立法法與立法質(zhì)量

1、立法法與立法質(zhì)量 兩年前我在一篇主張?zhí)岣咧袊⒎ㄙ|(zhì)量的文章中，提出立法質(zhì)量問題已經(jīng)成為關(guān)乎中國立法以至整個法治大局能否健康發(fā)展的一個嚴(yán)重問題，一個要害問題。并從立法觀念、制度和運(yùn)作技術(shù)等不同側(cè)面對提高中國立法質(zhì)量作出分析、提出對策?，F(xiàn)在，立法法已經(jīng)出臺，這部專門規(guī)范立法的法律與中國立法質(zhì)量有什么關(guān)系？它本身的質(zhì)量如何？這些都是引人矚目的重要問題，需要我們給予關(guān)注和回答。立法法首先是一部專門對中國立法加以制度規(guī)范的法律。而立法質(zhì)量與立法所由產(chǎn)生、存在和運(yùn)行的制度環(huán)境有直接的關(guān)聯(lián)，比較健全的立法制度同比較好的立法質(zhì)量，通常是一個問題的兩個方面，是皮存毛附的關(guān)系。當(dāng)然，一種立法制度體系對立法質(zhì)量的影

2、響有怎樣的效果，在相當(dāng)大的程度上取決于這種制度本身的狀況。立法法確立的原則和設(shè)定的制度的本身質(zhì)量狀況，將在相當(dāng)大的程度上決定中國立法的整體質(zhì)量。如果這種原則和制度本身是高質(zhì)量的，根據(jù)它產(chǎn)生、存在和運(yùn)行的立法亦相應(yīng)會有較高的質(zhì)量；如果這種原則和制度本身的質(zhì)量尚待改善，我們對根據(jù)它而產(chǎn)生、存在和運(yùn)行的立法會有怎樣的質(zhì)量，就要有一個比較現(xiàn)實(shí)的態(tài)度，而不宜寄予過高的期望。立法法的產(chǎn)生對提升中國立法質(zhì)量有重要價值。它作為中國現(xiàn)時期規(guī)范整個立法的一部基本法律，規(guī)定了立法的政治原則、法治原則、民主原則和方法原則，從而為整個立法指明了基本方向；作為以成文法為傳統(tǒng)的中國立法文化在今天的一種集中而重大的表述，它以

3、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章這些成文法法的淵源為樞紐來規(guī)制中國立法，從而為人們把握現(xiàn)時期中國立法的大局提供了清楚的線索；作為實(shí)行單一制、有著長久而極為深厚的中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)傳統(tǒng)的國情的能動反映，它一方面以法律為重心、以中央為大局，另一方面也在一定程度上反映地方立法，因而進(jìn)一步形成和鞏固了與迄今存在的國情大致吻合的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的立法體制；特別值得提出的是，作為以制度形式規(guī)范立法的一部基本法律，它界定了中央與地方、權(quán)力機(jī)關(guān)與政府之間的立法權(quán)限范圍以及它們之間的相互關(guān)系，確定了以法律為主導(dǎo)的各種法的淵源的立法程序，從而為中國立法的健康有效的發(fā)展形成了硬環(huán)境。

4、所有這些，可以說都是立法法有質(zhì)量的體現(xiàn)。按照立法法確立的這些原則和制度推展中國立法，對立法質(zhì)量無疑會發(fā)生直接的影響。另一方面，立法法在質(zhì)量方面也有瑕疵。宏觀方面：其一，立法法的總則部分雖規(guī)定了立法的民主原則和方法原則，但在其后的各章正文中，很少使這些原則具體化，這就可能使得這些原則難以有效實(shí)施。其二，立法法極少涉及和規(guī)制立法技術(shù)事項(xiàng)，而立法技術(shù)在現(xiàn)代立法中是同立法制度并重的一個方面，對質(zhì)量立法的影響更直接更廣泛，現(xiàn)代立法法一般都以較大的比重對立法技術(shù)作出規(guī)定。嚴(yán)格地說，這部立法法不是并非名副其實(shí)，它實(shí)際上只是立法權(quán)限和立法程序法。其三，立法法在借鑒國外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)方面明顯不足，的最近幾十年來國

5、外在運(yùn)用立法方式規(guī)制立法本身方面所積聚的不少可以為我們借鑒甚至移植的經(jīng)驗(yàn)注意不夠。即便像立法聽證這類已被廣為證明是行之有效的制度，我們的立法法也只是在規(guī)定法律的立法程序方面有所涉及。其四，立法法完全沒有規(guī)定法律責(zé)任，對不盡立法職守或違反立法法的行為，沒有設(shè)置必要的追究責(zé)任的制度，這不僅是立法大忌的一種表現(xiàn)-行為模式和后果模式嚴(yán)重脫節(jié)，而且這種情形的存在必然使立法法設(shè)置的權(quán)力或權(quán)利、職責(zé)或義務(wù)難能有效實(shí)現(xiàn)。此類問題還可以列舉一些，它們的存在，不能不影響著立法法這部法中之法、榜樣之法的質(zhì)量和形象。微觀方面，立法法有待改善之處則更多些。這里僅以立法語言文字問題試舉一例：立法法第82條規(guī)定：“部門規(guī)章

6、之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行?！边@一條就有三個毛?。海?）主語不明?！安块T規(guī)章”、“地方政府規(guī)章”本來應(yīng)是主語，但由于文字表述不妥，讓人感到“××之間”成了主語，而“之間”是不能作為主語的。（2）說“××之間”“具有同等效力”、“在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行”，是不通的?！爸g”是一種時空狀態(tài)，怎能發(fā)生“具有同等效力”、“在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行”的問題？（3）說規(guī)章“在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行”，有悖法理常識?！皺?quán)限范圍”通常與實(shí)體性的主體相聯(lián)。比如說“全國人大的權(quán)限范圍”等。規(guī)章無論作為一種規(guī)范性文件，還是作為一種法的淵源

7、，通常都與“效力范圍”、“調(diào)整范圍”相聯(lián)。盡管存在著規(guī)章可以規(guī)定什么、不能規(guī)定什么的問題，但這類問題的存在只是表明有權(quán)制定規(guī)章的主體能否通過規(guī)章規(guī)定什么，并不表明規(guī)章本身有無什么權(quán)限。有人問：立法法的起草和制定持續(xù)了七年，為什么還有這么多的質(zhì)量問題？實(shí)際上，法律、法規(guī)、規(guī)章的質(zhì)量狀況，并不一定同它們的起草和制定花費(fèi)多少時間成正比。在某種意義上甚至可以說，起草的時間越長，法的質(zhì)量可能越有問題。因?yàn)槿绻皇亲吡溯^為糟糕的彎路，一個法，即使是很重要的法律，通常并不需要花費(fèi)過長的時間。世界立法史上不乏以不太長的時間成功制定一部重大法典的實(shí)例，法國民法典這樣一部鴻篇巨制的全部初稿的草擬工作只用了四個月；

8、這部法典從起草到全部公布的整個立法過程，總共只用了3年零7個月。數(shù)不清的法學(xué)家對法國民法典發(fā)表了數(shù)不清的議論，但迄無指責(zé)法國民法典的起草和制定時間太短而質(zhì)量有問題的。國外一個議員的任期通常只有幾年，如果一部法律要花費(fèi)多年的時間才能起草和制定出來，他們在任期之內(nèi)在立法方面還能有什么作為？我國法制尚不先進(jìn)，起草和制定一個法往往要走較為糟糕的彎路，花費(fèi)相當(dāng)長的時間。這本來是不正常的。但“假作真時真亦假”，以至于逐漸使人們習(xí)以為常，以至于如果我們主張以正常的亦即不太長的時間起草和制定一部法典時，總難為人們所接受。立法法是法中之法，它的起草工作是由最高立法機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)直接擔(dān)當(dāng)?shù)?，為什么也有這么多的質(zhì)量問題？原因主要有四個。一是中國立法和整個法治還不先進(jìn)；二是最近二十年來偏重于立法的數(shù)量而疏于質(zhì)量，在立法領(lǐng)域未能及時形成注重質(zhì)量的氛圍或環(huán)境；三是立法理論研究尚未廣泛發(fā)展起來并受到重視，立法實(shí)踐中未能有效地發(fā)揮專家的作用，專家立法在中國至今仍然非常落后，立法主要是被視為一項(xiàng)工作而遠(yuǎn)沒有被視為一種科學(xué)；四是立法者的專業(yè)水平或素質(zhì)普遍有待改善，迄今仍然未能形成一個立法人才輩出的局面。這些問題的存在，決定了即便是最高立法機(jī)