過比較自己的違約成本與收益，選擇他們認為能夠帶來最大效益的契約。一旦違約成本大大低于違約后的收益，那么毀約也就成了“理所當然”。（二）教師教育供給與需求關(guān)系的不確定性引發(fā)違約風險隨著我國市場經(jīng)濟的不斷轉(zhuǎn)型與發(fā)展，教師教育供給側(cè)也呈現(xiàn)出日益復(fù)雜多變的態(tài)勢。這對公費師范生教育政策的制定與實施勢必帶來一定阻力。首先，在公費協(xié)議簽訂之前，國家無法事先完全預(yù)料到中小學(xué)教師需求，并規(guī)劃出一個可以解決所有偶然事件的治理方案。同時，在公費契約達成后，國家也無法根據(jù)需求側(cè)的具體變化對協(xié)議條款中的“缺口”作出及時調(diào)整和彌補。也就是說，公費協(xié)議只是根據(jù)當時的可能情況而制定的一些相應(yīng)條款，無法達到契約的完全性，所以，當意外事件發(fā)生時，如果協(xié)議內(nèi)容與市場實際情況產(chǎn)生較大反差，公費師范生就有可能做出違約行為。其次，這種環(huán)境的不確定性也給師范生帶來一定的學(xué)業(yè)壓力和就業(yè)危機，為事后違約埋下隱患。具體而言，面對多元化的教師培養(yǎng)體系和“一考定勝負”的資格考試，乃至市場上考試培訓(xùn)機構(gòu)的泛濫，師范院校已喪失了“先天優(yōu)勢”，師范生很可能淪為應(yīng)付考試的傀儡，出現(xiàn)“考什么學(xué)什么”的機械化傾向，其所學(xué)知識嚴重窄化，綜合素質(zhì)能力下降，往往還可能因為沒有通過資格考試而無法順利取得教師資格，造成違約事件發(fā)生，導(dǎo)致公費教育資源浪費