控規(guī)調(diào)整含義、原因

1、控制性詳細規(guī)劃的調(diào)整原因、對策及意義夏壯 2012013315一、控規(guī)調(diào)整的含義控制性詳細規(guī)劃是我國具有法定效力的規(guī)劃編制層次，是銜接城市總體規(guī)劃（或分區(qū)規(guī)劃）與修建性詳細規(guī)劃、銜接規(guī)劃設(shè)計與管理實施的中間環(huán)節(jié)，是指導(dǎo)城市規(guī)劃調(diào)控城市土地開發(fā)和各項建設(shè)活動的直接依據(jù)。然而，在控規(guī)的實施過程中，常常會遇到大量的控規(guī)調(diào)整申請訴求，控規(guī)調(diào)整往往涉及到建設(shè)單位、項目業(yè)主和城市居民等多方面的切身利益?？偟膩韺ⅲ簩M建項目所處地塊的“控制性規(guī)劃指標(biāo)”進行變動，稱作控規(guī)調(diào)整，也叫調(diào)整控規(guī)、規(guī)劃調(diào)整等，土地變性、改變土地用途等也屬調(diào)整控規(guī)?！翱刂菩砸?guī)劃指標(biāo)”最主要的幾項是容積率、控高、密度、綠化率、用地性質(zhì)等

2、，凡對以上任何一項指標(biāo)申請調(diào)整的，都屬調(diào)整控規(guī)范疇。二、控規(guī)調(diào)整的類型從城市規(guī)劃的實際工作來看，目前控規(guī)調(diào)整工作可以分為三種類型：1.控規(guī)修編規(guī)劃的時效性逐漸減弱，或社會經(jīng)濟發(fā)生重大改變引發(fā)規(guī)劃的不適應(yīng)性，或區(qū)域重新定位，或上層次規(guī)劃發(fā)生了較大改變等，都將引發(fā)控規(guī)的重新修編工作。2.控規(guī)整合整合原本是政治學(xué)上的一個概念，具體指通過非強制性手段使社會中不同的個體或共同體形成協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)一整體?？匾?guī)在編制過程中因缺乏標(biāo)準分區(qū)之間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)而出現(xiàn)不同標(biāo)準分區(qū)控制成果之間的“打架”現(xiàn)象?；蛞蛉鄙俜謪^(qū)規(guī)劃作為一種過渡，導(dǎo)致控規(guī)成果的不適應(yīng)性，進而引發(fā)控規(guī)的整合問題。3.控規(guī)局部調(diào)整控規(guī)的管理和實施過程

3、中，常常會遇到對于各項具體控制要求進行調(diào)整的變動訴求，即為控規(guī)局部調(diào)整。例如對某地塊用地性質(zhì)、容積率或建筑密度進行變貳或改變城市道路走向等?？匾?guī)局部調(diào)整往往是由于城市建設(shè)發(fā)展中的各種不確定因素，地產(chǎn)開發(fā)在市場經(jīng)濟下對利潤最大化的追求，或歷史遺留問題等多種原因造成的?？傊梢詫⒖匾?guī)修編、控規(guī)整合和控規(guī)局部調(diào)整之間的關(guān)系簡要地歸結(jié)為抽象和具體、整體和局部、編制和實施的關(guān)系。三、控規(guī)調(diào)整的原因1.控規(guī)編制本身的技術(shù)缺陷（1）控規(guī)的前瞻性和預(yù)見性不足 由于城市的社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和形態(tài)處于不斷地變化之中，一次規(guī)劃不可能一勞永逸的解決一個城市今后發(fā)展過程中的所有規(guī)劃管理問題，這就要求城市規(guī)劃具有一定的預(yù)見

4、性和前瞻性，而控規(guī)編制本身缺乏前瞻性和預(yù)見性?？匾?guī)在很大程度上停留于對城市現(xiàn)狀的承認和描述，而在對城市未來的需求進行預(yù)測，對未來發(fā)展進行判斷方面，所做的工作遠遠不夠，必然會影響到控規(guī)的科學(xué)性和權(quán)威性。如城市的道路網(wǎng)絡(luò)無法實施，某些大型項目選址落在規(guī)劃范圍內(nèi)，實際建設(shè)項目與原規(guī)劃功能不匹配設(shè)等等，從而出現(xiàn)對控規(guī)調(diào)整的需求。（2）控規(guī)指標(biāo)的確立科學(xué)性、靈活性不足 選取控制指標(biāo)的根本目的是為了實現(xiàn)規(guī)劃控制意圖。所以，在控制指標(biāo)的選取應(yīng)在廣度上涵蓋不同專業(yè)行政管理部門所管理的城市空間資源要素，強調(diào)其綜合性。但不可盲目求同，選取指標(biāo)時應(yīng)具有一定的靈活性，對于不同區(qū)位、地區(qū)、用地推薦精選性質(zhì)應(yīng)該有不同的規(guī)

5、劃意圖和控制目標(biāo)，在控制內(nèi)容方面也應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重。規(guī)劃部門為了便于操作和管理，保證控規(guī)編制成果的速成，制訂了一整套控制指標(biāo)來滿足開發(fā)建設(shè)的基本功能，并模式化地套用到控制區(qū)域內(nèi)的所有地塊。這種模式化的做法忽視了不同用地性質(zhì)的控制需求，無法確保城市空間環(huán)境的高質(zhì)量和對城市地域特色的保護。更為嚴重的是，控制指標(biāo)在全國范圍內(nèi)趨向一致，“千城一面”的現(xiàn)象嚴重，城市地域特色消逝怠盡。模式化的指標(biāo)體系科學(xué)性和靈活性嚴重不足，也會導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整現(xiàn)象的產(chǎn)生。 （3）控規(guī)編制中控制方法不完善 首先，兼容控制不完善。當(dāng)前控規(guī)編制普遍采用城市用地分類與建設(shè)用地分類標(biāo)準進行用地分類，該標(biāo)準明確規(guī)定了一塊用地只能劃分為一種用

6、地性質(zhì)，不是某類用地就必須是另一類用地，非此即彼。然而實際生活當(dāng)中，因為發(fā)展的需要或是其他原因，經(jīng)常對用地性質(zhì)這一控制指標(biāo)進行調(diào)整變更，如將工業(yè)用地改為居住用地或商業(yè)金融業(yè)用地，或?qū)⒕佑玫馗臑樾姓k公用地甚至城市公共綠地等，調(diào)整后的用地性質(zhì)自然與原控規(guī)不相符合。若調(diào)整范圍過大，則需要對控規(guī)進行整體編制或調(diào)整，這種耗費大量人力物力的調(diào)整現(xiàn)象，也反映了現(xiàn)階段控規(guī)編制在用地定性上規(guī)定性有余而靈活性不足的問題。確定用地性質(zhì)是規(guī)劃編制中較為核心的內(nèi)容，從本質(zhì)上講規(guī)劃控制就是對城市土地用途的控制，這就要求編制過程中對用地性質(zhì)的分類既要有規(guī)定性，又要有兼容性。2.控規(guī)調(diào)整審查機制不完善 控規(guī)調(diào)整審查環(huán)節(jié)存在

7、審查周期較長等問題。一方面，承擔(dān)調(diào)整論證的規(guī)劃設(shè)計單位沒有法定的工作周期，論證時間較長。另一方面，正式申報后的審查環(huán)節(jié)較多，工作周期較長。另外，內(nèi)部工作程序不暢。如控規(guī)調(diào)整的結(jié)果未納入市規(guī)劃委登圖系統(tǒng)，原登圖系統(tǒng)中的控規(guī)指標(biāo)不能及時變更，不能及時與下一階段的規(guī)劃管理進行銜接。此外，控規(guī)調(diào)整作為一種行政行為來說，在其管理和決策過程中規(guī)劃行政主管部門具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)?，F(xiàn)行控規(guī)調(diào)整的法律地位不明確，且規(guī)劃行政部門又集控規(guī)編制、審批和管理等眾多權(quán)利于一身，若不對其自由裁量權(quán)加以限制，容易引發(fā)控規(guī)調(diào)整審查、審批過程中的權(quán)力尋租現(xiàn)象。 3.市場經(jīng)濟的自身發(fā)展與規(guī)劃管制相矛盾 控規(guī)在實質(zhì)上是一種城市規(guī)

8、劃的控制手段，控制指標(biāo)決定了附屬于土地的開發(fā)權(quán)利，影響了土地的收益與建設(shè)成本，在某種程度上控規(guī)可以說是對市場經(jīng)濟的一種反作用力?？匾?guī)調(diào)整的需求是市場經(jīng)濟條件下“自下而上”的城市開發(fā)建設(shè)活動對建設(shè)控制管理的反饋。市場經(jīng)濟代表的是自由競爭原則，追求的是效率、公平以及利潤的最大化，在很大程度上增加了開發(fā)建設(shè)行為的不可預(yù)見性和不確定性，往往使原有控規(guī)無法滿足新的經(jīng)濟發(fā)展需求，進而提出對控規(guī)進行調(diào)整修改。4.控規(guī)調(diào)整公眾參與機制不健全，公眾參與流于形式 控規(guī)調(diào)整涉及的利益復(fù)雜，不僅關(guān)系到建設(shè)開發(fā)項目業(yè)主的利益，也關(guān)系到政府管理工作的開展，還關(guān)系到周邊地區(qū)群眾的生活環(huán)境質(zhì)量，因此控規(guī)調(diào)整過程中必須尊重群眾

9、的知情權(quán)和參與權(quán)。實際上目前的公眾還沒有真正地參與到控規(guī)調(diào)整的決策中來，只是過程性的被動的參與，往往流于形式。5.其他導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整原因 如歷史遺留問題等，目前因控規(guī)編制過程中對現(xiàn)狀和項目的動態(tài)變化把握不準確，而大量存在需要進行控規(guī)指標(biāo)調(diào)整的項目，以及并未完全協(xié)調(diào)好的歷史遺留問題，其在短暫的公眾展示的過程中又沒有暴露出來或被完全解決，也是產(chǎn)生控規(guī)調(diào)整的訴求一個原因。推薦精選四、控規(guī)調(diào)整的審批原則在實際情況中建設(shè)單位申請規(guī)劃調(diào)整，絕對是一件高難度低成功率的事情。原因很簡單，調(diào)整尺度不能他大，否則就會亂，城市總體規(guī)劃很快就會變成廢紙。所以原則是：可調(diào)可不調(diào)的一概不調(diào)，不得不調(diào)的慎重處理。什么樣的項目

10、能調(diào)，什么樣的項目不能調(diào)，什么樣的調(diào)整內(nèi)容能得到批準，什么樣的調(diào)整內(nèi)容得不到批準，實際上并沒有明確的規(guī)定和標(biāo)準，對尺度和標(biāo)準的拿捏對政府來說其實也很頭疼，但規(guī)劃委內(nèi)部大致上有一個尺度。尺度是：中央單位、部隊武警的申請，對合理的部分酌情考慮；對原控規(guī)中明顯欠妥的內(nèi)容酌情考慮；與大的環(huán)境、政策、政府工作重點、產(chǎn)業(yè)方向相一致的“順向調(diào)整”酌情考慮；不可回避的是，正確的運作方式和正確的運作程序，所起的作用不能忽視五、調(diào)整控規(guī)的程序和時間 申請調(diào)整總體規(guī)劃的大致程序是：由土地方向市規(guī)劃委提出調(diào)整申請，市規(guī)劃委對認為可以考慮的申請，轉(zhuǎn)交市規(guī)劃院進行技術(shù)層面上的論證，市規(guī)劃院將意見反饋給市規(guī)劃委后，市規(guī)劃委

11、召集由多個部門參加的聯(lián)席會，聯(lián)席會沒問題后，將項目情況在規(guī)劃委網(wǎng)站上進行公示，公示期平靜度過后，規(guī)劃委將初步意見上報市政府，市政府同意后，由市規(guī)劃委給申請方正式回復(fù)意見，完成對某地塊的規(guī)劃調(diào)整。上述任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會導(dǎo)致申請的擱置。控規(guī)調(diào)整的時間沒有明文規(guī)定，但非常耗時，最理想的情況3-5個月，若有單位說他們調(diào)控規(guī)用了1-2年時間，這也屬正常情況。六、對控規(guī)調(diào)整的對策探討1.加強城市整體經(jīng)營研究，科學(xué)確立規(guī)劃發(fā)展目標(biāo) 城市運營指的是在市場經(jīng)濟下，城市政府因擁有土地產(chǎn)權(quán)，可以通過企業(yè)化的管理模式，在尊重市場價值規(guī)律的前提下深化城市建設(shè)的投資融資改革，并廣泛吸納民間各種資本投入到城市的建設(shè)

12、活動中的一種行為。經(jīng)營城市的領(lǐng)域十分寬廣，土地資源作為城市中最大、最具活力的資本，經(jīng)政府運營手段逐步投入到市場后，利用率得到明顯提高，土地的價值也明顯提升，土地資源得到合理配置。在城市運營過程中，政府的主要責(zé)任是城市資產(chǎn)的最佳配置并實現(xiàn)城市資產(chǎn)增值保值，其職能由公共財產(chǎn)監(jiān)管的單一角色轉(zhuǎn)變?yōu)榈馁Y本運作者的多重角色，而決定城市經(jīng)營有效進行的籌碼就是土地開發(fā)控制指標(biāo)的靈活調(diào)節(jié)度。2.彈性劃分地塊，增強土地定性的兼容性 土地使用性質(zhì)的定性兼容性問題在控規(guī)的編制過程中，體現(xiàn)得十分明顯。要增強土地定性的兼容，就應(yīng)做出相應(yīng)的規(guī)定，區(qū)分相同性質(zhì)用地在不同區(qū)位條件下的兼容范圍。適當(dāng)增加城市建設(shè)用地中的兼容性用地

13、，可以較快的獲得土地開發(fā)效益。從經(jīng)濟成本效益出發(fā)，若將兼容性用地安排在區(qū)位條件好、土地價格高的城市中心地段，城市中心地段因其土地開發(fā)效益較高，則容易吸引建設(shè)單位在此進行投資和開發(fā)，兼容用地可以增大土地適建范圍的靈活性，有利于提高土地資源的利用效益，也有利于綜合評價所處片區(qū)的建筑密度和空間勻質(zhì)度。若將兼容用地安排在低價較低的城市周邊地段，那么建設(shè)單位就多了可選擇的余地，有利于其全方位籌集資金，進行土地開發(fā)，從而達到土地資產(chǎn)的增值。3.建立控規(guī)指標(biāo)的信息公開制度 推薦精選在調(diào)整申請階段及時將控規(guī)調(diào)整的目的、內(nèi)容、必要性傳達給有關(guān)社區(qū)居民，收集社區(qū)意見，做好民意調(diào)查。應(yīng)重視提供相關(guān)信息的全面性，對變更用地的基礎(chǔ)資料、其周邊的建筑情況、周邊用地的擬建項目情況等向社會公開;重視提供相關(guān)信息的及時性，應(yīng)提供足夠及時的控規(guī)指標(biāo)調(diào)整的結(jié)果和最新變動的信息。確保信息公開圖紙內(nèi)容的精度，防止公眾參與流于形式。4.完善控規(guī)調(diào)整程序 為保障控規(guī)實施的順利進行，有必要推行對控規(guī)調(diào)整程序的改進具體改進措施,比如：(1)明確對申請單位的資格審查程序，重點審查其是否具有土地使用權(quán)； (2)區(qū)別對待各類申請項目，建立分類處理機制；(3)對控規(guī)調(diào)整申請材料及規(guī)劃成果進行真實性審查，并建立控規(guī)調(diào)整申請單位及規(guī)劃編制單位的信用檔案，以防止申請材料的作假行為；(4)非經(jīng)營性控規(guī)調(diào)整申請項