doc試論我國憲法財(cái)產(chǎn)征收征用制度

1、試論我國憲法財(cái)產(chǎn)征收征用制度2005年5月第7卷第3期寧夏黨校journalofningxiacommtmistpartyinstitutemay,2005v01.7no.3【法治與社會(huì)】試論我國憲法財(cái)產(chǎn)征收征用制度馮翔(南京師范大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京210097)摘要:政府的財(cái)產(chǎn)征收征用權(quán)構(gòu)成對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)最嚴(yán)厲的制約,而對(duì)征用權(quán)的憲法上的限制,反過來則是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障.關(guān)鍵詞:憲法;征收;征用;公益目的中圖分類號(hào):i)921文獻(xiàn)標(biāo)志碼:a文章編號(hào):10082921(2005)o3005605財(cái)產(chǎn)權(quán)是個(gè)人謀生并改善生存條件的源泉,是與生命,自由緊密聯(lián)系在一起的基本人權(quán),從保護(hù)人權(quán)的高度出發(fā),

2、各國憲法對(duì)政府的財(cái)產(chǎn)征用都有專門的嚴(yán)格規(guī)定.財(cái)產(chǎn)征收征用,是憲法特別授予政府的一項(xiàng)權(quán)力,從來沒有哪個(gè)制度否認(rèn)過政府的征用權(quán),重要的是征用的法律限制.j政府的財(cái)產(chǎn)征收征用權(quán)構(gòu)成對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)最嚴(yán)厲的制約,而對(duì)征用權(quán)的憲法上的限制,反過來則是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障.一,財(cái)產(chǎn)征收與征用的概念界定征收制度自古有之,古今中外政府為了特定的用途(如軍事或公共建設(shè)),往往會(huì)將人民的財(cái)產(chǎn),如土地,房舍,糧食及牲畜納為己有,強(qiáng)搶者有之,酌予報(bào)償者有之,鮮少會(huì)以公平的價(jià)錢購買之,但尊重當(dāng)事人意愿才予以征收者,恐怕絕無僅有.我國公法學(xué)界未對(duì)征收與征用予以統(tǒng)一定義,長期以來,在憲法范疇內(nèi)僅有關(guān)于征用的規(guī)定,即現(xiàn)行憲法第十條

3、第3款:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用.隨著憲法修正案在十屆全國人大二次會(huì)議上的順利通過,學(xué)術(shù)界開始重新界定征收與征用的概念.根據(jù)中華人民共和國憲法修正案(草案)的說明:征收和征用既有共同之處,又有不同之處.共同之處在于,都是為了公共利益需要,都要經(jīng)過法定程序,都要依法給予補(bǔ)償.不同之處在于,征收主要是所有權(quán)的改變,征用只是使用權(quán)的改變.為了理順市場經(jīng)濟(jì)條件下因征收,征用而發(fā)生的不同的財(cái)產(chǎn)關(guān)系,區(qū)分征收和征用兩種不同情況是必要的.因此,憲法中財(cái)產(chǎn)征收征用的概念界定,以所有權(quán)或使用權(quán)的改變作為標(biāo)準(zhǔn),這使得私法上的劃分標(biāo)準(zhǔn)引入了公法領(lǐng)域.財(cái)產(chǎn)征收是指國家出于公益目的,依照法

4、定程序強(qiáng)制取得公民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)并依法給予補(bǔ)償?shù)闹贫?財(cái)產(chǎn)征用是指國家出于公益目的,依照法定程序強(qiáng)制使用公民財(cái)產(chǎn)并依法給予補(bǔ)償?shù)闹贫?征用大多發(fā)生在緊急狀態(tài)下,但其并不以緊急狀態(tài)為限,例如,為某項(xiàng)工程項(xiàng)目施工而臨時(shí)征用集體土地.無論是否在緊急狀態(tài)下,征用仍然要符合法定程序.二,我國憲法中財(cái)產(chǎn)征收征用制度的演變憲法是一個(gè)國家發(fā)展進(jìn)程的縮影,社會(huì)的變遷首先以不同的形式反映到憲法,使憲法具有歷史與時(shí)代的特征.2從歷史發(fā)展看,財(cái)產(chǎn)征用問題在建國以來的歷部憲法中都有規(guī)定.1954年憲法規(guī)定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定的條件,對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購,征用或者收歸國用.征購是指國家依據(jù)

5、法律規(guī)定的條件,有償購用集體或公民的合法財(cái)產(chǎn),雖然具有一定的強(qiáng)制性,但與征用相比,更突出了買賣關(guān)系,具有等價(jià)交換和所有權(quán)轉(zhuǎn)移的特征.收歸國用包括兩種情況:一是指征收,即國家依收稿日期:20041210作者簡介:馮翔(1974一),女,陜西西安人,南京師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生,主要從事行政法學(xué),訴訟法學(xué)的教學(xué)與研究56照法律規(guī)定的條件,無償?shù)貙⒐窕蚣w的財(cái)產(chǎn)收歸國有,其與征用最本質(zhì)的區(qū)別就是無償性;二是指國有化,國有化是征用的一種特殊形式,指政府通過有形財(cái)產(chǎn)征用或收購股票的方式將工業(yè)收歸公有,并交由公共機(jī)構(gòu)經(jīng)營的行為.國有化較之征用的特殊性在于其對(duì)象為工業(yè)產(chǎn)業(yè),而征用的范圍包括了一切集體或個(gè)人

6、的合法財(cái)產(chǎn).1954年憲法是在過渡時(shí)期總路線提出后制定的,這一時(shí)期黨和國家的總?cè)蝿?wù)是,逐步實(shí)現(xiàn)國家的社會(huì)主義工業(yè)化,并逐步實(shí)現(xiàn)國家對(duì)農(nóng)業(yè),手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造.這一路線精神直接體現(xiàn)在憲法中.由于左的思潮的泛濫,1975年憲法與1978年憲法中均刪去了為了公共利益的需要,由此可見,當(dāng)時(shí)的憲法對(duì)國家征用集體,私人財(cái)產(chǎn)的目的不加任何限制,這種不受制約的權(quán)力使人們對(duì)其正當(dāng)性表示懷疑;另一方面,必將導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)征用權(quán)的濫用.另外,1978年憲法與1975年憲法相比,在相同條款中刪去了城鄉(xiāng)和其他生產(chǎn)資料,這表明財(cái)產(chǎn)征用權(quán)的標(biāo)的只剩下了土地.由于受歷史傳統(tǒng)與憲政運(yùn)動(dòng)的影響,我國1982年制定的現(xiàn)

7、行憲法并沒有保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的專門規(guī)定,因而沒有從財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的角度來看待財(cái)產(chǎn)征用問題,僅在第十條第3款規(guī)定:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用.在征用的目的上,恢復(fù)了1954憲法的提法:為了公共利益的需要,同時(shí)刪去了征購與收歸國用的方式;因在第十條第1款中明確規(guī)定城市的土地屬于國家所有,因此,財(cái)產(chǎn)征用的標(biāo)的僅剩下該條第2款規(guī)定的農(nóng)村和城市郊區(qū)集體所有的土地以及同屬集體所有的宅基地,自留山,自留地,實(shí)際是將土地征用視為一種行政資源的調(diào)配.憲法授予國家征用財(cái)產(chǎn)的權(quán)力,而不為這種權(quán)力的行使設(shè)定范圍,界限與程序,這種只管授權(quán),不管限權(quán)的憲法規(guī)范,正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其觀念的產(chǎn)物.國家征

8、用權(quán)事實(shí)上不受限制,這就容易造成權(quán)力濫用,從而侵犯個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán).此后通過的歷次憲法修正案對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)呈擴(kuò)大趨勢:1988年憲法修正案第一條規(guī)定私營經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充,明確了私營經(jīng)濟(jì)的憲法地位;1993年憲法修正案第七條規(guī)定了國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì);1999年憲法修正案第十四條規(guī)定國家在社會(huì)主義初級(jí)階段,堅(jiān)持以公有制為主體,多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度,第十六條規(guī)定在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì),私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì),是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分.但均未涉及到財(cái)產(chǎn)征用問題,使得對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與限制在立法層面上未能協(xié)調(diào)發(fā)展.隨著我國改革開放的深化,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平提

9、高,公民擁有的私人財(cái)產(chǎn)普遍有了不同程度的增加,群眾對(duì)用法律保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)有了更迫切的要求.根據(jù)黨的十六大關(guān)于完善保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的法律制度的精神,2004年憲法修正案第二十二條將憲法第十三條進(jìn)行修改,規(guī)定了國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償.這主要考慮到我國幾個(gè)現(xiàn)行法律根據(jù)不同情況已經(jīng)作出了征收或者征用的規(guī)定,在憲法中增加規(guī)定對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收,征用制度,有利于正確處理私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)和公共利益需要的關(guān)系.將憲法第十條修改為:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償.從而完善了我國土地征用制度.三,2004年憲法修正案對(duì)我國

10、財(cái)產(chǎn)征收征用制度產(chǎn)生的影響2004年憲法修正案對(duì)完善我國私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度具有重大意義,其對(duì)財(cái)產(chǎn)征收征用制度的影響主要表現(xiàn)在兩方面:其一,擴(kuò)大了財(cái)產(chǎn)征收征用的對(duì)象.土地是世界各國憲法上財(cái)產(chǎn)征收征用的主要對(duì)象,我國也不例外,但長期以來,我國憲法財(cái)產(chǎn)征用的對(duì)象僅僅局限于集體所有的土地,未免過于狹窄.一般而言,征收涉及的財(cái)產(chǎn)多為不動(dòng)產(chǎn),包括土地和附著在土地上的建筑物,農(nóng)林業(yè)作物等.如果不借助強(qiáng)制征用權(quán),政府很難順利完成如鐵路,公路,港口,航空等具有特定結(jié)構(gòu),需要占用較多土地的重大公用設(shè)施建設(shè)與改造,因?yàn)檫@些預(yù)定工程經(jīng)過地段的土地具有不可替代的價(jià)值,土地的所有權(quán)人有可能拒絕出售或漫天要價(jià).對(duì)于動(dòng)產(chǎn)而言

11、,政府可通過市場交易取得,而無須動(dòng)用強(qiáng)制征用權(quán).但在戰(zhàn)爭,自然災(zāi)害,社會(huì)動(dòng)亂,公共衛(wèi)生突發(fā)事件等特殊情況下,為取得戰(zhàn)爭勝利,抵御災(zāi)害或恢復(fù)社會(huì)秩序,動(dòng)產(chǎn)也可成為征用對(duì)象.比如,去年在我國人民抗擊非典的過程中,一些地方政府不但征用了土地,賓館,寫字樓等不動(dòng)產(chǎn),而且征用了大量的車輛,醫(yī)療設(shè)備等動(dòng)產(chǎn).勞務(wù)57一般不在政府的征用范圍之內(nèi),各國憲法通常都嚴(yán)格禁止強(qiáng)制勞務(wù).只是為應(yīng)付戰(zhàn)爭,災(zāi)害或動(dòng)亂,政府可以在宣告緊急狀態(tài)后依法征用個(gè)人勞力.實(shí)踐中,隨著財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍的擴(kuò)大,征用的對(duì)象也越來越廣.l9世紀(jì)末,征用標(biāo)的首先在德國法上擴(kuò)大到財(cái)產(chǎn)利益或財(cái)產(chǎn)權(quán),現(xiàn)代民法和憲法均已在所有權(quán)概念的基礎(chǔ)上推演出更為廣義的財(cái)

12、產(chǎn)權(quán)這一概念,用以泛指財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利,即一切具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利.從其內(nèi)容上看,該概念仍以所有權(quán)為核心,但已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了所有權(quán)的范疇.它不僅包括物權(quán),也包括債權(quán),知識(shí)產(chǎn)權(quán),繼承權(quán)等傳統(tǒng)私法上所設(shè)立的權(quán)利,同時(shí)還包括具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的公物使用權(quán)(如國有土地使用權(quán),水利權(quán)).美國歷史上存在一種稱之為潛在的高位支配權(quán)的觀念,根據(jù)這一觀念,作為整體的人民或國家(即政府)對(duì)國內(nèi)的所有的私有財(cái)產(chǎn)都擁有財(cái)產(chǎn)征用權(quán),而這種財(cái)產(chǎn)征用權(quán)是主權(quán)中的一個(gè)固有權(quán)限.西方國家憲法上規(guī)定的征用,其標(biāo)的是財(cái)產(chǎn),包括一切物權(quán)性權(quán)利,知識(shí)產(chǎn)權(quán),商業(yè)特許權(quán),甚至還包括商業(yè)信譽(yù),范圍極廣.我國現(xiàn)行憲法制定時(shí),由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的限制,私人財(cái)

13、產(chǎn)權(quán)未作為公民的基本權(quán)利置于憲法第二章公民的基本權(quán)利與義務(wù)中,而僅將其作為憲法十三條規(guī)定在第一章的總綱中,因此私人財(cái)產(chǎn)權(quán)未得到憲法應(yīng)有的重視,更談不上建立起完備的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系.當(dāng)時(shí)公有制經(jīng)濟(jì)形式占絕對(duì)主導(dǎo)地位,個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)無論對(duì)公民參與政治生活或經(jīng)濟(jì)生活都處于無足輕重的地位,公民個(gè)人擁有的主要是消費(fèi)資料的所有權(quán),即使擁有生產(chǎn)資料,其范圍與數(shù)量也極其有限.經(jīng)過20多年來的體制改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展,上述情況發(fā)生巨變,市場經(jīng)濟(jì)體制要求對(duì)不同的市場主體,無論是國家,集體,還是公民個(gè)人,對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)都應(yīng)受到平等保護(hù).2004年憲法修正案將財(cái)產(chǎn)征收征用的對(duì)象由土地?cái)U(kuò)大到了公民的私有財(cái)產(chǎn),使得政府在征收征用土地外的

14、私有財(cái)產(chǎn)獲得了憲法根據(jù),更使公民多種形式的財(cái)產(chǎn)權(quán)得到憲法應(yīng)有的保護(hù).其二,增加了征收征用補(bǔ)償條款.所謂征用補(bǔ)償條款,即規(guī)定國家根據(jù)公益的需要而對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用時(shí),必須予以正當(dāng)補(bǔ)償?shù)臈l款.征收條款與補(bǔ)償條款在法治國家被視為唇齒條58款,即無補(bǔ)償即無征收.各國憲法規(guī)定根據(jù)公共利益的需要而對(duì)土地等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收時(shí),必須予以補(bǔ)償.在憲法中,財(cái)產(chǎn)權(quán)保障,征收和補(bǔ)償三者,不僅在經(jīng)濟(jì)上,也在法律上,都已融合為一體(三位一體),而不可分離.因此對(duì)財(cái)產(chǎn)的無償剝奪無異于剝奪人的生命和自由.然而把財(cái)產(chǎn)權(quán)視為基本人權(quán),并不意味著財(cái)產(chǎn)權(quán)不受任何限制.被廣泛采納的特別犧牲說的提出者,19世紀(jì)末德國學(xué)者奧托?梅葉認(rèn)為:任何

15、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使都要受到一定內(nèi)在的社會(huì)限制,這種內(nèi)在的社會(huì)限制是所有公民都平等地承受的一定負(fù)擔(dān),不需要補(bǔ)償.只有當(dāng)國家對(duì)財(cái)產(chǎn)的征用或限制超出這些內(nèi)在限制,并將這種負(fù)擔(dān)落到某個(gè)或某些公民頭上,它就變成了一種特殊的犧牲,必須進(jìn)行補(bǔ)償.為了公共利益的目的而犧牲個(gè)人利益是必要的,但必須在犧牲個(gè)人利益與實(shí)現(xiàn)公共利益目的之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn),這便是財(cái)產(chǎn)征用的正當(dāng)補(bǔ)償.補(bǔ)償條款是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制進(jìn)行制衡,其既否定了財(cái)產(chǎn)權(quán)的神圣性,又否定了對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的絕對(duì)化,故而在實(shí)行法治的國家,憲法上都有關(guān)于財(cái)產(chǎn)的征收補(bǔ)償條款.如基于對(duì)神圣不可侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障,1789年法國人權(quán)宣言第十七條規(guī)定了事先公平補(bǔ)償,但該條中,財(cái)產(chǎn)權(quán)

16、不可侵犯條款與正當(dāng)補(bǔ)償條款是結(jié)合在一起的,后者只是前者的一種直接的延伸.進(jìn)入現(xiàn)代福利國家時(shí)代之后,西方各國憲法一方面否定了財(cái)產(chǎn)權(quán)的神圣性,另一方面也并未把對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)所進(jìn)行的限制加以絕對(duì)化,而是根據(jù)既保障又制約的這種規(guī)范體系的內(nèi)在邏輯要求,沿襲和發(fā)展了近代憲法中的補(bǔ)償規(guī)定,并使之成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的條款,構(gòu)成了現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)保障規(guī)范體系中的一個(gè)不可或缺的部分.反觀我國憲法,長期以來與征收相應(yīng)的補(bǔ)償條款缺失.根據(jù)權(quán)利義務(wù)一致性的原則,國家在享有財(cái)產(chǎn)征收征用權(quán)的同時(shí),必須承擔(dān)相應(yīng)補(bǔ)償義務(wù);公民為履行社會(huì)義務(wù)使自身財(cái)產(chǎn)權(quán)受限制的同時(shí),必須享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利.這種權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等性,很難建立起憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)保

17、障制度.憲法修正案增加了補(bǔ)償條款,修正了現(xiàn)行憲法補(bǔ)償條款缺失的缺陷,更好地體現(xiàn)出我國憲法切實(shí)保護(hù)公民合法權(quán)益的精神.四,我國憲法財(cái)產(chǎn)征收征用制度實(shí)踐中存在的問題及對(duì)策盡管2004年憲法修正案的規(guī)定極大地推動(dòng)了我國財(cái)產(chǎn)征收征用制度的發(fā)展,但實(shí)踐中其仍存在諸多問題.首先,公益目的在實(shí)踐中被濫用.征收的公共利益目的是由公用目的發(fā)展而來的,最初以公用(pubhcuse)為限,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,征用的目的由原來的公用征收擴(kuò)展到公益(publicinterest)征用.盡管如此,學(xué)說及判例對(duì)于公益概念的擴(kuò)張,并沒有采取任何放任態(tài)度,相反,存在著防止公益過度擴(kuò)張的見解.財(cái)產(chǎn)征用強(qiáng)制力的價(jià)值合理性在于其結(jié)果

18、將符合社會(huì)公共利益.為限制財(cái)產(chǎn)征用權(quán)的濫用,保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的私人利益,世界各國幾乎對(duì)財(cái)產(chǎn)征用的行使都規(guī)定了必須符合公共利益目的限制條件.判斷財(cái)產(chǎn)權(quán)征用是否符合公共利益,必須綜合地比較和權(quán)衡該征用行為的必要性,內(nèi)容,其所涉及財(cái)產(chǎn)的具體種類,性質(zhì)及限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的程度等多方面的因素.我國現(xiàn)行憲法沿用了1954年憲法為了公共利益的需要的表述,但由于我國沒有建立完整的個(gè)人財(cái)產(chǎn)征用制度,實(shí)踐中,對(duì)于公共利益的解釋權(quán)往往集中在政府手中,因此在征用方面出現(xiàn)公私利益不分的混亂現(xiàn)象.公共利益并不是抽象的概念,它是不特定的多數(shù)人的利益,它應(yīng)該同時(shí)具有直接性,非營利性和共同福利性等要素,換句話說,它必須福佑最廣大民眾的利

19、益.我國憲法和土地管理法都明文規(guī)定土地等公民的私有財(cái)產(chǎn)征收征用必須是為了公共利益的需要,但有關(guān)法律條款卻將公共利益等同于國家建設(shè).實(shí)質(zhì)上,國家建設(shè)用地并非都基于公共利益目的,具有公益性的項(xiàng)目,并非就是公益事業(yè)項(xiàng)目.近年來全國各地的舊城改造與城鎮(zhèn)建設(shè),征地,房屋拆遷成為政府工作的重點(diǎn)之一.不少開發(fā)商巧立名目,先以建公益項(xiàng)目的名義取得土地出讓金和其他優(yōu)惠政策,然后搖身一變成為商業(yè)設(shè)施或純營利項(xiàng)目.由于行政權(quán)力與開發(fā)商利益的結(jié)合,造成拆遷糾紛急劇增加.其實(shí)企業(yè)和私人經(jīng)濟(jì)開發(fā)用地的取得屬于市場行為,應(yīng)當(dāng)通過市場交易方式進(jìn)行,不能借助于政府征用的強(qiáng)制手段.政府直接出面為某些企業(yè)征地,就使得土地交易成為買

20、方,政府與賣方的三角關(guān)系,從而把交易關(guān)系復(fù)雜化.這不僅人為造成交易成本上升,而且極易滋生腐敗.在法治的條件下,政府介入市場,以公共利益為名為某個(gè)企業(yè)強(qiáng)制征用其他企業(yè),組織或個(gè)人財(cái)產(chǎn)屬權(quán)力濫用,應(yīng)予禁止.當(dāng)公共利益暗渡為商業(yè)目的,政府的德政工程,形象工程往往有違初衷地變成與民爭利的擾民工程與開發(fā)商的暴力工程.其次,我國憲法中沒有關(guān)于補(bǔ)償原則的規(guī)定.受傳統(tǒng)憲法理論的影響,世界各國憲法確定的征收補(bǔ)償原則有所不同.有的憲法規(guī)定完全補(bǔ)償,有的規(guī)定公平補(bǔ)償,有的要求適當(dāng)補(bǔ)償.完全補(bǔ)償對(duì)賠償數(shù)量要求較高,是指補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值至少不得低于被征用財(cái)產(chǎn)的價(jià)值,這是補(bǔ)償?shù)淖罡邩?biāo)準(zhǔn).這種標(biāo)準(zhǔn)是基于近代國家利益中心主義思想的

21、一種舊觀念,難以逃卻現(xiàn)代社會(huì)理念的沖擊,并且在技術(shù)層面上,也不適合于那種大規(guī)模的征用措施.但一般認(rèn)為,如政府在道路擴(kuò)建等公共建設(shè)中征收土地或拆遷房屋,即在既存的財(cái)產(chǎn)權(quán)秩序下要求特定的財(cái)產(chǎn)權(quán)人作出特別的犧牲,那么,仍然必須實(shí)行完全補(bǔ)償.在實(shí)踐中,我國采取的是合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),這一征用補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn),在現(xiàn)實(shí)中也很難達(dá)到.第三,憲法財(cái)產(chǎn)征收征用條款中缺少正當(dāng)程序要件.正當(dāng)程序在限制政府財(cái)產(chǎn)征用權(quán)方面是不可或缺的要件,它是法律為了保障個(gè)人權(quán)利而為政府行使權(quán)力所設(shè)定的必經(jīng)程序與步驟.正當(dāng)程序最初起源于英國的普通法.在財(cái)產(chǎn)征收征用制度中,正當(dāng)程序意味著為被征用者提供一整套財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的完備程序.主要包括征用前的

22、公告程序,聽政程序,對(duì)被征用財(cái)產(chǎn)的評(píng)估程序,如果就補(bǔ)償金問題達(dá)不成協(xié)議,還要有完備的司法程序,使被征用者獲得司法救濟(jì).因此,正當(dāng)程序是對(duì)立法,行政和司法各機(jī)關(guān)的全面約束.程序性保障要求征用者通過公正的決策過程來影響被征用者的財(cái)產(chǎn)權(quán).而在我國法學(xué)和法律術(shù)語中,并沒有與正當(dāng)程序完全對(duì)應(yīng)的概念,憲法修正案中依照法律規(guī)定的說法算是與正當(dāng)程序比較接近.由于我國的民法,行政法不完善,無序征收征用的現(xiàn)象較普遍,除土地征用外,大多數(shù)征用行為均無程序控制,加上我國法學(xué)受分析法學(xué)影響,法律被視為國家意志,政府權(quán)力的行使被視為國家意志的體現(xiàn),因此即使依照法律規(guī)定,政府的強(qiáng)制征用權(quán)也難以真正受到法律的實(shí)質(zhì)性制約.筆者

23、認(rèn)為,可從以下方面解決上述問題:第一,加強(qiáng)對(duì)公共利益目的的解釋工作,防止公益目的被無限擴(kuò)大.關(guān)于財(cái)產(chǎn)征收征用的目的,憲法只作了概括性規(guī)定.我國可通過立法形59式界定公共利益的范圍,而不是由行政機(jī)關(guān)自行決定來解釋憲法,以免行政機(jī)關(guān)對(duì)征用權(quán)的濫用.嚴(yán)格禁止為商業(yè)性或營利性目的發(fā)動(dòng)征用.可將公共利益嚴(yán)格定義在國防,外交等事關(guān)國家安全和利益的項(xiàng)目上,而把修筑國家重點(diǎn)扶持的交通,能源,水利等基礎(chǔ)設(shè)施,公共衛(wèi)生,災(zāi)害防治,科學(xué)及文化教育事業(yè),環(huán)境保護(hù)等作為屬于特殊情況下的社會(huì)公共利益需要.當(dāng)然,讓公民的個(gè)人利益讓位于公共利益,必須要經(jīng)過協(xié)商,安置與補(bǔ)償.如涉及到法律沒有具體規(guī)定的情形,應(yīng)以民意調(diào)查,聽證會(huì)

24、等形式,由公眾對(duì)公益目的性作出判斷,而不是政府說了算.第二,在憲法中增加補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t.我國財(cái)產(chǎn)征收征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t應(yīng)為公平補(bǔ)償,應(yīng)將公平補(bǔ)償原則寫入憲法.因?yàn)?公平是法的永恒價(jià)值命題,是人們對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià)時(shí)的一種觀念.而公平關(guān)系的產(chǎn)生與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)直接相關(guān),直接受社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響.因此,公平的內(nèi)容將隨著時(shí)代的變遷而常新.行政補(bǔ)償造成損害之所以合法乃是因?yàn)楣娑鴵p私益,而公共利益是社會(huì)全體成員共同享受的,因此,以公平而論,損失亦應(yīng)由社會(huì)全體成員共同承擔(dān).另外,從我國的具體國情考慮,不宜采取完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t.而實(shí)踐中采取的適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又過低.補(bǔ)償問題上應(yīng)遵循市場規(guī)律,參考市場定價(jià).第三,補(bǔ)充正當(dāng)程序要件.任何程序性保障都有可能會(huì)影響實(shí)體公正,過分寬松的程序可能導(dǎo)致執(zhí)法官員濫用權(quán)力.缺乏