土地資源可持續(xù)利用中的利益均衡：土地發(fā)展權(quán)配置

1、土地資源可持續(xù)利用中的利益均衡：土地發(fā)展權(quán)配置 李長健 一、供求持續(xù)均衡：土地資源可持續(xù)利用的現(xiàn)實(shí)要求 英國著名古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉配第曾說過?！皠趧?dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”，3馬克思認(rèn)為土地是社會(huì)財(cái)富的原始形成要素之一，可見土地資源的可持續(xù)利用是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)財(cái)富的增加需要對資源進(jìn)行不斷索取，這對土地資源的利用提出了更高的要求，而土地等元資源的天然稀缺性，決定其發(fā)展瓶頸存在的必然性。 可持續(xù)發(fā)展既包括人與自然的可持續(xù)，也包括人與社會(huì)的可持續(xù)，在資源的可持續(xù)利用方面，既包括代內(nèi)公平，也包括代際公平。在生態(tài)方面，既包括人類之間，也包括人與其他生命物種之間的共生，因此可以說，

2、可持續(xù)發(fā)展是一種新型的、公平的、科學(xué)的發(fā)展。 可持續(xù)發(fā)展是1987年由世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（wced）在著名的布朗特蘭報(bào)告我們共同的未來（ourcommonfuture）中首次提出的，它包括兩個(gè)重要的概念：“需要的概念，尤其是世界上貧困人民的基本需要，應(yīng)將此放在特別優(yōu)先的地位來考慮。限制的概念，技術(shù)狀況和社會(huì)組織對環(huán)境滿足眼前和將來需要的能力施加的限制?！?表現(xiàn)在土地利用方面，既包括代內(nèi)的利用均衡，又包括代際之間的利用均衡，還包括農(nóng)用地與非農(nóng)用地的利用均衡，總之需要達(dá)到一種供給與需求的持續(xù)均衡。具體表現(xiàn)在：土地利用在保持當(dāng)代人的福利增加的同時(shí)，必須不會(huì)減少后代的福利；不超越環(huán)境系統(tǒng)更新能力的發(fā)

3、展，保護(hù)和加強(qiáng)土地系統(tǒng)的生產(chǎn)和更新能力；在土地利用中轉(zhuǎn)向生態(tài)技術(shù)；土地與人類利用協(xié)調(diào)性發(fā)展等。與此同時(shí)，土地資源可持續(xù)利用也應(yīng)注重向生命物種之間的共生轉(zhuǎn)變，以保護(hù)生態(tài)整體環(huán)境的健康與安全。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)末我國人均耕地只有0.106公頃（1.59畝）（1996年），僅為世界平均水平的43%。實(shí)際上是我國以約占世界9%的耕地養(yǎng)活了占世界21%的人口，更為嚴(yán)重的是人口每年以1%的速度增長，耕地則每年以2%的速度在減少。5隨著我國人口不斷增長，工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，社會(huì)發(fā)展與土地資源的矛盾將逐漸顯現(xiàn)。預(yù)計(jì)到2021年，全國有16億人口，耕地可能不足1.26億公頃（19億畝），人均不足0.08公

4、頃（1.2畝）。6因此，實(shí)現(xiàn)土地資源的供求持續(xù)均衡，是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的現(xiàn)實(shí)要求，土地整理作為一種土地利用活動(dòng)，在我國現(xiàn)階段土地利用中將扮演重要的角色。 均衡概念是經(jīng)濟(jì)學(xué)中最難以掌握的概念之一，最初引自于物理學(xué)，其本意是相反力量的均衡，均衡指因?yàn)槊恳环蕉纪瑫r(shí)達(dá)到最大目標(biāo)而趨于持久存在的相互作用形式。均衡有廣義和狹義之分，狹義均衡即法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦爾拉斯的一般均衡，把個(gè)別經(jīng)濟(jì)行為主體的最大化與市場普遍的供求均衡結(jié)合起來。瓦爾拉斯認(rèn)為，任何一種商品的價(jià)格都不能單獨(dú)由其市場的供求關(guān)系所決定，它必然受到其他市場供求關(guān)系的影響，只有將所有市場聯(lián)系在一起來共同考慮它們的價(jià)格決定因素，才能建立較完整的價(jià)

5、格理論。均衡按時(shí)間因素變化可分為暫時(shí)均衡、短期均衡和長期均衡，土地作為人類財(cái)富的基本來源之一，具有特殊性，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須達(dá)到土地資源的長期動(dòng)態(tài)均衡，即追求社會(huì)的整體均衡。7而單個(gè)決策者的個(gè)人理性，決定了要實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡首先使社會(huì)成員具有同一的社會(huì)目標(biāo)，不在同一社會(huì)追求目標(biāo)下的社會(huì)成員無法達(dá)到均衡的，因此為了達(dá)到土地資源的供求均衡，必須以實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用為社會(huì)統(tǒng)一目標(biāo)。 一、理性假設(shè)：土地資源整理中的利益搏弈 理論的發(fā)展需要一定的理論假設(shè)為基礎(chǔ)，1987年亞當(dāng)斯密的國富論中的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)仍是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中不可動(dòng)搖的“公設(shè)”。土地整理是為了提高土地的利用效率而從事的一系列活動(dòng)，一方面對土地資

6、源進(jìn)行綜合整治，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，改善生產(chǎn)、生活條件，一方面對土地關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。既對原有土地效益的擴(kuò)大，又形成土地利益增量。在對土地存量利益的分配和增量利益的瓜分過程中，各利益主體的經(jīng)濟(jì)人理性決定了以謀求個(gè)人利益最大化為目的，從而形成了一種利益搏弈。下面筆者注重對各土地利益主體權(quán)利及其關(guān)系厘清，利用搏弈論進(jìn)行分析，以達(dá)到土地資源整理中的合作均衡，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。 （一）土地整理中的搏弈參與人及假設(shè)前提：政府、土地所有者、企業(yè)或其他組織、土地使用者。8四方都有各自的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)：政府要收回土地整理資金，享受土地整理所獲的收益；土地所有者以所有者身份，欲在土地整理收益分配中占據(jù)主動(dòng)；企業(yè)或其

7、他組織欲在土地整理后獲得收益或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)為非農(nóng)用途，從而取得更大的收益；9土地使用者在保持原有收益的基礎(chǔ)上，也欲取得更多的利益份額。在土地資源整理中，各參與人追求自身利益最大化。 （二）策略組合。就目前來說，進(jìn)行土地整理的設(shè)計(jì)范圍較大，土地使用者個(gè)人無法單獨(dú)承擔(dān)所需資金和技術(shù)，需要由政府或是企業(yè)或其他組織來提供。在以后的發(fā)展中，農(nóng)村土地集體所有者也有可能成為土地整理的資金技術(shù)提供者。因此，策略組合可主要考慮有以下四種形式。組合一：政府投入資金進(jìn)行整理，政府、土地所有者與土地使用者共享收益；組合二：政府投入資金整理，企業(yè)或其他組織購買，進(jìn)行相應(yīng)開發(fā)；組合三：土地所有者與使用者進(jìn)行土地整理，整理收益

8、歸二者共同享有；組合四：企業(yè)或其他組織進(jìn)行整理，然后進(jìn)行相應(yīng)的開發(fā)。 （三）每種可能策略組合下參與人的收益。每種可能的策略組合，在不同的收益結(jié)構(gòu)下，搏弈參與人的行為狀態(tài)也不盡相同。組合一，政府主要獲得間接收益，包括社會(huì)效益、生態(tài)效益、景觀效益等，直接收益主要由土地所有者與土地使用者共同享用，而農(nóng)村土地集體所有者通常在土地整理后享有大部分的收益。組合二，主要適用在城鄉(xiāng)結(jié)合部，具有一定的開發(fā)價(jià)值，提高土地利用效率，政府可以很快的收回土地整理成本，并獲得收益，這種策略地方政府通常出于地方暫時(shí)利益的考慮會(huì)選擇。組合三，土地所有者與使用者進(jìn)行土地整理，目前融資較為困難，而且缺少相應(yīng)的技術(shù)等支持，缺乏現(xiàn)實(shí)

9、可操作性，但按照民法中相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定，具有合理性。組合四，企業(yè)或其他組織直接投資進(jìn)行整理，地方政府可能獲得一定收益，但絕大部分利益由企業(yè)或其他組織直接享用。 二、土地發(fā)展權(quán)配置：實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)中利益均衡的關(guān)鍵 土地整理是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃而進(jìn)行的一系列綜合整治活動(dòng)，土地整理的每一項(xiàng)活動(dòng)都伴隨著投入與產(chǎn)出的變化，土地及地上附著物價(jià)值的變化，土地權(quán)利主體利益分配的變化。土地整理的利益是土地整理最終創(chuàng)造和形成的收益，包括直接收益和間接收益。參與利益分配與調(diào)整的主體涉及眾多，如原土地所有者、使用者、投資開發(fā)者、國家及 行政管理者、整理成果受讓者、土地整理外部效果的成本分擔(dān)者及利益分享，等等。

10、在眾多利益主體中，若要保證利益分配高效而又公平，就必須有一種產(chǎn)權(quán)安排，確定各主體的行為邊界，明確各利益的歸屬。正如科斯在社會(huì)成本問題中所述：“合法權(quán)利的初始界定會(huì)對經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響。權(quán)利的一種安排會(huì)比任何其他安排產(chǎn)生更多的產(chǎn)值。但除非這是法律制度確認(rèn)的權(quán)利的安排，否則通過轉(zhuǎn)移和合并權(quán)利達(dá)到同樣后果的市場費(fèi)用如此之高，以至于最佳的權(quán)利安排以及由此帶來的更高的產(chǎn)值也許永遠(yuǎn)也不會(huì)實(shí)現(xiàn)?！?0我們認(rèn)為提高土地利用效率，減少土地整理的成本，實(shí)現(xiàn)土地整理中的利益均衡，必須有一種新的財(cái)產(chǎn)權(quán)利配置，這種產(chǎn)權(quán)就是土地發(fā)展權(quán)。11 美國著名經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)家ra波斯納從產(chǎn)權(quán)的功能與形態(tài)出發(fā)，提出了判斷財(cái)產(chǎn)權(quán)

11、制度是否有效率的三條標(biāo)準(zhǔn)，也被稱為產(chǎn)權(quán)三大特性：一是普遍性（universality）；二是排他性（exclusivety）；三是可轉(zhuǎn)讓性（transferability）。12物權(quán)是權(quán)利主體支配物的絕對權(quán)，目前我國的物權(quán)法（修改稿）把土地權(quán)利亦作為用益物權(quán)來規(guī)定的。土地作為一種稀缺資源，具有廣泛的用途和很旺盛的需求，通過法律實(shí)現(xiàn)其合理配置和有效利用的要求很高，由此形成的物權(quán)形態(tài)和行為規(guī)則也很豐富。從某種意義上說，土地權(quán)利構(gòu)成了物權(quán)制度的主干。13土地發(fā)展權(quán)作為一種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，該制度的建立始于1947年英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法，美國在分區(qū)（zoning）

12、制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了可轉(zhuǎn)讓的發(fā)展權(quán)（transferofdevelopmentright，簡稱：tdr），我國尚無土地發(fā)展權(quán)相應(yīng)的制度規(guī)定，原國家土地管理局1992年編制的各國土地制度研究中對土地發(fā)展權(quán)的概念，即土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，如農(nóng)地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，或?qū)ν恋卦械氖褂玫募s度升高。14隨著社會(huì)的發(fā)展，我國城市化、工業(yè)化的進(jìn)程不斷加快，對土地的合理有效利用日益重要，在土地資源整理中引入土地發(fā)展權(quán)分析，實(shí)現(xiàn)利益均衡，關(guān)鍵是對土地發(fā)展權(quán)的合理配置。 目前，我國對于土地發(fā)展權(quán)配置主要有兩種觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于土地所有者，15也有學(xué)者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)應(yīng)歸屬國家所有。16

13、權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何配置，權(quán)利主體利益如何分配，其中利益分配主要是經(jīng)濟(jì)利益的分配，才能發(fā)揮更大的效率呢。我們有必要對土地發(fā)展權(quán)的配置運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理和方法加以分析。 首先，土地發(fā)展權(quán)權(quán)利主體歸屬國家（政府）。這種形式下，政府既獲得了收益，又有利于國家對土地的用途進(jìn)行必要的管制，土地使用者想要獲得土地發(fā)展權(quán)，只有向政府購買，土地收益的增值部分由政府享有。對于農(nóng)村集體土地，農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體所有，農(nóng)民對土地有天然的依賴性，土地使用者購買了土地發(fā)展權(quán)之后，就獲得了該塊土地的使用權(quán)和發(fā)展權(quán)。對于可能被征用了土地的農(nóng)民而言，一方面失去了土地使用權(quán)，另一方面自己原有土地上產(chǎn)生的收益由使用者和政府分享，而自己得

14、到的只是相對較少的所謂補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)村自然對土地發(fā)展權(quán)的實(shí)施不會(huì)有興趣，甚至采取各種行為阻撓政府對土地的各種發(fā)展行為。這樣就出現(xiàn)了利益分配的問題，無疑會(huì)增加政府的管理成本及交易成本。其次，土地發(fā)展權(quán)歸土地所有者擁有，土地使用人要想得到土地發(fā)展權(quán)，向原土地所有者購買。這樣，土地收益的漲價(jià)部分歸農(nóng)民所得，農(nóng)民有利可得，自然會(huì)配合土地資源整理等有關(guān)活動(dòng)。但這相對政府而言，一方面沒有分享到土地增值部分的收益，另一方面，人們受利益驅(qū)使難免出現(xiàn)土地使用混亂現(xiàn)象，個(gè)體目標(biāo)和國家目標(biāo)難以一致，無疑會(huì)增加政府的管理成本，從政府角度來說，沒有達(dá)到效率最優(yōu)。 產(chǎn)權(quán)制度是一種基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)制度，不僅獨(dú)自對經(jīng)濟(jì)效率有重要影響

15、，而且又構(gòu)成了市場制度以及其他許多制度安排的基礎(chǔ)。土地發(fā)展權(quán)是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)中的重要組成部分，由于土地的雙重屬性，要求土地發(fā)展權(quán)的配置不僅要追求經(jīng)濟(jì)效益，還要追求社會(huì)效益，達(dá)到社會(huì)整體目標(biāo)和個(gè)體目標(biāo)的統(tǒng)一。因此我們認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)以土地所有者歸屬為宜，但考慮到我國目前個(gè)體農(nóng)戶的短視性和集體所有者的虛置等因素，政府作為管理者應(yīng)運(yùn)用相應(yīng)的手段進(jìn)行引導(dǎo)，如對土地整理后轉(zhuǎn)作非農(nóng)的，應(yīng)征收稅收等方式，從而避免因暫時(shí)的利益而使耕地流失。 三、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效用優(yōu)化：土地資源可持續(xù)利用的策略選擇 土地具有自然和社會(huì)雙重屬性，既有社會(huì)效用又有經(jīng)濟(jì)效用，追求土地資源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效用最大化無疑是土地整理的目標(biāo)和原則。效用

16、是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念，人作為理性的存在，理性地選擇實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑，尋求理性的效用最大化，經(jīng)濟(jì)學(xué)亦被稱為效用和自利的力學(xué)。17經(jīng)濟(jì)學(xué)家萊昂內(nèi)爾羅賓斯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)人的行為就是選擇適當(dāng)?shù)氖侄?，以保證所期望的目的得以實(shí)現(xiàn)。土地資源整理是我國提高土地利用效率的重要形式，也是追求土地資源可持續(xù)利用的重要內(nèi)容，應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行，否則會(huì)影響其效用的發(fā)揮，我們認(rèn)為應(yīng)在合理配置土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，“明確一個(gè)目標(biāo)，做到兩個(gè)防范，實(shí)現(xiàn)三個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展”，然后以此進(jìn)行相應(yīng)的土地資源整理實(shí)施策略選擇。 首先，瓦爾拉斯的一般均衡理論告訴我們，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益均衡必須使社會(huì)成員具有同一的社會(huì)目標(biāo)，因此實(shí)現(xiàn)土地資源的長期動(dòng)態(tài)均衡，必須

17、使每個(gè)利益決策主體具有實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的共同目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)人不可能自動(dòng)的讓渡自己的利益來實(shí)現(xiàn)這一共同目標(biāo)，必然會(huì)面臨利益沖突，正如馬克思所說“利益就其本性來說是盲目的、無止境的、片面的”。因而，我們要建立必要的利益協(xié)調(diào)機(jī)制來保證這一共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。利益協(xié)調(diào)機(jī)制具有兩個(gè)重要的特征：一是合目的性，二是可變動(dòng)性，正是這兩個(gè)特征決定了利益協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)性。18土地資源整理涉及土地利益主體的利益變動(dòng)，包括政府、土地所有者、土地使用者、投資者等，也包括當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益，還包括人與社會(huì)、自然的利益等，都需要利益協(xié)調(diào)機(jī)制加以調(diào)節(jié)。其次必須做到兩個(gè)防范，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)均衡。其一是農(nóng)民在土地資源整理利益搏弈中弱勢地位防

18、范，實(shí)現(xiàn)地位均衡。其二是農(nóng)民的發(fā)展權(quán)被侵犯的防范，實(shí)現(xiàn)權(quán)利均衡。我國廣大農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但農(nóng)村實(shí)行家庭承包制后，廣大農(nóng)民基本上成了一個(gè)個(gè)分散獨(dú)立的單位，談判地位最低是個(gè)不爭的事實(shí)，這不僅是由于農(nóng)民的文化素質(zhì)較，還由于單個(gè)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，難以承受產(chǎn)權(quán)談判，由于借助法律保護(hù)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的高昂成本。因而，進(jìn)行農(nóng)民組織體的創(chuàng)新，建立以農(nóng)地為基礎(chǔ)的股份合作制，19逐漸形成農(nóng)民合作組織是至關(guān)重要的。建立以發(fā)展權(quán)為中心的農(nóng)民土地合作組織，貫徹民有、民管、民享原則，20對內(nèi)公平對外追求效率，以改善農(nóng)民天然弱勢地位是非常重要和必要的，也是可行的。農(nóng)民對土地具有天然的依賴性，這從某種程度上限制了農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。農(nóng)地資源整理是為了提高土地利用效率，是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)踐，（）因此在選擇土地整理策略時(shí)，考慮農(nóng)民的權(quán)利是關(guān)鍵。最后是實(shí)現(xiàn)三個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展。人類社會(huì)的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對土地的需求也在不斷增加，必須做到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，這與土地資源的可持續(xù)利用目標(biāo)相統(tǒng)一。 在土地利用規(guī)劃下，對土地資源進(jìn)行整理是項(xiàng)長期的工作，對社會(huì)發(fā)展的影響極其深遠(yuǎn)，必須選擇合適的實(shí)施策略。目前，我國通常按照“誰投資、誰受益”的原則實(shí)施，按照傳統(tǒng)的土地整理策略組合，政府投資，三方受益，而政府出于自己利益的趨勢，必然會(huì)不同程度的侵犯其他利益主體的利益，這某種程度上無法實(shí)現(xiàn)利