南大社?？佳嘘愓衩鞴补芾韺W筆記第六章績效管理

1、第六章 績效管理第一節(jié) 公共部門績效管理概述一、公共部門績效管理的興起1、公共部門績效管理興起的背景（1）公共部門績效管理實踐始于20世紀初，在20c 70y才全面推行。（2）其受兩方面的影響：傳統(tǒng)官僚政治體制的缺點：政府機構膨脹、效率低下、資源嚴重浪費、政府面臨著嚴重的管理危機和公眾信任危機。新右派體系（新公共管理運動）的興起：減少政府干預，大量引入私營部門的管理技術和哲學，用企業(yè)家精神重塑政府。（3）公共部門績效管理側重點由經(jīng)濟和效率，追求投入產(chǎn)出比的最大化到側重公共服務的質量和效益。2、英國和美國的公共部門績效管理歷史演進（1）英國a、1979年撒切爾政府開展“雷納審評”。雷納審評是對政

2、府部門工作特定方面的調(diào)查、研究、審視和評價活動。其重點是經(jīng)濟和效率，目的是通過提高效率來降低公共部門的開支和運營成本。b、1980年英國環(huán)境事務部建立“部長管理信息系統(tǒng)”（mism），體現(xiàn)了目標責任制度，以目標進行資源配置和調(diào)整、績效評估、全面信息反饋等。c、1982年英國財政部建立“財務管理新方案”（fmi），標志著公共部門績效評估的正式推行。d、1983年英國衛(wèi)生與社會保障部提出較為系統(tǒng)的績效評估方案，應用于衛(wèi)生管理和衛(wèi)生服務系統(tǒng)的績效評估。e、1988年英國政府實施“下一步行動方案”，1991年梅杰政府開展“公民憲章運動”和“競爭求質量運動”。（2）美國（五個階段）a、效率階段（1900

3、1940年）。這一時期的目標是為了追求高效廉潔的政府。公共部門績效管理運動始于市政及其研究。b、預算階段（19401979年）。這一時期的目標是控制成本。關注的重點是公共預算。c、管理階段（19701980年）。這一時期的目標是追求公共管理的效率與有效性。是美國政府測量、評估以及提高公共生產(chǎn)力的重要時期。d、民營化階段（19811992年）。這一時期的目標是減少財政赤字、減少賦稅、削減政府支出，并減少聯(lián)邦政府的規(guī)模與權力。e、政府再造階段（1992至今）。這一時期的目標是減少政府支出，提高公共責任、效率、有效性以及回應性，授權于公共行政人員。1993年公布的政府績效與結果法（gpra）標志著公

4、共部門績效管理達到高潮，是對績效評估制度的制度化。3、公共部門績效評估興起的原因（背景）（1）第一，公共部門績效管理的興起與社會科學的發(fā)展緊密相關。二戰(zhàn)后社會科學推動了公共部門績效評估理論和方法的產(chǎn)生和發(fā)展。其中政策科學和發(fā)展經(jīng)濟學的形成起了重要的作用。（2）第二，財政壓力是公共部門績效管理興起的重要動因。其直接的動因都是經(jīng)濟狀況不佳造成的政府財政拮據(jù)、政府管理危機和公眾對政府的信任危機。而績效管理作為一種測量政府績效、推動政府提高績效的主要技術工具，取代了以往的投入、官僚程序繼而規(guī)則，成為控制組織的手段。（3）第三，新的公共管理理念是公共部門績效管理興起的催化劑。（簡要介紹新公共管理發(fā)展的背

5、景和特征，p281），公共部門績效管理正是在這種背景下被引入公共部門，為公共管理的新思維的實施提供了有力的技術支持。a、一方面，新公共管理的新范式是分區(qū)按管理和將管理決策移交給責任成本中心。b、另一方面，公共服務社會化常以公共業(yè)務合同出租形成體現(xiàn)，提供服務要求通過競爭性投標，迫使政府對服務和管理的“績效”作出清晰明確的定義，也必須對承包人提供的服務確定明確的績效管理指標。（4）第四，競爭和挑戰(zhàn)是公共部門績效管理興起的一個重要推動力。西方行政改革的特點之一便是在傳統(tǒng)的壟斷性公共服務部門引入競爭機制，各部門提供服務要通過競爭性投標，擴大服務對象的選擇權，這使得公共部門更加關注績效管理。對績效評估的

6、關注可以看作是公共部門長期對提高生產(chǎn)力的探索和繼續(xù)發(fā)展，競爭的挑戰(zhàn)為公共部門測量績效提供了強大的動力，使公共部門更關注提高績效的問題。（5）第五，政府政策的推動和支持也促進了公共部門績效管理的發(fā)展。如英國“雷納審評”，美國兩屆委員會（格瑞斯委員會、國家績效審查委員會）、gpra推行等。二、績效、績效評估與績效管理1、績效（1）績效：是指從過程、產(chǎn)品和服務中得到的輸出結果，并能用來進行評估和與目標、標準、過去結果以及其他組織的情況進行比較?？冃У娜N類型：以顧客為中心的績效，包括產(chǎn)品和服務績效；財務與市場績效；運作績效。（3）政府績效：是指政府在社會經(jīng)濟管理活動中的結果、效益、效能，是政府在行使

7、其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。政府績效包括四個方面：政治績效，表現(xiàn)為制度安排和制度創(chuàng)新；經(jīng)濟績效，表現(xiàn)為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展上；社會績效，表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展基礎上的社會全面進步（社會穩(wěn)定和發(fā)展）；文化績效，表現(xiàn)為精英文化與大眾文化的互補與滲透。2、績效評估：政府績效評估的內(nèi)涵是在微觀層面，績效評估是個人工作業(yè)績、貢獻的認定；在中觀層面，便是政府分支的各部門，包括事業(yè)單位、非營利組織如何履行其被授權的職能，如政策制定執(zhí)行的效果，項目管理實施的狀況影響，給民眾提供服務的數(shù)量、質量等；在宏觀層面，是整個公共部門尤其是政府的績效的測評，政府為滿足社會和民眾的需求所履行的職能，如政治的民主與穩(wěn)定、經(jīng)濟的

8、健康、穩(wěn)定與快速發(fā)展、人民生活說平和生產(chǎn)質量的持續(xù)提高、社會公正與平等、孤傲健全和社會秩序的改變、精神文明的提高等方面。3、績效管理 公共部門績效管理是利用績效信息協(xié)助設定同意的績效目標，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或者改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程。三、公共部門績效評估的類型1、從評估機構的地位上看，可以分為內(nèi)部評估和外部評估優(yōu)點缺點內(nèi)部評估評估主體本身就是公共部門內(nèi)部的決策者、管理者和工作人員。他們對組織更了解，對持續(xù)性的長期方案評估更有優(yōu)勢首先，評估往往會附著自利行為。其次，評估往往代表某一部門局部利益，造成內(nèi)部評審片面性、主觀性。缺乏專業(yè)評審方法和技

9、術外部評估更客觀、專業(yè)技術性強存在獲取內(nèi)部資料困難等問題（1）內(nèi)部評估是指由公共部門內(nèi)部的評估者完成的評估。（2）外部評估是指由公共部門外部的評估者完成的評估。2、從評估的對象上看，可分為個人績效評估和組織績效評估（1）個人績效評估是指基于事實，有組織地、客觀地對公共部門的雇員的特性、資格、能力、業(yè)務態(tài)度、工作適應性及組織的貢獻所做出的評估。（2）組織績效評估是指對公共部門的產(chǎn)出產(chǎn)品在多大程度上滿足社會公眾的需要而進行的評估。在微觀層面上是對政府分支的各部部門，包括事業(yè)單位、一些非營利組織如何老百姓被授權的職能的測評；在宏觀層面上是對整個公共部門的績效的評估。（3）績效評估開始以組織績效評估為

10、核心，個人績效的評估以促進整個組織的績效為前提。3、從評估的目標上看，可分為管理與改進型評估、責任與控制型評估和節(jié)約開支型評估實施條件特點管理與改進型評估使用市場測試、競爭力與標桿管理等更為靈活的管理工具和技術具有保密的、復合體特征的績效信息系統(tǒng)注重激勵以結構為導向的產(chǎn)出績效會計突出成本意識的增長績效審計在自我改進戰(zhàn)略中用于自我評估誘因機制大量運用以激勵和促進組織管理的改善自下而上的模式在自愿的基礎上可以使用，還需要自下而上模式的補充責任與控制型評估具有簡單、透明的績效信息系統(tǒng)績效指標與數(shù)據(jù)易于獲得并被大眾熟悉注重績效審計，內(nèi)部審計與外部審計的緊密結合尤其重要只有在責任與控制機制事先明確的情況

11、下才會考慮運用誘因機制采取自上而下的評估模式節(jié)約開支型評估 績效評估信息系統(tǒng)不是必須的，二是一個附屬物。注重開支與成本只有在節(jié)約開支目標實現(xiàn)的時候才會考慮運用誘因機制采用自下而上的評估模式四、公共部門績效評估的意義 從總體而言：公共部門績效評估作為政府再造的重要內(nèi)容和根本性措施在政府公共管理實踐中的廣泛運用，開創(chuàng)了當代公共部門吸收、借鑒私營部門管理方法和經(jīng)驗的先例；為政府改革實踐和公共管理理論研究提供了新的視野，并在相當程度上提高了西方國家政府管理的效率和管理能力，使各種社會危機和矛盾得到相對緩和。1、績效評估是公共管理的必要手段 實施績效評估，總結公共政策、項目實施的經(jīng)驗，反饋給公共管理部門

12、，以便對公共政策、項目作出調(diào)整、修正，彌補缺陷，完善和提高公共管理水平。2、績效評估是提供公共部門績效的動力機制（1）首先，績效評估有助于實現(xiàn)和落實政府的責任。（2）其次，績效評估有助于提高公共服務供給的質量和效率。一方面創(chuàng)造健康的競爭環(huán)境，把好市場準入，增加顧客選擇的機會。另一方面，打破政府壟斷，采取市場機制解決政府管理的低效率，提高公共服務的質量。（3）最后，績效評估有助于改進政府公共部門與社會公眾之間的關系。政府公共部門與社會公眾之間的關系由治理者與被治理者的關系變?yōu)楣卜盏奶峁┱吲c消費者、顧客之間的關系。而政府績效評估將廣大公民的意志通過公共責任和顧客至上的管理理念表現(xiàn)出來，增強了政

13、府公共部門的公信力和對社會公眾的凝聚力。3、績效評估有利于政府信譽和形象的提高（1）一方面，績效評估不但可以用于證明政府開支的合理性，而且有助于政府合法性和合理性的鞏固強化。（2）另一方面，具有影響力的績效評估結果對政府公共部門起著重大的監(jiān)督作用，這是政府由“暗箱操作”到“陽光行政”的重要途徑。4、績效評估是一種有效的管理工具（1）第一，績效評估可以用作一種誘因機制。（2）第二，績效評估作為管理工具最重要的意義在于政府運作和管理上加上成本效益的考慮，改變了政府公共部門的浪費。（3）第三，績效評估是診斷組織發(fā)展的一個有力措施。第二節(jié) 公共部門績效評估的要素（績效評估的目標、途徑、制度安排、信息系

14、統(tǒng)）一、績效評估的目標1、績效評估目標的含義 績效評估最根本的目的是評價公共部門的行為活動和運營狀況，審查公共組織對資源的利用及所取得的成績，以期向公眾證明公共資金得到合理和富有效率的效力的使用，從而衛(wèi)華公共部門的存在的合法性。2、績效評估目標的內(nèi)容（1）提高組織績效。通過績效評估，促進公共部門組織內(nèi)部的功能發(fā)揮，以達到持續(xù)提高組織績效的目標。（2）明確責任制。通過績效評估，確定資源在公共部門和私營伙伴之間的分配，并進一步明確兩者相應的責任和建立相應的外部監(jiān)控機制。（3）增收節(jié)支。通過績效評估，縮減公共組織不必要的活動和開支，已實現(xiàn)增收節(jié)支的目標。3、績效評估目標的實現(xiàn)（1）制定步驟清晰的計劃

15、時間表（2）建立績效追蹤和控制系統(tǒng)（3）設計出能有效評價成功與否的評估指標體系（4）不斷對組織績效進行評價和分析（5）此外，還有賴于組織所采用的各項措施和戰(zhàn)略間的協(xié)調(diào)一致二、績效評估的途徑（自上而下與自下而上兩種途徑）自上而下的途徑自下而上的途徑優(yōu)點側重評估技術的有效性、可靠性和同質性評估要素標準化，制度化。強調(diào)協(xié)調(diào)和合作得到下級機構的支持，提高評估的有效性和合法性。缺點得不到下級機構支持，降低評估的合法性 特點命令色彩有較大自主性三、績效評估的制度安排（1）制度安排設計評估中各個部門的地位和角色的安排。財政和預算部門在指導評估的過程中起著重要作用。（2）除財政部門外，中央其他部門和地方部門也

16、能對績效相關的一些事情負責。（3）由于傳統(tǒng)的政府部門不總是支持績效管理和績效評估，因此有必要在部門內(nèi)部建立專家管理機構來幫助開展績效管理和績效評估。（4）此外，培訓員工，獲得員工對績效管理和績效評估的支持，創(chuàng)造有利于績效管理和績效評估的文化氛圍也是重要因素。四、績效評估的信息系統(tǒng)1、績效評估體系的內(nèi)容（1）績效評估體系的內(nèi)容一般包括產(chǎn)出、效益、財政結果、預先制定的衡量內(nèi)容或服務質量、顧客滿意程度等。（2）績效評估的內(nèi)容不是一層不變的，它隨著管理的需要和組織提供的不同性質的服務而不斷變化。在具體應用時，其指標范圍應涵蓋組織所有活動內(nèi)容和支出項目。2、績效評估信息的審核與評價制度（1）審核可以應用

17、于績效評估的每一階段。（2）績效資料和信息的審核一般需要專門的機構來管理。3、績效評估信息的使用機制（1）將績效評估信息可以用于三方面：使用績效評估信息檢驗組織是否達到原先設定的目標；利用績效評估信息來進行績效預算的操作；在組織和個人層面上，利用績效評估的信息對個人和組織進行績效激勵。（2）西方國家的政府再造運動中，有序競爭是很重要的手段之一。將績效評估信息加以比較，自然能選擇績效好的簽約者而取代績效欠佳者。（3）績效預算是將所要求的績效水準寫進預算文件中，它是將績效測量與標桿相結合的一種改進組織績效的元工具，它將長遠結果目標轉化為項目結果目標和政府各部門及機構的具體產(chǎn)品目標。第三節(jié) 公共部門

18、績效評估的程序和方法一、績效評估的程序1、績效評估的整體規(guī)劃（1）確定決策者的需要（2）明確項目問題的性質和范圍（3）制定被評估項目有效目標（4）制定全面的考核方法2、確定有效評估的標準（有效評估的標準是什么？）（1）有效性/準確性（2）可理解性（3）時效性（4）不鼓勵與目標行唄的行為的潛在性（5）唯一性（6）資料收集的成本（7）可控制性（8）廣博性3、績效評估的評價標準和說明性指標（1）評價標準：a、輸入、過程、輸出、結果b、4e標準的內(nèi)容：經(jīng)濟（economic）/成本標準：成本衡量能很好的體現(xiàn)出預算和實際成本之間的差距。效益（effectiveness）/質量標準：用來衡量提供服務的影響

19、和質量，側重目標和結果。效益分為兩類：一是改變現(xiàn)狀的程度，二是行為改變的幅度。效益與技術理性密切相關，常按照產(chǎn)品或服務的數(shù)量或其貨幣價值來衡量。效率（efficiency）/生產(chǎn)力（productivity）標準：效率（生產(chǎn)力）是指產(chǎn)生特定水平的效益所負出努力的數(shù)量。產(chǎn)出與投入的比率被稱為“生產(chǎn)力”或者“單位成本”。公平（equity）標準：公平標準是指效果和努力在社會群體中的不同分配，它與法律和社會理性密切聯(lián)系。公平性的衡量有三個標準：一是帕累托標準；二是卡爾多?？怂箻藴?；三是哲學家約翰羅爾斯提出的再分配標準?；貞詷藴剩夯貞允侵感б妗⑿屎推降葮藴适欠裾鎸嵎从沉颂囟ㄈ后w的需要、偏好和價值

20、觀。（2）說明性指標：a、工作量完成的指標。這種衡量方法常用，但有可能造成與初衷相悖的效果。b、實際的單位成本與工作量標準的比率指標。這是效果衡量的特殊形式。c、效率衡量和效果質量相結合的指標。這種衡量主要用來彌補工作量完成衡量法的不足。解決方法主要有三個：在計算產(chǎn)出時引入質量衡量；將質量控制引入算作產(chǎn)出的工作量計算中；將效果質量衡量與投入產(chǎn)出比率連用。d、資源利用指標。這種衡量是指生產(chǎn)服務的過程中可提供的或可獲得的人員和設施時間利用比例。e、生產(chǎn)力指數(shù)。該指數(shù)反映某段時間內(nèi)績效與設定的基礎績效相比發(fā)生的相對變化。f、成本收益比率指標。g、綜合性的績效指標。如全面績效衡量（tmp）二、績效評估

21、的方法和技術（本部分略，見書p304表62）1、偽評估模式及其適用的方法技術2、正式評估模式及其適用的方法和技術3、決策理論評估模式及其適用的方法和技術總結公共部門績效評估的循環(huán)周期（程序） 簡單來說，績效評估是由確定目標、實施評估方案、審查評估結果、修正目標和實施方案四個步驟形成的循環(huán)周期。具體來說：1、第一步是績效評估的整體規(guī)劃，包括四個前提（見上），并做好績效評估的技術準備，即績效評估的評價標準和說明性指標的確定和選用（見上）2、第二步是采取步驟實施評估，包括三部分：詳盡的研究計劃、設立評估研究小組、建立聯(lián)系渠道和選用方法對收集的資料進行評估。3、第三步是審查評估結果，對績效評估結果進行

22、反饋。4、第四步是修正目標和實施方案。第四節(jié) 公共部門績效評估的改革與發(fā)展一、公共部門績效評估面臨的困難（五種困境，四種改革途徑）1、公共部門的產(chǎn)出難以量化（產(chǎn)出的特殊性）績效評估的一個重要前提就是所有的績效必須以量化的方式呈現(xiàn)（1）一是公共部門提供的產(chǎn)品和服務具有“非商品性”的產(chǎn)出，與私人部門的商品能用貨幣量化相比存在困難。（2）二是公共部門缺乏其他競爭單位，無法取得可比較的成本和收益數(shù)據(jù)。2、公共部門目標缺乏準確性（目標的多重性）績效評估要求準確的目標（1）一是公共部門絕大多數(shù)體制存在多重的甚至相互沖突的目標。（2）二是公共部門所設定的目標經(jīng)常具有抽象性和籠統(tǒng)性。（3）三是部分公共部門設定

23、的目標過高，給績效評估的實際操作帶來困難。3、公共部門績效標準指標的難以確定績效評估包含事實和價值兩個活動，價值以評估指標的選擇為前提（1）第一，如何制定與品質有關的指標仍是績效評估的主要限制。（2）第二，用相同的指標來衡量功能相同的公共組織，由于地區(qū)差異、規(guī)模、大小等因素的存在，并不公平。（3）第三，評估標準指標難以擺脫主觀判斷的片面性。4、評估信息系統(tǒng)的不健全績效評估活動的過程是信息傳輸?shù)倪^程，信息本身及其傳輸質量非常重要公共部門尚未建立健全評估信息系統(tǒng)，嚴重影響評估活動的開展（1）信息收集的困難 （2）信息溝通的障礙5、管理者與評估者的對立（略）二、改進公共部門績效評估的途徑1、改善公民

24、參與機制（1）從理論上講，公共部門績效評估本身就蘊含著服務和顧客之上的管理理念，因此公共部門績效就應以顧客為中心，以顧客為導向，樹立公民取向的績效觀，引入公民參與機制。（2）從實踐上講：a、首先，公民參與意味著公民可以以社會的主人和服務對象的角色對政府績效提出要求，協(xié)作和監(jiān)督政府對公民負責，提高產(chǎn)品和服務的質量。b、其次，公民參與意味著公民成為公共部門的問題架構者這一新角色，幫助政府機構界定重要問題，提出解決方案，判斷目的是否達成。c、最后，公民參與意味著由公民選擇、界定應評估的對象。2、爭取高層的支持（1）績效評估的最初推行在很大程度上得益于高層管理者的支持，高層管理者具備績效評估的意識非常

25、重要。（2）公共部門的高層管理者還控制著相當一部分評估資源，明確的高層認同和支持有助于績效評估更具合法性和有效性。3、建立績效信息系統(tǒng)（1）完備的評估資料和數(shù)據(jù)是開展公共部門績效評估的基礎。為使公共部門績效評估有準確、完整的評估材料以及有效的反饋、擴散機制，建立高效的評估信息系統(tǒng)是很有必要的。（2）方法：一是組織專門力量對不同時期、不同情況的信息進行收集；二是建立評估信息的傳遞網(wǎng)絡，使信息盡快傳遞；三是充分利用電子計算機和現(xiàn)代通信技術，實現(xiàn)評估信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化、信息傳統(tǒng)的網(wǎng)絡化。4、充分利用電子政府的新載體（實施電子政務）（1）電子政府加強了政府行政的透明度和民主化程度，為公共部門績效評估提供

26、了可資利用的載體。（2）具體原因是：一方面，電子政府的信息網(wǎng)絡使得行政信息的傳遞更為迅速及時，反饋渠道更為暢通。另一方面，電子政府為公共部門績效評估朝科學化、標準化、制度化的方向發(fā)展提供了多方面支持。三、我國公共部門績效評估事業(yè)的發(fā)展1、我國公共部門績效評估的現(xiàn)狀（1）從總體上講，隨著西方績效評估的理論和方法逐漸傳入我國，我國對績效評估從原有的缺乏全面、系統(tǒng)的理論研究到如今對績效評估的理論和實踐兩方面都取得了一定的成效。（2）從具體上講：a、第一，在評估實踐方面已經(jīng)取得了一定的經(jīng)驗。b、第二，開展政府績效評估的社會環(huán)境正在形成。首先，我國社會主義民主政治建設取得重大進展；其次，人民群眾參與參與國家管理的積極性日益增強；此外，公務員對其自身的績效評估也較為熱衷。隨著行政體制改革