工程擔保制度的實踐與探索

1、市工程擔保制度的實踐與探索 是經(jīng)濟特區(qū)，建筑市場開放較早，上世紀九十年代始，市建筑市場競爭日益劇烈。然而，由于市場競爭機制和市場信用機制建立的滯后，建筑市場出現(xiàn)了惡性競爭，建筑市場信用程度不斷下降，導致施工合同履約率一度低于50%，大量工程款的拖欠直接損害了施工企業(yè)和建筑農(nóng)民工的合法權(quán)益，也嚴重阻礙了建筑行業(yè)的發(fā)展。 據(jù)不完全統(tǒng)計，至二000年止，市歷年拖欠工程款累計高達21億元多，拖欠建筑農(nóng)民工工資高達0.6億元，施工合同的甲乙雙方因拖欠工程款糾紛增多，官司難斷，建筑農(nóng)民工因拖欠工資而群體性上訪事件時有發(fā)生。量變引起質(zhì)變。拖欠工程款和建筑農(nóng)民工工資已不是單純的經(jīng)濟糾紛問題，已是影響經(jīng)濟發(fā)展和

2、社會穩(wěn)定的政治問題。對此，市委、市政府高度重視，于2000年11月1日召開專題會議，決定開展建筑領(lǐng)域?qū)ｍ棥扒迩贰敝卫砉ぷ鳌?002年之前幾年的“清欠”治理，我們?nèi)〉昧孙@著成效，但是新的工程款拖欠仍在不斷產(chǎn)生。為從根本上解決拖欠工程款問題，我局在2001年開始著手進行專項調(diào)研，決定參照國際慣例建立并實行工程保證擔保制度。 施工招投標實踐塑造工程擔保制度的具體特點。2002年10月，市政府決定對建設(shè)工程施工招投標推行經(jīng)評審的最低價中標辦法，我局負責制定具體實施辦法。經(jīng)過近半年的緊張調(diào)研和籌備，2003年4月1日起，我市對全部使用國有資金或國有資金占控股或主導地位的工程項目全面實行經(jīng)評審的最低投標價

3、中標辦法。經(jīng)評審的最低投標價中標辦法實行風險包干，這意味著施工合同甲乙雙方，尤其是施工方的市場風險更大，這風險帶來的后果不僅影響到工程造價、質(zhì)量、工期、，而且是新的工程款和工人工資的拖欠，那建筑市場秩序?qū)鼇y，“雙欠”將更難治理。市建設(shè)局高度意識到這一風險可能產(chǎn)生的后果，把工程擔保作為化解建筑市場風險，規(guī)范建筑市場秩序、治理工程款拖欠的重要措施，在市所有建設(shè)工程項目中實行。幾年來，工程擔保制度不斷擴大范圍、不斷完善。 一、市工程擔保制度的主要做法 幾年來，市的工程擔保制度按政府政策引導、規(guī)范，市場主體各方責、權(quán)、利一致的原則，逐步推行擴大范圍，主要做法： 1、實行投標保證制度。這項制度在20

4、01年初正式啟動。投標保證金為工程概算價的2以上，總價不高于50萬元，可以采用貨幣形式，也可采用由銀行出具保函的方式，招標人不得限制投標擔保方式。投標保證金由建設(shè)工程交易中心指定的銀行代為管理，對未中標單位應(yīng)及時退還保證金或保函；2004年3月我局制訂頒發(fā)了廈建建200415號關(guān)于進一步完善建設(shè)工程最低價投標價中標辦法的若干規(guī)定,進一步明確要求投標擔保的有效期應(yīng)當超過投標有效期30天，并對投標擔保金的及時退還進行了具體規(guī)定；2004年10月，我局廈建建200463號進一步規(guī)范施工招投標活動若干措施的通知（試行）文件中，結(jié)合我市在經(jīng)評審的最低價中標辦法中實行投標資格后審辦法的實際情況，對投標保證

5、金的繳交方式做出了“投標擔保金可在截標前適當時間內(nèi)要求提交”的補充規(guī)定。 2、推行業(yè)主支付和承包履約擔保制度。2002年1月7日，我局印發(fā)廈建建20021號關(guān)于進一步規(guī)范建設(shè)工程施工承發(fā)包行為若干指導意見的通知，提出“積極推行建設(shè)工程施工投標保證金、履約保函、付款保函制度，有關(guān)投標保證制度按現(xiàn)行辦法執(zhí)行。履約、付款保函可在建筑面積1000平方米或工程造價在100萬元以上的非政府投資或融資的工程項目執(zhí)行。發(fā)包人（業(yè)主，下同。）與承包人簽訂建設(shè)工程施工合同時，發(fā)包人提交銀行出具金額不低于建設(shè)工程施工合同價款15%的工程款支付保函；承包人也必須同時向發(fā)包人提交金額應(yīng)不低于建設(shè)工程施工合同價款10%的

6、履約保函。工程總造價在5000萬元以上的工程項目，發(fā)包人與承包人可以在建設(shè)工程施工合同中約定工程款支付不得低于750萬元，履約支付不得低于500萬元的工程支付保函及履約保函?！币笤谵k理施工許可證時，發(fā)包人和承包人需提供保函復印件并提供原件核對。此后，上述規(guī)定寫入市政府于2002年11月15日發(fā)布的第103號令市建筑市場管理若干暫行規(guī)定中。2004年3月，我局在廈建建200415號關(guān)于進一步完善建設(shè)工程最低價投標價中標辦法的若干規(guī)定中，對工程款支付擔保和承包履約擔保的有效期作了進一步的具體規(guī)定，同時規(guī)定承包人履約擔保還可以采用由具備擔保資格和能力的擔保機構(gòu)出具擔保書的形式，要求工程款支付擔保、

7、承包人履約擔保及低價風險擔保憑證（合同）作為工程承包合同的附件，承包人與發(fā)包人不得對抵；同時規(guī)定“招標工程可實行預(yù)付備料款或不預(yù)付備料款，實行預(yù)付備料款的工程，承包人必須向發(fā)包人提供等額預(yù)付款擔?！?。 3、推行招標投標風險包干制度。由于我市對全部使用國有資金或國有資金占控股或主導地位的工程項目全面實行最低投標價中標辦法，無疑增加了建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)的風險。為此，我們探索通過經(jīng)濟手段和擔保機制化解工程風險的具體方式。在編制工程預(yù)算價時，我們要求招標人（發(fā)包人）根據(jù)工程大小、技術(shù)復雜程度、施工難易程度、施工自然條件，將工程量清單錯漏、一般情況下可承受的市場變化和政策性調(diào)整、天氣地形等自然條件變

8、化等因素，按 35的風險包干系數(shù)計入工程預(yù)算控制價。投標人報價時必須體現(xiàn)這些風險包干費用，中標后不得任意追加。該制度要求招標人和中標人按照上述規(guī)定的辦法程序形成包含風險包干內(nèi)容的中標價，并將該中標價作為簽約的合同價款。這就可以通過招標人和中標人相互提供擔保實現(xiàn)工程風險包干的目標。 4、實行最低控制價風險保證擔保制度。為了保證低標價中標工程的質(zhì)量和安全生產(chǎn)，我市廈建建200318號市建設(shè)工程最低投標價中標實施辦法規(guī)定：最低投標價中標辦法實行中標人低價風險保證擔保制度，即中標人（承包人）在簽訂建設(shè)工程施工合同時，除向招標人（發(fā)包人）提交履約擔保金外，還應(yīng)提交低價風險擔保金。低價風險擔保金數(shù)額為投標

9、人投標報價低于市造價站發(fā)布的最低控制價之差額和評標委員會認定的其他措施不可靠的低價金額。針對建筑市場管理的具體實踐，我局在廈建建200415號關(guān)于進一步完善建設(shè)工程最低價投標價中標辦法的若干規(guī)定中專門對風險控制作了補充修訂，明確規(guī)定了在風險包干范圍（3%-5%）之外上漲或下降幅度在10%（含10%）以內(nèi)的，其價差由承包人承擔或受益，上漲幅度在10%以外又沒有預(yù)付工程備料款的或下降幅度在10%以外的，超出10%部分的價差由發(fā)包人承擔或受益。同時還規(guī)定，低價風險擔?？刹捎锰峤槐ＷC金或銀行保函或具有擔保資格和能力的擔保機構(gòu)出具的擔保書方式，招標人不得限制具體擔保方式。最近，我局在廈建建200555號

10、關(guān)于規(guī)范建設(shè)工程施工招投標計價行為和投標報價合理性評審標準的通知規(guī)定：低價風險擔保金額等于各項不合理報價累計金額加上按照規(guī)定計取的風險包干費用減去投標人實際計取的風險包干費用。 5探索和試行其他形式的工程擔保。我局在具體工作中積極探索和試行其他工程擔保形式。如為切實保障建筑施工企業(yè)的合法權(quán)益，為建筑業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，我局在廈建建200415號關(guān)于進一步完善建設(shè)工程最低價投標價中標辦法的若干規(guī)定中專門規(guī)定：若施工企業(yè)對其施工的竣工工程質(zhì)量保修已辦理保險或提供其他法定擔保的，建設(shè)單位在收到施工企業(yè)提供的法定保險或擔保憑證后，應(yīng)將保修金結(jié)算支付給施工企業(yè)。又如，為加強對業(yè)主或起招標代理機

11、構(gòu)招標代理行為的規(guī)范和制約，我局在廈建建200555號關(guān)于規(guī)范建設(shè)工程施工招投標計價行為和投標報價合理性評審標準的通知推出了招標代理保證金制度：招標代理機構(gòu)在開展招標代理業(yè)務(wù)過程中，因未能履行招標代理委托合同的，或有關(guān)當事人在截標后發(fā)現(xiàn)工程量單項子目計算誤差超過允許范圍或因違法或其它工作失誤造成招標失敗的或造成損失的，招標代理保證金不予退還。造成損失的，招標代理保證金作為賠償金賠償損失方（招標人或投標人），造成的損失超過招標代理保證金數(shù)額的，從招標代理服務(wù)費中抵扣，造成的損失超過招標代理保證金和招標代理服務(wù)費數(shù)額的，還應(yīng)當依據(jù)合同約定或法律規(guī)定對超過部分承擔賠償責任。 二、取得的初步成效 我市

12、實行建設(shè)工程施工保證擔保制度后，工程擔保費用作為發(fā)包人（業(yè)主）和承包人的剛性成本支出提高了雙方的履約門檻要求，對雙方的信用也提出了新的要求，初步發(fā)揮了市場的資源配置作用和擔?；怙L險的功能。2002年以來，我市辦理施工許可證的所有項目中，應(yīng)實行保函或擔保制度的新建項目100按規(guī)定辦理保函或提交擔保，施工合同的履約率大幅度提高，達到80%以上，據(jù)市建筑市場整頓辦調(diào)查統(tǒng)計，2003年拖欠的工程款僅1.4224億元（竣工決算及竣工驗收逾期未決算），占總拖欠的16.95，與去年相比下降2.4；2003年全年工程竣工驗收后逾期未辦理決算的有27個項目計5889萬元，分別占2003年項目數(shù)量及金額的18.

13、5和15.5，與2002年相比分別下降29和32.76；工程質(zhì)量、工期基本滿足承諾或要求，現(xiàn)場質(zhì)量安全管理和工程建設(shè)也處于受控狀態(tài)，因合同糾紛或拖欠工人工資投訴的建設(shè)工程項目大幅度減少。2003-2004年和2004年2005年連續(xù)兩年的元旦春節(jié)期間，我市未出現(xiàn)因拖欠工程款或建筑民工工資而發(fā)生群體或突發(fā)事件。 此外，我市實行經(jīng)評審的最低價中標辦法兩年多來，工程擔保具體制度在控制投資成本、培育市場機制、優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、遏制腐敗現(xiàn)象等方面顯現(xiàn)出積極作用，取得了一定的經(jīng)濟和社會效益。 三、認識和探索 推行建設(shè)工程保證擔保制度以來，我市取得了一些成績，但也存在不少問題：工程項目逾期不決算的

14、主要原因或責任在發(fā)包方；相當部分項目在施工許可證辦理完畢后發(fā)包人與承包人雙方的保函對抵；承包商在被拖欠工程款時一般采用催款方式，不愿或不敢要求啟動支付保函；工程款拖欠雖有所緩解但未能杜絕，“清欠”形勢依然嚴峻；工程擔保法規(guī)及管理可操作性還不夠強；施工企業(yè)反映實施工程擔保企業(yè)經(jīng)濟負擔較重資金占用較多以及擔保額度要求對企業(yè)一刀切；施工招投標市場秩序有所好轉(zhuǎn)，特別是實行投標資格后審辦法之后圍標、串標及等行為基本杜絕，但投標報價偏低及投標報價合理性問題比較突出等；此外，與工程擔保制度密切相關(guān)的機制等一些配套制度還須進一步規(guī)范和完善?？傮w而言，我市還要加強探索、不斷創(chuàng)新，努力推進工程擔保及相關(guān)配套制度的

15、完善。具體而言，要開展以下幾項工作： 1、對工程擔保的重要環(huán)節(jié)加強探索。要針對工程擔保實施操作中的幾個重要環(huán)節(jié)加強探索和試驗。首先是加強對業(yè)主或發(fā)包人擔保行為的規(guī)范和制約；其次，探索對低于最低控制價的中標項目實行按照差額比例提供累進或加倍的低價風險擔保的作法，遏制和調(diào)節(jié)搶標和盲目低報價的行為；第三，社會項目業(yè)主對政府的責任擔保的具體實現(xiàn)方式。 2、配套實行信用管理機制。我局于2005年6月印發(fā)了廈建建200544號市建筑業(yè)企業(yè)建安信用監(jiān)管辦法（試行）這一市政府規(guī)范性文件，主動采集在廈建筑業(yè)企業(yè)在資質(zhì)資格、經(jīng)營管理、安全與文明施工、質(zhì)量管理和社會責任等方面的監(jiān)管信息，借助特定信用監(jiān)管系統(tǒng)生成年度

16、信用監(jiān)管評價等級和監(jiān)管提示，確立了對建筑業(yè)企業(yè)實施差別化監(jiān)管的制度。為解決施工企業(yè)反映實施工程擔保企業(yè)經(jīng)濟負擔較重資金占用較多；以及擔保額度要求對所有企業(yè)一刀切的問題，該文件在工程擔保方面，推出了將對財政投融資項目采取了按照企業(yè)信用監(jiān)管類別實行差別額度擔保的做法。今后，還要探索對社會項目的發(fā)包人和承包人實行差別額度擔保的可行做法。 3、積極發(fā)展工程擔保公司的業(yè)務(wù)空間。我市雖然已經(jīng)鼓勵推行竣工工程質(zhì)量擔?；虮ｋU，但由于有關(guān)認識或操作層面的具體問題，工程擔保公司在我市的業(yè)務(wù)活動空間還有待大力拓展，并在管理操作層面做出規(guī)范，如將工程擔保公司作為建筑市場的新成員實施備案管理，納入建設(shè)行政管理部門的信用監(jiān)管，并發(fā)揮行業(yè)組織的作用等。 4、完善工程擔保補充體系。要拓展付款擔保和社會項目業(yè)主對政府的責任擔保等工程擔保種類，健全工程擔保主干體系；建立健全包括建筑工人意外傷害保險及工傷、醫(yī)療保險、工程質(zhì)量保險、中介機構(gòu)職