探究公共財(cái)政管理制度理論的演變論文

1、探究公共財(cái)政管理制度理論的演變論文 關(guān)鍵詞：國家分配論；財(cái)政體制“原則論”；公共財(cái)政體制；理論綜述 提要：本文按時(shí)間順序?qū)ξ覈?cái)政理論的變化進(jìn)行綜述，突出我國財(cái)政體制理論形成的特殊性，重點(diǎn)歸納西方財(cái)政聯(lián)邦主義對我國“分稅制”體制理論產(chǎn)生的影響。 由于“國家分配論”研究的主要是關(guān)于財(cái)政本質(zhì)這一財(cái)政學(xué)最基本的理論問題，缺乏系統(tǒng)的財(cái)政學(xué)理論體系，對財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制和管理方法關(guān)注的比較少，所以，作為財(cái)政管理的一個(gè)重要方面財(cái)政體制，在我國的財(cái)政理論中缺少比較系統(tǒng)的論述，更多則是體現(xiàn)在財(cái)政實(shí)踐中“原則論”指導(dǎo)下的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的政策調(diào)整以及對運(yùn)行狀況的評(píng)價(jià)。由于各種歷史因素和現(xiàn)實(shí)因素，新中國的建立和發(fā)

2、展一直以馬克思主義為指導(dǎo)，并選擇了以國家為決策主體的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，即國家掌握了幾乎全部的權(quán)力資源，也正是在這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，形成了與其相適應(yīng)的中國特有的“國家分配論”，以及在這一理論影響下的財(cái)政體制“原則論”。改革開放后，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，西方的公共財(cái)政理論對我國的財(cái)政理論產(chǎn)生了很大的影響，財(cái)政學(xué)者借鑒財(cái)政聯(lián)邦制對我國財(cái)政體制存在的問題也提出了相應(yīng)的解決辦法，但實(shí)踐中，財(cái)政體制的“原則論”并沒有發(fā)生根本性的變化。 一、建國初到20世紀(jì)七十年代末的理論發(fā)展：大一統(tǒng)的財(cái)政體制 建國初期，我國財(cái)政理論尚處于摸索期，還沒有形成自有理論體系，在財(cái)政實(shí)踐中，與高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，財(cái)政體制也是高度

3、統(tǒng)一的，強(qiáng)調(diào)的是國家財(cái)政活動(dòng)的統(tǒng)一性和計(jì)劃性。在其后的數(shù)十年中，盡管針對地方財(cái)政缺乏積極性的問題，一直在探討如何克服財(cái)政體制的過分集中，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”始終都是作為基本前提而存在的。 1951年出版的新財(cái)政學(xué)教程（丁方、羅毅，1951）設(shè)置專節(jié)介紹了中央與地方的支出和收入關(guān)系問題，但未做出理論上的概括。到五十年代后半期的財(cái)政理論基本出現(xiàn)在國家的政策決策以及領(lǐng)導(dǎo)人的論著當(dāng)中，毛澤東在“論十大關(guān)系”中就指出，“我們的國家這樣大，人口像這樣多，情況像這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多”，實(shí)際上是規(guī)定了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期財(cái)政體制的基本原則，即在不否定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的前提下財(cái)政管

4、理體制的適度分權(quán)，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的這種分權(quán)只是行政性分權(quán)（吳敬璉，2004）。1964年出版的財(cái)政學(xué)以及中國財(cái)政管理體制問題（許飛青、馮羨云，1964）對我國的財(cái)政體制問題開展了一定的研究。在這兩本專著中，分別論述了財(cái)政體制的概念、體制建立的原則、收支劃分的方法以及我國民族地區(qū)財(cái)政體制問題等，并對財(cái)政體制建立的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”原則取得了一致。許飛青還對中央與地方集分權(quán)的數(shù)量界限進(jìn)行了分析，提出了“支出三七開”、“收入對半開”、“地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出不超過50%”等觀點(diǎn)，開創(chuàng)了我國財(cái)政體制從經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)上總結(jié)數(shù)量界限的研究思路?？梢钥闯?，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政性分權(quán)是在“放權(quán)讓利”和“調(diào)動(dòng)積極性”的思想指

5、導(dǎo)下進(jìn)行的，自建國至1979年的財(cái)政體制，經(jīng)歷了從集中到較為分散又到集中的過程，但其基本形式?jīng)]有多大的改變（楊之剛，1999）。 二、八十年代初到九十年代初的理論發(fā)展：包干制與分稅制之爭 20世紀(jì)八十年代初開始，我國逐漸向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政體制提出了改革要求。我國的財(cái)政理論界也逐漸認(rèn)識(shí)到財(cái)政體制的重要性，開始總結(jié)以往計(jì)劃型財(cái)政體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并著手探索市場型財(cái)政體制模式?！柏?cái)政體制是經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，它反映、規(guī)定、制約著國家與企業(yè)、中央與地方兩大基本的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此，財(cái)政體制的改革，是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)之一”（賈康，1987）。中央的“財(cái)政體制改革基本

6、上是單項(xiàng)分步進(jìn)行的，先后實(shí)行了基本建設(shè)投資撥款改貸款，中央和地方財(cái)政收支包干制，兩步利改稅等政策”（王紹飛，1988），經(jīng)歷了多次變革，但“在處理中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系上，還未能找到一個(gè)較為理想的模式”（劉溶滄，1987）。此時(shí)的理論界已經(jīng)受西方財(cái)政理論的影響，提出按稅種劃分財(cái)政收入的分級(jí)財(cái)政體制的客觀必然性，即“利改稅后，企業(yè)只按規(guī)定的稅種和稅率向國家繳納稅金，不再按隸屬關(guān)系向各級(jí)主管部門上繳利潤，這就必然使中央與地方之間的財(cái)政收入劃分向劃分稅收的方向轉(zhuǎn)化”（馬國強(qiáng)、吳旭東，1985）。 八十年代末九十年代初，我國財(cái)政理論界客觀分析了“包干制”的弊端。賈康認(rèn)為，財(cái)政包干制束縛了企業(yè)活力的發(fā)

7、揮，強(qiáng)化了地方封鎖、地方分割的“諸侯經(jīng)濟(jì)”傾向，客觀上助長了低水平的重復(fù)建設(shè)和投資膨脹，使得中央和地方關(guān)系缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性，導(dǎo)致國家財(cái)力的分散。1986年分稅制改革方案的破產(chǎn)，但財(cái)政理論界并沒有停止對財(cái)政體制改革的探討，進(jìn)一步分析了行政性分權(quán)的弊端和各層次經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)事者的行為，認(rèn)為“行政性分權(quán)的局面不宜久存”（樓繼偉、肖捷，1987）。張馨認(rèn)為，分稅制基本上可以解決建國以來一直困擾我國財(cái)政工作的財(cái)政體制難題，他還分析了分稅制難以推行的真正原因，例如企業(yè)的行政隸屬關(guān)系、財(cái)政收入中稅收的地位、地方公債發(fā)行權(quán)等問題。由此，他主張應(yīng)該分階段在一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi)進(jìn)行改革。劉尚希則依據(jù)財(cái)政體制應(yīng)與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

8、相融合的理論，提出了涉及我國財(cái)政體制的兩條基本原則，并對發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)區(qū)域和落后經(jīng)濟(jì)區(qū)域在職權(quán)配置、收益形成、企業(yè)和政府關(guān)系、收支劃分方法等方面的差別作了比較分析，提出了區(qū)域性財(cái)政體制的基本框架（劉尚希，1991）。劉黎明、劉玲玲、王寧還用數(shù)學(xué)方法分析了財(cái)政包干制中存在的體制弊端所形成的討價(jià)還價(jià)博弈機(jī)制，進(jìn)一步揭示分稅制改革的必然性及其體制上的優(yōu)越性。在與西方的財(cái)政聯(lián)邦制進(jìn)行深入比較研究后，張馨還將我國建國以來的財(cái)政體制理論概括為“體制原則論”，主張“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”，這實(shí)質(zhì)上是“國家分配論”的一個(gè)理論分支。張馨認(rèn)為，這種理論不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的演變趨勢，市場經(jīng)濟(jì)要求中國的財(cái)政體制向分級(jí)獨(dú)立的財(cái)政體

9、制模式轉(zhuǎn)換，但原則論強(qiáng)調(diào)各級(jí)財(cái)政收支都要納入國家預(yù)算，因此為適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢，也需要借鑒西方的財(cái)政聯(lián)邦主義理論。 三、1994年稅制改革至今的理論發(fā)展：“分稅制”應(yīng)不斷完善 1994年“分稅制”改革的實(shí)施，在一定程度上解決了原體制的弊端，陳共認(rèn)為，1994年的分稅制改革確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)稅制的基本框架，形成了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主，輔之以若干輔助稅種的較規(guī)范、完整的稅制體系；更重要的是，確立了具有中國特色的分稅制，合理調(diào)整了中央與地方的分配關(guān)系，既保證了中央集中適當(dāng)?shù)呢?cái)政收入，又有利于激勵(lì)地方政府加強(qiáng)稅收征管的積極性，并且中央財(cái)政掌握了更大的主動(dòng)權(quán)和調(diào)控余地，有利于實(shí)行有效和有力的轉(zhuǎn)移支付制

10、度（陳共，2005）。但寇鐵軍認(rèn)為，分稅制的基礎(chǔ)缺乏科學(xué)性，稅收返還和補(bǔ)助制度尚不規(guī)范，尤其是體制的分配格局是以現(xiàn)行稅制劃分為基礎(chǔ)的，隨著各種收入格局的變化，進(jìn)一步調(diào)整稅種劃分是不可避免的；而且按照隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，帶有明顯的舊體制痕跡，改革的漸進(jìn)性也致使地方稅體系的建設(shè)明顯滯后以及整個(gè)改革只在增量上做文章，并沒有觸及存量問題。針對財(cái)政實(shí)踐中現(xiàn)行“分稅制”所存在的問題，財(cái)政理論界從不同角度探討了進(jìn)一步改革的方向和思路： 1、從財(cái)政體制改革的目標(biāo)模式來看：張馨從雙重財(cái)政結(jié)構(gòu)理論出發(fā)，提出我國的財(cái)政體制不僅應(yīng)該分稅，而應(yīng)該分稅與分利相結(jié)合，這一觀點(diǎn)是基于我國擁有眾多的國有資本而提出的?？荑F軍

11、認(rèn)為，財(cái)政體制改革的目標(biāo)模式應(yīng)該是以集權(quán)為主、分權(quán)為輔，形成中央集權(quán)下的地方分權(quán)的分稅分級(jí)財(cái)政體制。謝旭人也指出，理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的方向，是實(shí)行分級(jí)分稅財(cái)政體制。從國外一些發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)政收支范圍的劃分，均以法律形式加以規(guī)范，事權(quán)可以下放，但財(cái)權(quán)相對集中，中央或聯(lián)邦政府集中部分財(cái)力，對地方實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度。中央與地方政府預(yù)算分開，稅收征管機(jī)構(gòu)分設(shè)，財(cái)政資金采取規(guī)范化的分配方法。 2、從地方的財(cái)政自主權(quán)來看：由于中西財(cái)政體制的根本差異在于“地方財(cái)政的獨(dú)立程度不同”（張馨，1993），所以許多學(xué)者將我國財(cái)政體制改革的著重點(diǎn)放在了地方稅收立法權(quán)的賦予和地方稅

12、體系的建立上，目的就在于擴(kuò)大地方財(cái)政的自主權(quán)，以符合地方公共品提供的有效性。楊之剛認(rèn)為，地方人大應(yīng)具有獨(dú)立的地方稅立法權(quán)，對地方稅稅基的計(jì)算、稅率的制定以及征收辦法等，地方人大應(yīng)該有一定的自主權(quán)，但不得不侵犯全國性的稅法和國稅稅基，或者“稅收基本法和稅收征管程序綜合立法歸中央專屬，至于稅收實(shí)體法及稅種具體征納程序法，則可視情況劃歸中央或地方或中央與地方共享”（孫開，2004）。鄧子基提出了優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)的近期、中期以及遠(yuǎn)期目標(biāo)，他認(rèn)為近期目標(biāo)是構(gòu)建以營業(yè)稅、所得稅為雙主體的地方稅體系，并對一些輔助稅種進(jìn)行調(diào)整；中期是要建立以所得稅、財(cái)產(chǎn)行為稅為雙主體的地方稅制體系，輔助稅種的設(shè)計(jì)應(yīng)重點(diǎn)放在資

13、源稅、環(huán)保稅等有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的稅種上；遠(yuǎn)期目標(biāo)就是建立以財(cái)產(chǎn)行為稅為主體的地方稅制體系，輔助稅種的配置則應(yīng)著重放在符合科學(xué)發(fā)展觀、有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)確立的行為類稅種上。 3、從規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的角度來看：寇鐵軍提出，健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)是由轉(zhuǎn)移支付多重目標(biāo)和多樣化手段所組成的，并借鑒OECD主要國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的模式，論述了我國轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中的模式選擇、若干重要因素以及技術(shù)性問題。楊之剛和馬栓友也在比較了我國和發(fā)達(dá)國家的轉(zhuǎn)移支付制度后，指出我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以平衡補(bǔ)助為主，注重財(cái)政分配的橫向和縱向平衡：建立制度初期，應(yīng)以較低的公共服務(wù)水平均衡為目標(biāo)。財(cái)政理論界在以國際視角

14、提出我國轉(zhuǎn)移支付制度差異的同時(shí)，也對我國轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行情況進(jìn)行了實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)“從1995年到2000年，考慮各地方轉(zhuǎn)移支付因素時(shí)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)收斂系數(shù)反而比不考慮該因素時(shí)的收斂系數(shù)小，說明轉(zhuǎn)移支付并沒能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)收斂，即轉(zhuǎn)移支付沒有取得均等化的效果，這主要是因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付的資金分配的不科學(xué)、不公平”（馬栓友、于紅霞，2003），“轉(zhuǎn)移支付方式不規(guī)范，對無條件撥款和專項(xiàng)撥款的使用界限不清，專項(xiàng)補(bǔ)助多固化為對某些地區(qū)的固定補(bǔ)助，項(xiàng)目繁多，且疏于管理”（李齊云，2002）。而且，對均等化起主要作用的一般性轉(zhuǎn)移支付，其測算方法還存在諸多問題，“轉(zhuǎn)移支付辦法中對標(biāo)準(zhǔn)收入的確定雖采用了公式法，但是只有本級(jí)標(biāo)準(zhǔn)收入采用了稅基和稅率的辦法，所占比重有限”（李曉紅，2002）。 主要參考文獻(xiàn)： 1張馨，楊志勇.當(dāng)代財(cái)政與財(cái)政學(xué)主流（第1版）M.大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2000. 2王紹飛.明確財(cái)政體制改革的總體目標(biāo)加快和深化財(cái)政體制改革J.中國財(cái)政，1988.2. 3陳共.1994年稅制改革及分稅制改革回眸與隨