對目前國有企業(yè)監(jiān)督機制的幾點看法解析

1、對目前國有企業(yè)監(jiān)督機制的幾點看法我國國有企業(yè)改革過程中出現(xiàn)了嚴重的內(nèi)部人控制問題，主要表現(xiàn) 有：過分的在職消費、信息披露不規(guī)范、短期行為、過度投資、濫發(fā)工資獎金 及福利、轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)等。據(jù)稱，我國光公款吃喝一年估計就可達4000 億元，兩年就可以吃出一個“三峽工程”來，而這些“三峽工程”主要都是從國有企 業(yè)吃出去的，內(nèi)部人控制問題的嚴重程度可見一斑。而這些內(nèi)部人控制，無疑 將對國有資產(chǎn)的所有者，即國家的利益產(chǎn)生極為不利的影響。針對這一現(xiàn)狀， 完善我國國有企業(yè)的監(jiān)督機制以加強對經(jīng)營者的激勵和約束，是亟待解決的問 題。一、加強國有企業(yè)監(jiān)督的嘗試1會計委派制。會計委派制，是政府部門或產(chǎn)權(quán)部門以所有者

2、的身份，委派會 計人員代表其監(jiān)督國有單位或集體企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)會計情況的一種制度。 九十年代初，會計委派制的試點首先在江蘇蘇州開展起來。中紀委二次全會提 出：“改革會計人員管理體制，在國有企業(yè)、國有控股企業(yè)進行會計委派制試 點，有條件的地方和部門也可以試行會計委派制”。此后，試點工作在全國迅 速展開。會計委派制的具體作法有兩種：一是將會計人員從各部門、企業(yè)獨立 出來，變成國家專業(yè)管理干部，由財政部門（或成立會計局）直接委派，各會 計人員為國家派駐各單位的代表；二是成立會計人員管理中心（如會計管理委 員會），需要會計人員的單位一律去會計人員管理中心聘任使用。無論采取哪 一種方法，都使會計人員自

3、身利益與企業(yè)利益脫鉤，處于一種超然獨立的地 位，避免了企業(yè)管理當局對會計人員施加影響，從而有利于會計信息質(zhì)量的保 障。但是，從監(jiān)督角度講，“會計委派制”卻只能是治標而難以治本。會計因具有 填制憑證。登記帳簿、成本計算、財產(chǎn)清查等專門的核算方法，而成為一個嚴 密的信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)的首要環(huán)節(jié)是信息的輸入會計確認，就是對現(xiàn)有的 法律、法規(guī)及規(guī)定的應(yīng)用過程。因此，會計在客觀上對企業(yè)經(jīng)濟業(yè)務(wù)的合法性 和合理性起著及時的監(jiān)督作用。但是，這種監(jiān)督的對象僅限于具體的經(jīng)濟業(yè) 務(wù)，而不是導致這些業(yè)務(wù)發(fā)生的人。現(xiàn)代企業(yè)的委托代理關(guān)系出于不確定的市 場經(jīng)濟環(huán)境中，許多外界不可控因素的存在，使得會計信息不能確切指明經(jīng)營

4、 者的實際努力程度。而任何監(jiān)督只有抓住了“人”這一關(guān)鍵因素，才能有效發(fā) 揮其激勵和約束作用。所以，會計監(jiān)督對“事”不對“人”的特點，決定了采 取“會計委派制”以加強會計監(jiān)督，難以在糾正內(nèi)部人控制問題方面發(fā)揮很大 作用。另外，在當前我國著力建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的 現(xiàn)代企業(yè)制度的背景下，實行會計委派制似乎有侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)之嫌。由 于目前政府的經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能并未有效分離，這種安排不 僅不符合政府轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)人員的改革要求，還可能導致監(jiān)督國的與企 業(yè)經(jīng)營目的相背離，從而使國有企業(yè)背負額外的政策負擔，不利于與其它性質(zhì) 的企業(yè)公平地進行市場競爭。而且，

5、使會計凌駕于企業(yè)之上，也容易導致會計 被企業(yè)孤立而成為擺設(shè)：企業(yè)私下的一些非法活動，如私設(shè)“小金庫”等，依 然難以被發(fā)現(xiàn)。同時，強制性地將會計由企業(yè)內(nèi)部的職能部門提升為外部的監(jiān) 督手段，勢必需要進一步劃分會計監(jiān)督與國家行政監(jiān)督和社會審計監(jiān)督的職能 界限，引發(fā)諸多問題。因此，出于改善會計信息質(zhì)量目的而實行的會計委派制，較適用于行政事業(yè)單 位及可以有效節(jié)約成本的小型集體企業(yè)，但對于解決存在于國有企業(yè)中的內(nèi)部 人控制等委托代理問題卻未必有效。2財務(wù)總監(jiān)制度。財務(wù)總監(jiān)制度是在 1994 年由深圳市政府率先在部分國有企 業(yè)中實行的，目前已在深圳、上海、四川遂寧及杭州等地的國有企業(yè)中進行了 試點。財務(wù)總監(jiān)

6、委派制按照派出單位的不同，可以分為三類：財務(wù)總監(jiān)查事會 委派制、財務(wù)總監(jiān)政府機關(guān)委派制和財務(wù)總監(jiān)總經(jīng)理委派制。深圳市屬國有企 業(yè)的財務(wù)總監(jiān)是經(jīng)市國有資產(chǎn)管理委員會同意，由市國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)部門委派 的，上海市國有企業(yè)的財務(wù)總監(jiān)是由公司董事會聘任的，而遂寧和樂山市的財 務(wù)總監(jiān)則是由財政和國有資產(chǎn)管理部門共同委派的。此外，還存在著集團公司 向所屬子公司派駐財務(wù)總監(jiān)的模式，如上汽集團。財務(wù)總監(jiān)制度的基本特征是，企業(yè)原有的內(nèi)部會計組織機構(gòu)維持不變，一般會 計人員依然是受經(jīng)營者委托對企業(yè)經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行監(jiān)督，而由所有者委派專人實 現(xiàn)對經(jīng)營者行為的監(jiān)督。這在一定程度上緩解了會計委派制下所產(chǎn)生的矛盾， 加強了監(jiān)督的

7、有效性。但各地試點的方法不同，效果也不同。如在上海和深圳市的暫行辦法中都沿用了總會計師條例中的聯(lián)簽制度，規(guī) 定試點企業(yè)必須建立總經(jīng)理和財務(wù)總監(jiān)聯(lián)簽制度，這一規(guī)定無疑賦予了財務(wù)總 監(jiān)重要的管理責任。這就難免使人對財務(wù)總監(jiān)的身份產(chǎn)生了迷惑：究竟財務(wù)總 監(jiān)是比企業(yè)經(jīng)營者更高一級的管理者，還是獨立的監(jiān)督者？如果是管理者，則 依然存在著對財務(wù)總監(jiān)行為的監(jiān)督需要，又有什么機制保證財務(wù)總監(jiān)的道德和 能力高于經(jīng)營者呢？如果確實如此，直接任命財務(wù)總監(jiān)來做國企的經(jīng)營者豈非 更好？如果是監(jiān)督者，則對管理的參與容易導致權(quán)責不清，并使財務(wù)總監(jiān)在評 價企業(yè)經(jīng)營者時的客觀性受到威脅。因為財務(wù)總監(jiān)是對自己參與過的決策的執(zhí) 行

8、進行完全客觀的評價和監(jiān)督的。從這個角度看，杭州市進行的財務(wù)總監(jiān)試點辦法則較好地解決了這一問題。它 針對特殊財務(wù)事項建立了審核備案制度以取代聯(lián)簽制度，不干預經(jīng)營者的合法 權(quán)力，不替代經(jīng)營者的經(jīng)濟責任，強調(diào)了財務(wù)總監(jiān)職權(quán)的獨立性。同時，財務(wù) 總監(jiān)還擁有選擇委托會計師事務(wù)所和確定公司審計范圍及審計內(nèi)容等方面的決 策權(quán)，發(fā)揮著與國外審計委員會類似的作用有效地促進審計獨立性和審計 質(zhì)量的提高。3監(jiān)事會（稽查特派員）制度。 1994 年，國務(wù)院發(fā)布了國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督 管理條例，對我國所有的國有企業(yè)派駐了監(jiān)事會。作為政府派駐企業(yè)的監(jiān)督 機構(gòu)，它可以對企業(yè)的經(jīng)營管理進行監(jiān)督、審議、評價和提供咨詢等。為了加 強對國有大型企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督，評價國有大型企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督，評價國有重點 大型企業(yè)主要負責人的經(jīng)營管理業(yè)績， 1998 年，國務(wù)院又向國有大型企業(yè)派人 稽查特派員。去年 3 月 15 日國務(wù)院發(fā)布的國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條理，在 總結(jié)以上兩者實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對國有企業(yè)的監(jiān)督進行了統(tǒng)一的規(guī)定。監(jiān)事 會以財務(wù)監(jiān)督為核心，根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和財政部的有關(guān)規(guī)定，對企業(yè) 的財務(wù)活動及企業(yè)負責人的經(jīng)營管理行為進行監(jiān)督，確保國