憲法權(quán)利保障困境與對(duì)策

1、憲法權(quán)利保障困境與對(duì)策 一般來說，憲法的內(nèi)容分為兩大塊：即國(guó)家權(quán)力的正確行使和公民權(quán)利的有效保障。然而，這兩大塊并非平行的兩部分，就它們之間的相互關(guān)系來說，公民憲法權(quán)利的有效保障居于支配地位。因此，在國(guó)家法律體系中，憲法不僅是系統(tǒng)全面規(guī)定公民基本權(quán)利的法律部門，而且其基本出發(fā)點(diǎn)就在于保障公民權(quán)利和自由。因此列寧曾經(jīng)說過：“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙?！标惇?dú)秀也認(rèn)為：“憲法者，乃全國(guó)人民權(quán)利之保證書也。”可見，憲法最主要、最核心的價(jià)值在于它是公民權(quán)利的保障書。憲法自產(chǎn)生以來，雖然其調(diào)整范圍不斷擴(kuò)大，作用不斷強(qiáng)化，但是，憲法對(duì)公民基本權(quán)利的保障作用始終居于核心地位。憲法對(duì)公民基本權(quán)利的保障作用是

2、憲法最原初的作用，也是憲法永遠(yuǎn)不能抹殺的作用。由此可見，公民基本權(quán)利保障是憲法的核心，是憲法的一塊價(jià)值基石。憲法對(duì)公民基本權(quán)利的確認(rèn)，是從立法上反映了公民在國(guó)家生活中的地位，從而體現(xiàn)了國(guó)家的本質(zhì)。因而，保證憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)就顯得極為重要了。所以當(dāng)今世界各國(guó)的憲法均非常注重公民基本權(quán)利的保障問題，對(duì)公民基本權(quán)利保障體制的完善程度不僅反映著一個(gè)國(guó)家的民主化進(jìn)程，而且象征著法制的完善程度，它直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的法律文明程度。因此可以說保障公民憲法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是憲法的永恒主題。憲法的意義就在于通過權(quán)衡各種價(jià)值、配置各項(xiàng)資源來使個(gè)人利益最大限度地得到實(shí)現(xiàn)。 一、我國(guó)憲法權(quán)利保障呈籠統(tǒng)性、概念

3、化，顯得空泛 我國(guó)憲法權(quán)利的保障近年來取得了較大的發(fā)展。現(xiàn)行的1982年憲法對(duì)于公民基本權(quán)利的規(guī)定，不僅結(jié)構(gòu)順序安排更合理，內(nèi)容更充實(shí)、具體、符合實(shí)際，而且更加注重公民基本權(quán)利和自由的保障，在憲法里規(guī)定了相應(yīng)的保障措施。同時(shí)，當(dāng)憲法和普通法律規(guī)定的公民權(quán)利在實(shí)現(xiàn)過程當(dāng)中出現(xiàn)外界的障礙時(shí)還制定專門的法律給予救濟(jì)?，F(xiàn)行憲法自1982年頒布以來，通過憲法修正案、立法、修改法律等途徑，使我國(guó)對(duì)公民的基本權(quán)利的保障日趨完善。因此通過政府的積極努力，我國(guó)20多年來在公民憲法權(quán)利保障上取得了巨大的成果。 我國(guó)現(xiàn)行憲法雖然對(duì)公民的基本權(quán)利的保障比前幾部憲法有很大的進(jìn)步，但是也還存在著不少問題。首先，當(dāng)前憲法對(duì)

4、公民基本權(quán)利的保障存在著立法上的貧乏和漏缺。正如馬克思所說：“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展?！庇捎谖覈?guó)目前還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低、人口眾多，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所能提供的客觀資源相對(duì)不足，法律在分配這些資源時(shí)不免捉襟見肘，這就決定了現(xiàn)階段尚不能滿足公民的所有權(quán)利要求，導(dǎo)致許多基本的公民權(quán)利并未被列入憲法。通過我國(guó)現(xiàn)行憲法公民基本權(quán)利與國(guó)際人權(quán)公約的對(duì)比，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定落后于世界潮流，內(nèi)容不夠全面。我國(guó)現(xiàn)行憲法沒有規(guī)定或規(guī)定得不全面或不明確的公民基本權(quán)利多達(dá)30項(xiàng)。如自決權(quán)、享受公正和良好的工作條件權(quán)、組織和參加工會(huì)權(quán)

5、、罷工權(quán)、獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)權(quán)、免于饑餓權(quán)、生命權(quán)、免受酷刑或殘忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罰權(quán)、不被強(qiáng)迫奴役權(quán)、不被強(qiáng)迫或強(qiáng)制勞動(dòng)權(quán)、自由遷徙和選擇住所權(quán)和人身安全權(quán)等等。因此就目前的現(xiàn)實(shí)而言，我國(guó)憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利的內(nèi)容還是不完滿的，而基本權(quán)利的規(guī)定是保障的先決條件，無權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定，則根本無從談起保障問題。 其次，憲法確認(rèn)的權(quán)利還存在著“虛置”的問題。我國(guó)公民憲法權(quán)利立憲中對(duì)公民權(quán)利的界定缺乏科學(xué)性和周密性。這就使得我國(guó)憲法對(duì)于公民權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定過于原則化，規(guī)范表述過于籠統(tǒng)和概括，語言有欠周嚴(yán)，以至于對(duì)某些公民權(quán)利的理解出現(xiàn)分歧。在我國(guó)，憲法過度的原則性有使公民權(quán)利變成抽象的權(quán)

6、利符號(hào)的危險(xiǎn)。況且，憲法關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定只是一種框架性的內(nèi)容，具體內(nèi)容仍然需要相關(guān)的部門法來規(guī)定。雖然我國(guó)憲法確認(rèn)了公民權(quán)利的原則和內(nèi)容，且許多權(quán)利已由普通的法律具體化，公民可以直接從具體法律中尋求保護(hù)。但由于我國(guó)部門法規(guī)范尚不健全，使得不少憲法所規(guī)定的基本權(quán)利得不到部門法的確認(rèn)與保障，導(dǎo)致這些權(quán)利在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)現(xiàn)存在不少障礙，而且當(dāng)其受到侵犯后，也很難通過合法、有效的途徑尋求救濟(jì)。這就產(chǎn)生了基本權(quán)利“虛置”的問題。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國(guó)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利有18項(xiàng)之多，但時(shí)至今日，只有其中9項(xiàng)基本權(quán)利制定了具體的法律加以保障，另外9項(xiàng)則長(zhǎng)期停留在憲法“字面”上，缺少成為實(shí)踐中的權(quán)利的必要渠道

7、。制定了法律、法規(guī)進(jìn)行保障的公民權(quán)利包括：政治權(quán)利、人身權(quán)利、經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利等。例如，在保障公民受教育權(quán)方面，我國(guó)制定了教育法、義務(wù)教育法、教師法、高等教育法、職業(yè)教育法等。但是對(duì)于言論自由權(quán)、出版權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，還缺乏具體的法律、法規(guī)保障。即使是被制定了具體法律加以保障的權(quán)利也被法律設(shè)置了諸多限制，如為保障公民集會(huì)游行示威的權(quán)利而制定的我國(guó)集會(huì)游行示威法(草案)，當(dāng)初由有關(guān)主管部門起草后，其中有22個(gè)“不得”(限制)，故而被人稱為“限制游行示威法”，后來經(jīng)全國(guó)人大審議，去掉了10個(gè)“不得”。“這些情況的出現(xiàn)，除了立法技術(shù)方面的原因外，主要就是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行憲法關(guān)于集會(huì)、游行、示威自由的規(guī)定不明確，

8、特別是沒有確立保障性的制度和措施，從而為立法機(jī)關(guān)通過立法規(guī)范公民基本權(quán)利與自由行使時(shí)，對(duì)于如何設(shè)定必要與合理的限制措施提供了過大的空間范圍和選擇余地，因而在某種意義上妨礙了上述權(quán)利與自由的實(shí)現(xiàn)。可見公民基本權(quán)利的保障在立法及其適用方面存在著一定的歷史局限。 二、制約我國(guó)憲法權(quán)利保障的原因分析 在西方的憲政理論中，公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力是憲法中的一對(duì)核心關(guān)系。憲法在二者關(guān)系的定位上，公民憲法權(quán)利是起點(diǎn)又是目的，國(guó)家權(quán)力僅僅是手段和工具。憲法權(quán)利建立在國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利相互對(duì)立和平衡的理念之上。公民的憲法權(quán)利是與生俱來，不可剝奪的，而國(guó)家權(quán)力天生具有惡的本性，容易被濫用并侵害公民憲法權(quán)利。這樣，就必須

9、對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行遏制，用分權(quán)來抑制權(quán)力，最終達(dá)到公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的平衡。憲法宣告了公民權(quán)利不可侵犯，政府的責(zé)任在于保障權(quán)利。所以就公民憲法權(quán)利的內(nèi)涵而言，包括了兩大方面的內(nèi)容：一是排除、抵御國(guó)家權(quán)力干預(yù)的權(quán)利；另一就是要求國(guó)家權(quán)力積極保障的權(quán)利。就后者來說，也就是國(guó)家通過積極行為(包括立法、行政和司法行為)來保障公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保護(hù)義務(wù)。 國(guó)家對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)，是公民基本權(quán)利的基本內(nèi)涵，也是公民基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的根本保障。這種保護(hù)義務(wù)首先是一種根本法上的義務(wù)，即憲法義務(wù)。因此，基于國(guó)家權(quán)力通過積極行為對(duì)公民基本權(quán)利的保障，是公民權(quán)利?國(guó)家權(quán)力關(guān)系的應(yīng)有之義。這就要求憲法權(quán)利必須在最高

10、法層次上實(shí)踐，必須保證憲法權(quán)利規(guī)范能夠約束一切國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的行為；公民有權(quán)抵抗來自立法、行政和司法方面的侵害，憲法權(quán)利的規(guī)范在普通法律層次上實(shí)踐，要求憲法權(quán)利規(guī)范成為其他一切普通立法的基礎(chǔ)，凡是與憲法權(quán)利規(guī)范相抵觸的法律均可被宣布為無效。同時(shí)，憲法權(quán)利可以具體化，但對(duì)憲法權(quán)利的保障不以被具體化為前提。因此，憲法權(quán)利實(shí)際享有既可以通過憲法自身的保障機(jī)制獲得保證，也可以通過普通實(shí)體法和程序法的保障機(jī)制獲得保障。為了達(dá)到這一目的，必須建立行之有效的憲法保障制度加以保證。 我國(guó)現(xiàn)有的憲法權(quán)利保障模式是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代高度集中的權(quán)力體制和理想的國(guó)家與人民關(guān)系理念相適應(yīng)的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上建立起來的國(guó)家

11、與社會(huì)的關(guān)系只能是社會(huì)國(guó)家化，社會(huì)缺乏其應(yīng)有的獨(dú)立性。在與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)國(guó)家化的現(xiàn)實(shí)相應(yīng)的人性假定和公共權(quán)力本質(zhì)的假定上，把公共權(quán)力的執(zhí)行者假定為大公無私的“公仆”，政府被視為人民的政府，進(jìn)而對(duì)政府的缺陷視而不見。所以我國(guó)的憲法權(quán)利及其保障是建立在國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利和諧統(tǒng)一的基本理念之上的。進(jìn)而，我們?cè)趹椃ㄖ幸?guī)定公民基本權(quán)利主要是表明國(guó)家權(quán)力在履行政治職責(zé)時(shí)努力的方向，而并不是為了防止國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵犯。正如亨金所言：“就個(gè)人權(quán)利而言也是如此，憲法看來不是規(guī)定政府所必須尊奉的權(quán)利，而是表述政府所主張和答應(yīng)規(guī)定的權(quán)利?！币虼宋覈?guó)憲法權(quán)利規(guī)范作為一種政治宣言和政治先進(jìn)性的表達(dá)，是執(zhí)政黨與

12、人民共同努力的結(jié)晶，其政治道德意義大于甚至取代了其法律意義。與這種理念相匹配，我國(guó)主張國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)代表的是人民的根本利益，它的行為活動(dòng)是人民真正的共同意志的體現(xiàn)。而人民的權(quán)力機(jī)關(guān)是不可能侵犯人民的基本權(quán)利的。這樣，也就沒有必要去設(shè)計(jì)一套保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的專門機(jī)制，因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制度包含的政治過程和民主集中制中的種種措施，就足以充分保障基本權(quán)利，并防止國(guó)家權(quán)力的侵害。因此從憲法的具體內(nèi)容可以看出，公民憲法權(quán)利的對(duì)抗性功能并沒有體現(xiàn)出來，憲法既沒有規(guī)定設(shè)置專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法的實(shí)施，且憲法設(shè)計(jì)的權(quán)利保障體制也不具有可操作性。所以這些權(quán)利如果受到來自立法和行政部門

13、的侵犯，公民不能通過憲法主張自己的基本權(quán)利。 三、完善我國(guó)憲法權(quán)利保障的對(duì)策 針對(duì)我國(guó)憲法權(quán)利保障存在的問題，我國(guó)憲法權(quán)利保障的完善至少應(yīng)包括完備的憲法權(quán)利文本規(guī)定和健全的憲法保障機(jī)制兩個(gè)方面的內(nèi)容。 (一)完備的憲法權(quán)利文本規(guī)定 亞里士多德曾經(jīng)說過：“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！钡聡?guó)著名的法學(xué)家拉德勃魯赫也指出：為了使法律真正名副其實(shí)，就要有某些“絕對(duì)的先決條件”，即承認(rèn)個(gè)人自由和保障權(quán)利，否則，法律就是非法之法。這些說法對(duì)于憲法同樣適用，所謂良好的憲法，就是能夠最大限度地承認(rèn)與保障公民權(quán)利的憲法。既然“憲法價(jià)值體系的核

14、心在于賦予自由獨(dú)立的個(gè)人不可侵犯的基本人權(quán)”，這就意味著在制定憲法的過程中必須最大限度地體現(xiàn)和承認(rèn)公民權(quán)利。只有通過憲法對(duì)公民權(quán)利的確認(rèn)，才使得這些權(quán)利獲得神圣不可侵犯的性質(zhì)，才使得這些權(quán)利的獲得和行使有了制度和規(guī)范的依據(jù)，才使得這些權(quán)利既能夠得到國(guó)家權(quán)力的保護(hù)，又能防范國(guó)家權(quán)力對(duì)其的侵犯。這樣既可以從憲法層面上規(guī)范立法機(jī)關(guān)的立法行為、行政機(jī)關(guān)的行政行為和司法機(jī)關(guān)的司法行為，防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害，也可使公民和社會(huì)組織在享受權(quán)利的時(shí)候不侵犯他人的權(quán)利。所以通過憲法對(duì)基本權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)，既可使個(gè)人的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，也能使憲法自身的價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)，憲法自身的權(quán)威得以生成。 然而公民基本權(quán)利是動(dòng)態(tài)開

15、放的權(quán)利體系，公民基本權(quán)利的產(chǎn)生有起點(diǎn)，但其發(fā)展沒有終點(diǎn)。同時(shí)憲法具有發(fā)展變遷性，憲法必須隨著社會(huì)的發(fā)展變化而進(jìn)行必要修改，以適應(yīng)實(shí)際的需要。隨著經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展，社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)，權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，需要通過完善憲法文本來彌補(bǔ)以前對(duì)于憲法權(quán)利規(guī)定的不足。但憲法是“公意”的反映，哪些人權(quán)應(yīng)受憲法保障，從而轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃?quán)利，應(yīng)由一國(guó)國(guó)民自行決定，而不受外部干涉。各國(guó)制憲者在建構(gòu)本國(guó)的憲法權(quán)利體系時(shí)，一般都會(huì)自覺地立足于本國(guó)國(guó)情，從本國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，考慮憲法權(quán)利設(shè)定及實(shí)現(xiàn)的可能性、現(xiàn)實(shí)性，不會(huì)把超前于本國(guó)社會(huì)發(fā)展水平、沒有實(shí)現(xiàn)可能性的“空頭權(quán)利”納入本國(guó)的憲法權(quán)利體系。 憲法究竟應(yīng)

16、該規(guī)定多少公民權(quán)利、確認(rèn)什么公民權(quán)利，從科學(xué)意義上講，最終取決于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平所決定的社會(huì)實(shí)際物質(zhì)承受能力。不僅要符合政治需要，更重要的是有科學(xué)依據(jù)，需要對(duì)社會(huì)實(shí)際物質(zhì)承受能力進(jìn)行定量分析，通過各種數(shù)字的計(jì)算和測(cè)定，來規(guī)定公民的憲法權(quán)利。所以，對(duì)憲法權(quán)利的要求，不能憑一時(shí)的感情沖動(dòng)，而要有科學(xué)的態(tài)度。因此，憲法究竟能規(guī)定多少公民權(quán)利、確認(rèn)什么公民權(quán)利，不取決于統(tǒng)治階級(jí)的意志，而最終由當(dāng)時(shí)所處社會(huì)的物質(zhì)生活條件決定，主要是由社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平所決定的社會(huì)實(shí)際物質(zhì)承受能力決定。這是制定憲法權(quán)利的終極標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于那些尚未轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃?quán)利的人權(quán)并非不為公民所享有，只是尚未受到憲法的保障。隨著一國(guó)經(jīng)濟(jì)和

17、社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)某些尚未受到一國(guó)法律體系保障的人權(quán)具有實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)可能性和必要性時(shí)，憲法理應(yīng)將其予以規(guī)定和保障，并通過具體的法律部門來完善這種保障制度。但必須明確的是，這種“可能性”和“必要性”是基于一國(guó)客觀現(xiàn)實(shí)的需要而非人權(quán)公約的規(guī)定。當(dāng)然，對(duì)于那些“最低限度的人權(quán)”，憲法必須予以保障，否則，就很難說此憲法乃一“良憲”。 因此應(yīng)當(dāng)充分考慮借鑒世界各國(guó)公民憲法權(quán)利立憲的有益經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，通過修憲方式將與國(guó)際人權(quán)公約相比較而缺失的普適性權(quán)利確認(rèn)在憲法中，并以此為基礎(chǔ)，制定出若干具體法律加以保障，完備我國(guó)的憲法權(quán)利文本規(guī)定。 (二)健全的憲法權(quán)利保障機(jī)制 任何權(quán)利僅有憲法

18、上的確認(rèn)還未能得到切實(shí)保障。在現(xiàn)代社會(huì)中，憲法只是為公民憲法權(quán)利的保障提供了依據(jù)，并不意味著有了憲法權(quán)利就可以得到保障。公民權(quán)利作為個(gè)人在國(guó)家和社會(huì)生活中主體性地位的法律反映，其實(shí)現(xiàn)主要是依靠每個(gè)人的積極追求和努力。但是作為人類共同體的組成成員，個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)還是需要一定的外部條件：一是其他個(gè)人、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織對(duì)個(gè)人權(quán)利的尊重；二是國(guó)家和社會(huì)還要積極地去創(chuàng)造條件，保證個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；三是公民權(quán)利受到侵犯時(shí)，需要國(guó)家給予救濟(jì)?？梢姡駲?quán)利的實(shí)現(xiàn)與國(guó)家權(quán)力的存在和運(yùn)用存在一種不可分割的關(guān)系。但是國(guó)家權(quán)力本身就是一把雙刃劍，在發(fā)揮其保護(hù)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的積極作用的同時(shí)，也時(shí)刻存在著侵犯公民權(quán)利和自由的危險(xiǎn)。而國(guó)家權(quán)力作為一種“必要的惡”，卻無法將其徹底拋棄或廢除。這就可能在社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活中由于社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性和人們認(rèn)識(shí)能力的有限性而使得公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系出現(xiàn)不一致的情況。而且隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，公民的法律觀念和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，人們希望通過憲法實(shí)施，使憲法所確認(rèn)的各項(xiàng)基本權(quán)利得到全面和充分地實(shí)現(xiàn)與保障，使憲法真正成為權(quán)利的保護(hù)法。 這就需要一定的憲法權(quán)利保障制度來負(fù)責(zé)解決。通過憲法