外國人管理研究

1、目錄加強(qiáng)外國人聚居管理工作的思考與對策1一、外國人管理現(xiàn)有情況和突出問題：2（一）絕大部分留宿外國人的居民都未到當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)申報登記。2（二）對私人業(yè)主出租屋涉外登記管理滯后。2（三）外國人以出租屋為落腳點從事“無證照經(jīng)營”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重3（五）出租屋管理服務(wù)模式陳舊，缺乏激勵機(jī)制。3（六）“外管”專職人員相對缺乏。4加強(qiáng)外國人聚居管理工作的思考與對策隨著中國國際化程度的不斷提高，來中國的外國人迅速增加，所來自的國家日趨多元化，大批外國人進(jìn)入國內(nèi)，帶來了諸多商機(jī)，但也必須清醒地看到，在穗外國人身份背景、職業(yè)構(gòu)成等均比較復(fù)雜，良莠不齊。當(dāng)前國際反恐斗爭形勢嚴(yán)峻，2010年又將舉辦亞運(yùn)會，從保障國

2、家安全與社會穩(wěn)定角度考慮，改進(jìn)加強(qiáng)對在穗居留外國人管理迫在眉睫。近年來，公安出入境管理部門在外管工作上雖做出了努力，但是對于外國人尤其是“三非”（非法入境、非法居住、非法經(jīng)商）境外人士的管理，仍是一個比較棘手的問題。涉及到的公安、工商、城管、街道等多個政府職能部門之間還沒有真正形成工作合力，管理難以到位。其中較突出的問題，是一些市相當(dāng)部分留宿外國人的居民都未按照相關(guān)規(guī)定，到當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)申報登記；更有不少民房長期出租給外國人后，亦未依法辦理申報登記手續(xù)，租賃合同也未至轄區(qū)房管所以及出租屋管理中心登記備案，存在著不少治安隱患。筆者充分借鑒各地在外國人居留管理問題方面的好的經(jīng)驗和做法。在較全面了解掌

3、握情況的基礎(chǔ)上，分析問題原因和影響，現(xiàn)將調(diào)研成果綜合報告如下，供參考。一、外國人管理現(xiàn)有情況和突出問題：（一）絕大部分留宿外國人的居民都未到當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)申報登記。更有大量的民房在被長期出租給了外國人之后亦未按照上述程序辦理申報登記手續(xù)，租賃合同也未至轄區(qū)房管所以及出租屋管理中心登記備案，造成了大量的治安隱患。 （二）對私人業(yè)主出租屋涉外登記管理滯后。出租屋管理機(jī)構(gòu)在日常運(yùn)作中，過多注重對出租屋主的管理和收稅，忽視對出租屋主的服務(wù)，使得出租屋主常常與出租屋管理服務(wù)中心處于對立的立場，逃避辦理房屋租賃登記備案手續(xù)，甚至幫助承租人逃避檢查。特別是“城中村”的私人業(yè)主出租屋，數(shù)量龐大、比較分散、依賴出

4、租屋為生的人比較多管理難度大，管理成本相對較高。具有關(guān)部門不完全統(tǒng)計，以廣州為例，共有數(shù)十萬間出租屋，如果單從出租屋居住人口來考量，已超過一個百萬人口城市的發(fā)展規(guī)模，這在國內(nèi)大城市中是少見的。近幾年來許多來自非洲、印巴、中東、南美等地區(qū)的外籍人士，其中許多屬“三非人員”以此類城鄉(xiāng)結(jié)合部出租屋為居留點，外國人作為犯罪主體的刑事案件時有發(fā)生，并呈上升趨勢，如果管理不善，出租屋就可能淪為犯罪分子的“避風(fēng)港”。2006年，查處的惡意非法拘留人員200多人，主要來自中東、非洲、西南亞地區(qū)，其中半數(shù)以上以私人業(yè)主出租屋為非法居留點。（三）外國人以出租屋為落腳點從事“無證照經(jīng)營”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。以廣州市洪橋

5、街的統(tǒng)計數(shù)字為例，轄區(qū)內(nèi)的涉外公司共322間，其中僅天秀大廈就有200多間，而這322間涉外公司當(dāng)中卻僅有126間辦理了經(jīng)營許可證，其余的則都處于無證非法經(jīng)營的狀況，偷稅漏稅更在所難免。 （四）違法違規(guī)居住的行為時有發(fā)生。因現(xiàn)有法律、法規(guī)對房屋出租業(yè)主、租賃中介公司缺乏明確的責(zé)權(quán)明晰和處罰機(jī)制，加上對部分涉外管理部門執(zhí)法的畏難情緒，一些房屋出租業(yè)主、租賃中介公司甚至有的派出所即使發(fā)現(xiàn)簽證過期的外國人只要有房屋租賃合同，依舊為其辦理延長居留，對超期者也只是罰款了事，租賃中介公司只對經(jīng)濟(jì)效益感性趣，忽略了對于外國人的管理責(zé)任，有些私人業(yè)主、租賃中介和酒店違法為超期者提供“暫避”服務(wù)。造成對房屋出租

6、業(yè)主、中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度不夠，無法從房源管理方面入手，強(qiáng)化外國人的住宿登記管理。（五）出租屋管理服務(wù)模式陳舊，缺乏激勵機(jī)制。各相關(guān)職能部門的聯(lián)動機(jī)制雖然建立，但未形成有效的管理合力，信息無法共享，還沒有建立社會化 “外管”網(wǎng)絡(luò)。街道、社區(qū)、派出所雖然明確了對于外國人的管理責(zé)任，把轄區(qū)內(nèi)外國人管理列入日常人口管理中，但是大部分街道、社區(qū)、派出所社區(qū)日常管理工作網(wǎng)絡(luò)還沒有覆蓋外國人信息管理。（六）“外管”專職人員相對缺乏。對各相關(guān)職能部門涉外管理人員的“外管”技能培訓(xùn)相對不足。對現(xiàn)有涉外法律法規(guī)理解不足，執(zhí)法中存在畏難情緒。目前主要“外管”部門主要是市公安局出入境管理處和市外事主管部門，這兩個部門

7、不僅承擔(dān)著外管重任，而且還承擔(dān)著居民、政府部門出入境管理的任務(wù)。隨著國際化程度的不斷提高，以現(xiàn)有編制將難以承擔(dān)。目前，上述種種問題的存在雖未對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重的危害，但其潛在的沖擊卻不容低估。特別是從保障國家安全與社會穩(wěn)定的角度考慮，大量非法入境、非法居留而且沒有按照我國法律規(guī)定履行登記手續(xù)的外國人勢必給的社區(qū)管理和社會治安工作帶來沉重的壓力。當(dāng)前國際反恐斗爭形勢日趨嚴(yán)峻，加強(qiáng)對外國人的管理，切實提高管控能力，有效防范國際恐怖分子的破壞活動應(yīng)當(dāng)是安全保障工作的一項重要任務(wù)。二、調(diào)研分析綜合（一）綜合上述情況，調(diào)研組認(rèn)為外國人事務(wù)管理面臨的三大新形勢：一是進(jìn)一步開放造成了外國人在國內(nèi)大進(jìn)大出

8、；二是新的城市定位；三是政府職能轉(zhuǎn)換強(qiáng)調(diào)依法行政和公共服務(wù)。在新的形勢下外國人事務(wù)管理的不足更加凸現(xiàn)，存在對外國人管理觀念不到位、管理體制不健全、法律不完善、基層力量比較薄弱等四個方面的問題。而其中最核心的問題就是如何實現(xiàn)外國人事務(wù)管理和服務(wù)工作從過去依靠少數(shù)政府職能部門的政策管理向社會化依法管理的轉(zhuǎn)變。（二）針對上述問題，調(diào)研組認(rèn)為應(yīng)在加強(qiáng)調(diào)研的基礎(chǔ)上形成新的管理思路和辦法；提出在管理中應(yīng)堅持趨同化原則、依法管理原則以及管理與服務(wù)并重的原則；把外國人當(dāng)成城市的實有人口、根據(jù)其自然人和社會人身份而不是工作身份進(jìn)行管理；強(qiáng)調(diào)解決當(dāng)前境外人員管理的突出問題和建立相關(guān)工作的長效機(jī)制相結(jié)合。（三）對于

9、外國人事務(wù)管理的工作重點，調(diào)研組認(rèn)為應(yīng)著重于：一是調(diào)整境外人員管理體制，二是要把境外人員管理納入到全市流動人口的工作體系中，三就是要盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)，四是建立整個城市境外人員管理的綜合信息平臺，提高境外人員管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化水平，五是整合各類資源，開展與外界的溝通交流和合作。三、具體意見和建議（一）建立統(tǒng)一效能的涉外管理工作機(jī)構(gòu) 。建議在現(xiàn)有的外籍人員管理工作聯(lián)席會議制度基礎(chǔ)上，建立由相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)組成的涉外管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)涉外管理工作，解決外事管理資源的信息共享,以及與政府其它部門配合的問題,提高涉外工作效率和反應(yīng)速度。公安機(jī)關(guān)擬成立相對獨立

10、的支隊，專門負(fù)責(zé)外國人，偵辦案件。建立外國人犯罪信息檔案管理，規(guī)范和完善情報信息的功能作用。（二）市公安出入境、市外經(jīng)、工商、市流動人口、市出租屋等管理部門要在建立外國人綜合管理服務(wù)體系上下功夫。研究建議改進(jìn)外國人簽證、居留、經(jīng)商、務(wù)工等許可政策，大力推進(jìn)將外國人納入實有人口管理工作，讓所有進(jìn)入城市的流動人員包括就業(yè)者、投親靠友者都進(jìn)入管理數(shù)據(jù)庫，納入管理服務(wù)范疇；要依法加強(qiáng)對外國人的管理，不僅不能因為他們是洋人，就給予超國民待遇，而應(yīng)按照外管法規(guī)范居留許可簽發(fā)管理工作，嚴(yán)格落實各個環(huán)節(jié)的制度規(guī)定和工作標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)層級監(jiān)督管理，積極做好涉外出租屋登記管理工作。建議對黨政機(jī)關(guān)宿舍出租給外國人居住的

11、，更應(yīng)規(guī)定相對嚴(yán)格的準(zhǔn)租條件。（三）公安出入境管理部門要正視并處理好執(zhí)法者管理心態(tài)問題。在新法規(guī)未出臺之前,對現(xiàn)有法律吃深、吃透,堅決杜絕等法、靠法的畏難心態(tài)。在執(zhí)法的過程中摒棄過于遷就、排外仇外兩種極端心理。（四）加強(qiáng)對基層執(zhí)法人員、社區(qū)管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn) 。由于對外國人的管理涉及方方面面，對外語的要求高，涉外執(zhí)法法律、政策性強(qiáng)，所循程序也較一般國內(nèi)的案件復(fù)雜?；鶎拥膱?zhí)法人員、社區(qū)管理人員由于缺少相關(guān)的培訓(xùn)，常常在實際工作當(dāng)中陷入力不從心的尷尬。因此，建議由市政府法制部門牽頭組織相關(guān)職能部門將國家現(xiàn)行涉外法律法規(guī)中與基層執(zhí)法有關(guān)的規(guī)定整理分類匯編成涉外工作手冊。并結(jié)合手冊相關(guān)內(nèi)容對基層執(zhí)法人

12、員、社區(qū)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，使涉外管理的基層執(zhí)法工作既有章可循又操作明了。同時有針對性地對有關(guān)人員進(jìn)行外語培訓(xùn)，或引進(jìn)外語特別是小語種專業(yè)人才。 （五）充實基層派出所的力量，把對外國人的管理意識、體制責(zé)任、管理權(quán)限以及管理網(wǎng)絡(luò)落實到基層派出所。把管理體制意識落實到派出所，即是要改變以往“外國人只由出入境管理部門”管理的傳統(tǒng)觀念，不斷增強(qiáng)基層民警對外國人管理工作的主動性和積極性。把管理權(quán)限落實到派出所，就是把轄區(qū)內(nèi)外國人管理列為派出所日常人口管理中，規(guī)范常住外國人的動態(tài)化管理。把管理體制責(zé)任落實到派出所，即是要把外國人的日常管理工作、安全防范職責(zé)和動態(tài)信息控制職責(zé)列入派出所日常考核內(nèi)容，

13、與其他工作同部署、同檢查、同考評。（六）加強(qiáng)各部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成一整套的工作流程。通過推廣分類、分區(qū)登記管理，包括改革暫住證制度，使用AB冊以實現(xiàn)管理信息、定點監(jiān)控、網(wǎng)絡(luò)共享等現(xiàn)代化的信息采集、處理手段強(qiáng)化境外人員臨時住宿的登記工作，加強(qiáng)信息交流。對外國人住宿的登記工作，是開展其他管理工作的基礎(chǔ)與前提。這一管理登記工作除了依靠基層的街道人員之外，還需要得到基層派出所的協(xié)助，以提高外國人臨時住宿登記的申報率、及時率以及準(zhǔn)確率。借鑒去年被公安局評為“境外人員臨時住宿管理工作先進(jìn)單位”的洪橋街派出所的經(jīng)驗。可以通過采取分類管理的方式強(qiáng)化外國人的住宿登記：即將轄區(qū)內(nèi)外國人居住的地區(qū)分為賓館、酒店；物

14、業(yè)小區(qū)以及散居居民區(qū)三大類。然后對每一類型采取不同的管理登記模式。對前兩類的登記工作主要采取經(jīng)常深入檢查督促的形式，而對第三類則通過加大宣傳力度、發(fā)揮居委會治保、基干等群眾資源，利用他們貼近社區(qū)的優(yōu)勢，及時掌握信息。最后，將登記資料及時通過網(wǎng)絡(luò)傳送市局備案。在這種方式下，該街外國人臨時住宿登記率達(dá)到95%以上，成效顯著。（七）針對私人業(yè)主出租屋涉外登記管理，特別是“城中村”的私人業(yè)主出租屋，數(shù)量龐大、比較分散、依賴出租屋為生的人比較多管理難度大，管理成本相對較高的基本情況。通過地方性立法與行業(yè)管理相結(jié)合,加強(qiáng)建立對私人業(yè)主、中介直接受益人的監(jiān)管,通過私人業(yè)主、中介之間自我管理和相互監(jiān)督，促使他

15、們遵紀(jì)守法。既然私人業(yè)主、中介生計很大程度上要靠租金，那么在加強(qiáng)法律監(jiān)管的同時，還可適當(dāng)使用經(jīng)濟(jì)杠桿管理出租屋。畢竟，相對于行政處罰，被罰款并責(zé)令停租、停業(yè)可能對看錢不看人的私人業(yè)主、中介的制裁更有力。而在“城中村”，如果對違規(guī)的私人業(yè)主再輔以減少集體“分紅”等處罰手段形成相互制約，效果可能會更好。同時加強(qiáng)宣傳使私人業(yè)主、中介認(rèn)識到治好出租屋，他們將是最直接的受益者。而享受租金、傭金收益的同時，他們也有義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。對違規(guī)出租屋屋主、中介實施嚴(yán)懲，違規(guī)者或被行政拘留，或被罰款并責(zé)令停租。2006年海珠區(qū)就采取了上述做法，到今年上半年止，海珠區(qū)出租屋涉外登記率上升了58.2%,出租屋內(nèi)

16、發(fā)生刑事案件已較去年同期下降了17.5,出租屋管理上一個新臺階。（八）針對目前出租屋管理機(jī)構(gòu)在日常運(yùn)作中，過多注重對出租屋業(yè)主的管理和收稅，忽視對出租屋業(yè)主的服務(wù)，使得出租屋業(yè)主常常與出租屋管理服務(wù)中心處于對立的立場，逃避辦理房屋租賃登記備案手續(xù)的情況。建議進(jìn)一步明確出租屋業(yè)主需要恪守的義務(wù)和承擔(dān)的責(zé)任的同時，要加強(qiáng)出租屋管理人員的服務(wù)意識。以提供服務(wù)來吸引出租屋業(yè)主主動辦理房屋租賃登記備案手續(xù)，并提供和督促涉外承租人依法辦理相關(guān)外管手續(xù)。明確方式和方法，加大獎懲力度，建立相關(guān)的規(guī)定獎懲制度，對守法盡責(zé)的出租屋主實行獎勵制度，建議參照上海、寧波等市做法，通過為全市的涉外出租屋評定星級；在收取的

17、出租屋綜合稅中拿出一定比例，為完成登記手續(xù)納稅的出租屋主購買財產(chǎn)保險，如防盜險、火災(zāi)險等，提高業(yè)主參與協(xié)助管理的積極性。（九）進(jìn)一步提高外宣的針對性。通過各種途徑加大向外國人宣傳我國相關(guān)法律法規(guī)的力度，引導(dǎo)外國人自覺遵守我國的法律法規(guī)。實踐中不少外國人違反我國法律法規(guī)的原因在于其不了解中國相關(guān)的法律規(guī)定。例如許多首次來華的外國人并不知道我國的外國人入境臨時居住的登記申報制度。因此，通過主動向來的外國人宣傳相關(guān)的法律法規(guī)是完善外國人管理工作的首要途徑?？梢钥紤]參照義烏等地做法，通過向入境的外國人主動派發(fā)宣傳手冊的形式，向其簡介我國對于外國人管理的相關(guān)規(guī)定，介紹當(dāng)?shù)厥械娘L(fēng)土人情。宣傳手冊應(yīng)當(dāng)有多種外文版本，其內(nèi)容應(yīng)該涵蓋包括外國人在穗工作、生活、經(jīng)商所需遵守的法律法規(guī)，所關(guān)心的各類指引、信息。建議由市外宣辦、市外辦牽頭會同市交委、經(jīng)貿(mào)委、旅游局、文化局、公安局、工商局、外經(jīng)貿(mào)局、人事局、教育局、財政局、國稅局、地稅局