行政執(zhí)法中的法律適用與法律解釋——行政的羈束性與裁量性

1、行政執(zhí)法中的法律適用與法律解釋行政的羈束性與裁量性 目錄一、行政執(zhí)法、法律適用與法律解釋1、行政執(zhí)法的含義與特點2、法律適用的含義與特點3、法律解釋的含義與特點4、行政執(zhí)法與法律適用、法律解釋的關系二、法律適用中的“規(guī)范沖突”與“沖突規(guī)范”1、“規(guī)范沖突”的含義與種類2、“規(guī)范沖突”的成因3、“規(guī)范沖突”的危害4、“沖突規(guī)范”的含義與特點5、“沖突規(guī)范”的種類6、“沖突規(guī)范”的適用三、行政法律解釋體制、原則和方法1、法律為什么需要解釋2、我國法律解釋體制3、行政法律解釋原則4、行政法律解釋方法5、完善法律解釋的幾點思考行政執(zhí)法是一項最經(jīng)常性的公共事務治理活動，是維護社會秩序和自然人、法人和其他

2、組織的權益的最主要形式。據(jù)有關統(tǒng)計，在我國，80以上的法律，90以上的法規(guī)和規(guī)章是由行政機關負責執(zhí)行的。一方面，行政執(zhí)法與自然人、法人和其他組織的權利和利益聯(lián)系最經(jīng)常、最廣泛、最直接、最緊密，稍有不當，極易對自然人、法人和其他組織的合法權益造成損害，因此，必須對行政執(zhí)法活動進行嚴格的規(guī)范。可以說，行政法中的大量規(guī)范都是羈束性規(guī)范，行政行為中的大量行為都是羈束性行為，這是保證行政執(zhí)法不被異化的重要手段。同時，為了保證行政機關能夠?qū)Ψ敝亍碗s有時甚至非常緊急多變的各種事務、事態(tài)及時作出應對和有效處置，又必須賦予行政機關（包括獲得授權或者委托的組織）以一定的自由裁量權，以提高行政執(zhí)法效率。因此，如何

3、做到羈束得當，裁量有度，是行政法治建設中的一個重要課題。羈束性過嚴或過寬，裁量性過小或過大，都有悖于行政目的的實現(xiàn)。規(guī)范行政執(zhí)法活動有多種途徑和形式，包括可以通過制定周密的實體法、完善的程序法和健全的監(jiān)督機制等來加以規(guī)范，其中通過建立健全法律適用和法律解釋制度，也是規(guī)范行政執(zhí)法活動的重要途徑和形式。同時，在行政執(zhí)法活動中，通過法律適用和法律解釋又往往是行政機關獲取自由裁量空間的重要途徑和形式。因為法律對自由裁量權往往沒有作出明示性的規(guī)定，而是隱含在法律規(guī)定之間，只有在具體法律適用和法律解釋時才能顯現(xiàn)出來。因此，健全完善的法律適用和法律解釋制度，既可以強化行政執(zhí)法的約束機制，克服和避免行政濫權，

4、又可以增強行政執(zhí)法的靈活性和應對能力，提高行政執(zhí)法效率，達到實現(xiàn)行政執(zhí)法的羈束性與裁量性的統(tǒng)一。一、行政執(zhí)法、法律適用和法律解釋行政執(zhí)法、法律適用與法律解釋，是既緊密聯(lián)系又有所不同的三個概念。下面分別就這三個概念的含義和特點作一簡要探討，然后對三者之間的關系作一簡要分析。1、行政執(zhí)法的含義和特點“行政執(zhí)法”這一概念在理論界有多種不同定義，大致可以分廣義、較廣義、狹義、較狹義四種。本文所講的“行政執(zhí)法”是指行政機關貫徹執(zhí)行法律的活動。這里的“執(zhí)行”，主要是指將抽象的法律規(guī)定具體地適用于特定的自然人、法人或者其他組織的活動，即主要指具體行政行為，同時也包括行政機關為保證法律的貫徹落實而制定行政規(guī)范

5、性文件的活動，即也指抽象行政行為。這里的“法律”，主要指法律、法規(guī)、規(guī)章，同時也包括上級和本級人大及其常委會和人民政府及其部門發(fā)布的其他規(guī)范性文件。行政執(zhí)法的主要特點是：（1）經(jīng)常性。行政執(zhí)法不僅是行政機關最頻繁、最主要的公務活動，也是整個國家機關最頻繁、最主要的公務活動?？梢哉f，國家機關的絕大部分公務活動，都屬于行政執(zhí)法活動，立法、司法和軍事活動在整個國家機關公務活動中只占很少部分。（2）廣泛性。不僅行政執(zhí)法的主體非常廣泛，既包括行政機關及其工作人員，也包括根據(jù)授權或者委托進行行政執(zhí)法的組織和個人；而且行政執(zhí)法涉及的對象和內(nèi)容也非常廣泛，既涉及公民、法人和其他組織等各種主體，也涉及政治、經(jīng)濟

6、、文化等社會生活的各個方面。（3）多樣性。行政機關執(zhí)行法律的形式多種多樣，既有不針對特定相對人的制定規(guī)范性文件的抽象行為，又有將法律具體運用于特定相對人的具體行為；既有單方命令實施的強制性行為，又有雙方協(xié)商實施的合同行為；既有根據(jù)職權主動實施的行為，又有根據(jù)申請被動實施的行為；既有賦予相對人權利和利益的行為，又有對相對人施加不利影響的行為；既有無償實施的行為，又有有償實施的行為，等等。（4）效率性。行政執(zhí)法任務繁重，面對的情況復雜甚至緊急，迅速、簡便、快捷是行政執(zhí)法的生命力之所在。當今世界，行政已經(jīng)滲透到社會生活的各個方面，因此，行政是否有效率，直接關系整個社會是否有效率。社會上流行有這樣一個

7、說法：“如果立法機關不講民主，這個社會就沒有民主；如果行政機關不講效率，這個社會就沒有效率；如果醫(yī)院不講道德，這個社會就沒有道德。”雖然這個說法不一定十分確當，但在一定程度上反映了人們對立法、行政、醫(yī)院的不同要求。試想，在社會發(fā)展變化越來越快的今天，如果行政機關沒有效率，如何能夠使整個社會具有效率和充滿活力！因此，效率性是行政執(zhí)法的重要屬性和特點。有的認為行政執(zhí)法還具有“單方面性”和“主動性”特點。筆者認為，隨著新公共事務治理觀和新行政觀的興起，行政合同、行政指導等新行政行為的出現(xiàn)和推廣，行政執(zhí)法已經(jīng)不都是單方面性和主動性，在相當多時候已經(jīng)表現(xiàn)為雙方面性和被動性。因此，不宜再把“單方面性”和“

8、主動性”作為行政執(zhí)法的特點。2、法律適用的含義和特點“法律適用”，也稱“法的適用”，有廣義和狹義之分。中國大百科全書。法學認為，廣義的法律適用是指“國家機關及其工作人員、社會團體和公民實現(xiàn)法律規(guī)范的活動。這種意義上的法律適用一般被稱為法的實施。”狹義上的法律適用是指“國家機關及其工作人員依照其職權范圍把法律規(guī)范應用于具體事項的活動，特指擁有司法權的機關及司法人員依照法定方式把法律規(guī)范應用于具體案件的活動?！睂O國華、朱景文主編的法理學持廣義觀點，認為“法的適用也稱法律規(guī)范的適用，是指一切國家機關和國家授權單位按照法律的規(guī)定運用國家權力，將法律規(guī)范運用于具體人或組織，用來解決具體問題的專門活動，它

9、使具體的當事人之間發(fā)生一定的權利義務關系或?qū)ζ溥m用法律制裁?！崩畈皆浦骶幍姆ɡ韺W持狹義觀點，認為“法的適用，一般指擁有司法權的國家機關及其司法人員，依據(jù)法定職權和法定程序，把法律規(guī)范應用于具體案件的專門活動?！辈⒄J為“在我國，司法權主要由檢察機關和審判機關行使。公安機關、安全機關和監(jiān)獄管理機關在一定范圍內(nèi)行使司法權?！绷夯坌钦J為“所謂法律的適用，指將法律規(guī)范適用于具體案件以獲得判決的全過程?！倍┱J為“在我國，法律適用通常即指司法適用”。本書是專門研究行政執(zhí)法的，因此本文的“法律適用”既不是廣義上的“法律適用”，也不是狹義上的“法律適用”，而是特指行政執(zhí)法中的法律適用，即指行政執(zhí)法機關將抽象的

10、法律規(guī)定同具體的行為和事實聯(lián)系起來并對特定的自然人、法人和其他組織的權利義務關系作出判斷和決定的活動。這里的“行政執(zhí)法機關”，既包括有行政執(zhí)法權的國家行政機關（不包括沒有行政執(zhí)法權的行政機關），也包括依法獲得授權或者委托的組織。法律適用的主要特點是：（1）特定性。一方面，法律適用的主體是特定的，只有法律規(guī)定的機關或者獲得授權或者委托的組織，才是法律適用的主體，其他任何機關或者組織都不享有法律適用權。另一方面，法律適用的對象是特定的，總是同特定的人（包括自然人、法人或者其他組織）、行為或者事實相聯(lián)系的。離開了特定的人、行為或者事實，法律適用就無從談起。法律的適用過程，實質(zhì)是將法律規(guī)定從抽象到具體

11、、從文本到現(xiàn)實的過程。（2）平等性。“在法律面前一律平等”是我國憲法確立的一項重要法律原則。一律平等，既包括立法的平等，也包括法律適用的平等。過去有人認為法律是統(tǒng)治階級意志的反映，因此，立法不能講平等，這是錯誤的。如果立法不平等，法律適用就不可能有真正的平等。但在現(xiàn)實中，更容易發(fā)生問題、更需要特別強調(diào)的是法律適用的平等。在行政執(zhí)法中，平等原則要求行政執(zhí)法機關對相同的行為和事實，不論行政相對人職位高低、名望大小、財富多寡，都必須同等地適用法律，不得歧視對待。（3）確定性。一方面，抽象的法律規(guī)定一旦適用于具體的人和事，即對自然人、法人和其他組織的權利義務關系產(chǎn)生確定性的影響，除非依法通過行政復議或

12、者行政訴訟或者其他途徑予以改變，不僅其他任何機關和組織不得隨意改變，而且作出法律適用的機關自身也不得隨意改變。另一方面，抽象的法律規(guī)定一經(jīng)適用，具體含義即加以確定，今后遇到相同情況即必須作出相同的適用，不能隨意改變。（4）強制性。抽象的法律規(guī)定一旦被運用于具體的行為和事實，即對特定的自然人、法人和其他組織的權利義務關系產(chǎn)生強制性的影響，一方面，任何個人和組織不得侵犯該自然人、法人和其他組織由此而獲得的權利和利益，另一方面，如果該自然人、法人和其他組織不履行其應當履行的義務，行政執(zhí)法機關可以依法采取措施強制其履行。3、法律解釋的含義和特點法律解釋不僅在行政執(zhí)法中具有非常重要的地位和作用，而且在所

13、有執(zhí)法乃至整個法治建設中都具有非常重要的地位和作用。美國TalcottParsons說：“解釋功能可以說是法律制度的核心功能?！笨梢哉f，沒有法律解釋，就沒有法律的正確遵守和執(zhí)行。關于“法律解釋”的含義，理論界眾說紛紜，理解很不一致。據(jù)張志銘教授在法律解釋操作分析（1999年1月）一書的歸納，我國理論界對法律解釋的界定至少有九種之多，再加他本人的界定和該書出版后的一些新書和文章的界定，至少有十多種。但概括起來，主要可分為四類：第一類，認為法律解釋是所有對法律含義進行闡釋的活動，既包括各個國家機關對法律含義所進行的闡釋活動，也包括學者、社會團體、訴訟當事人或者辯護人等對法律含義所進行的闡釋活動。比

14、如，孫國華主編的法學基礎理論一書的界定：“法律的解釋是科學地闡明法律規(guī)范的內(nèi)容與涵義，確切地理解法律規(guī)范中所體現(xiàn)的統(tǒng)治階級的意志，從而保證法律規(guī)范的準確適用?！辈捶山忉尩闹黧w與效力的不同，將法律解釋分為正式解釋與非正式解釋?！罢浇忉屢卜Q有權解釋，這是基于憲法或法律所賦予的職權而作的解釋。包括立法解釋、司法解釋與行政解釋。它們分別具有不同的效力?！薄胺钦浇忉層址Q無權解釋，它是沒有約束力的解釋，包括學理解釋與任意解釋?！庇秩纾瑢O國華、朱景文主編的法理學一書認為法律解釋有廣義和狹義兩種，其中認為“廣義的法律解釋，是指有關國家機關、組織或公民個人，為遵守或適用法律規(guī)范，根據(jù)有關法律規(guī)定、法學理

15、論或自己的理解，對現(xiàn)行法律規(guī)范或法律條文的內(nèi)容、含義以及所使用的概念、術語等的理解和所作的各種說明?！痹偃?，張志銘認為“法律解釋是對法律文本的意思的理解和說明?！薄昂唵蔚卣f，法律解釋就是解釋者將自己對法律文本的理解通過某種方式展示出來?！边€有，中國大百科全書。法學也持這一觀點，認為法律解釋是“對法律規(guī)范的含義以及所使用概念、術語、定義等所作的說明?！钡诙?，認為法律解釋是有權國家機關對法律含義所進行的闡釋活動。比如，孫國華、朱景文主編的法理學中對狹義的法律解釋含義的界定即屬此類。認為“狹義的法律解釋特指有權的國家機關依照一定的標準和原則，根據(jù)法定權限和程序，對法律的字義和目的所進行的闡釋。”張

16、文顯主編的法理學認為“法律解釋是指對法律的內(nèi)容和含義所做的說明?！薄胺山忉尩闹黧w在本書中特指享有法定法律解釋權的人或組織?！标惤疳撜J為“應從法律解釋概念中剔除非正式解釋部分，法律解釋就是有權的機關對法律意義的闡明?！钡谌?，認為法律解釋是司法機關（主要是法院）對法律含義所進行的闡釋活動。比如，梁慧星認為“為了解決具體案件，必須獲得作為裁判大前提的法律規(guī)范。這種獲得作為裁判大前提的法律規(guī)范的作業(yè)，法解釋學上稱為廣義法律解釋?！庇秩纾K力認為“司法上所說的法律解釋往往僅出現(xiàn)在疑難案件中，這時法官或?qū)W者往往將整個適用法律的過程或法律推理過程概括為法律解釋，其中包括類比推理、空隙立法、剪裁事實、重新

17、界定概念術語乃至造法。”再如，鄭戈認為“我們認為發(fā)現(xiàn)有兩種基本的法律解釋模式：一種可以稱為法律開示模式（discoveryoflaw），即把法律視為既存的、不容違背的客觀規(guī)則，解釋者只能盡力去發(fā)現(xiàn)其真實含義，并將之揭示出來，適用于具體案件；另一種是法律闡釋（interpretationoflaw），在這種模式中，法律條文只提供了一種解釋者在其中進行解釋行動的結構，法律的含義最終取決于解釋行動者與結構之間的互動以及解釋者之間的交流與共識?！苯陙韲鴥?nèi)理論界興起的法律解釋學研究，大多是在這一類含義上使用“法律解釋”一詞的。第四類，認為法律解釋不僅僅指解釋活動，還應包括解釋技術、解釋制度和解釋理論。

18、如郭華成認為“法律解釋其實包括三個方面的內(nèi)容，首先它是指確定法律規(guī)范的內(nèi)容，探求立法意圖，說明法律規(guī)范含義的行為和活動過程，這個過程又包括二個階段，一是解釋主體對解釋對象的理解，二是解釋主體將所理解的解釋對象通過一定形式表現(xiàn)出來，加以闡明。同時，它又包括該過程中運用的一系列原則、技術、規(guī)則和方式，即法律解釋技術。這是法律解釋的動態(tài)方面。其次，指一個國家在法律解釋主體、權限、程序、方式、效力等方面的法律制度，即法律解釋制度。這是法律解釋的靜態(tài)方面；最后，它是指研究上述靜態(tài)、動態(tài)兩方面內(nèi)容的學問或科學，即專門的法律解釋理論?！币陨纤念?，是學者們根據(jù)自己的知識背景和研究需要對法律解釋含義所作的界定，

19、有各自的道理和意義。筆者認為，如何對法律解釋一詞的含義進行界定，必須考慮三個因素：一是國家的實際法律解釋制度是如何的，二是多數(shù)群眾的理解是如何的，三是研究對象和目的是什么。居于以上考慮，筆者認為，在我國，法律解釋是指依法有權國家機關以積極行為對法律含義所作的闡釋活動。這里的“依法有權”，是指依憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定享有解釋權的國家機關，包括有解釋權的立法機關、行政機關、司法機關。沒有解釋權的國家機關、社會組織、研究機構、研究人員等所進行的解釋活動，是一種法律宣傳和研究活動，不是法定的解釋，也不是多數(shù)群眾所理解的法律解釋。這里的“積極行為”，是指有解釋權國家機關為了使法律含義更加明確而有意識

20、、有目的地進行法律解釋的活動，不是以積極行為，沒有進行法律解釋的意識和目的所進行的法律含義的說明活動，不屬于法律解釋活動。也就是說，有解釋權的國家機關對法律含義所進行的說明活動，并不都屬于法律解釋活動，比如在進行法律宣傳、研究討論問題等場合時，對法律含義所作的闡釋活動，都不屬于法律解釋活動。只有專門作出的法律解釋或者在處理有關問題或者案件遇到對法律含義的理解存在爭議或者認為存在不清楚時對法律含義所作的闡釋活動，才是法律解釋活動。法律解釋的主要特點是：（1）明確性。任何法律解釋都在一定程度上對現(xiàn)行法律規(guī)定的含義作出了進一步明確，沒有對法律含義作出任何進一步明確的說明，都不是我們所說的法律解釋。所

21、有法律解釋，不論是對法律規(guī)定作出進一步具體化，還是對法律規(guī)定進行補充、擴張、矯正等，其實質(zhì)都是使法律規(guī)定的含義更加明了、清晰，更加易于將法律規(guī)定與當前遇到的實際問題聯(lián)系起來，更加便于問題的解決。只是簡單地重申法律規(guī)定，沒有對法律規(guī)定的含義作任何進一步明確的活動，都不是法律解釋活動。比如，依法有解釋權的國家機關在一般日常工作中（如司法機關在平時案件審判中），也要對法律規(guī)定的含義進行說明，但只是重申眾所周知的含義，不是法律解釋，只有在遇到特殊問題，對如何適用法律發(fā)生疑難時，通過一系列尋找法律適用依據(jù)的活動確定了一種新的法律適用原則，才是法律解釋。所以，有解釋權的國家機關說明法律含義的活動并不都具有

22、法律解釋意義，只有少數(shù)進一步明確了法律含義的活動，才具有法律解釋的意義。比如，并不是法院判決的每一個案件都具有法律解釋意義，只有少數(shù)進一步明確了法律規(guī)定含義的案件才具有法律解釋的意義。（2）有效性。一方面，法律解釋是依法有解釋權的國家機關作出的，具有一定的約束力。沒有約束力的法律含義的說明，不是法律解釋。另一方面，依法有解釋權的國家機關對法律含義所作的闡釋，必須對今后的法律適用產(chǎn)生一定的約束力，才是法律解釋，對今后的法律適用沒有產(chǎn)生一定的約束力，不是法律解釋。說法律解釋是“具有一定的約束力”，是因為我國法律解釋主體具有多元性，不同國家機關由于職權不同，其所作的法律解釋的效力也有所不同，不是所有

23、的法律解釋都與法律具有同等效力。比如，行政機關的解釋，只能對自身和其下級機關具有約束力，對權力機關和司法機關沒有約束力。司法機關的解釋也一樣。只有權力機關的解釋才對自身和本級及其下級行政機關、司法機關都具有約束力，只有國家最高權力機關的解釋才對全國具有普遍的約束力。（3）穩(wěn)定性。法律解釋同法律一樣，具有穩(wěn)定性。不具有穩(wěn)定性不是法律解釋，或者沒有成為法律解釋。有些解釋雖然是依法有解釋權的國家機關作出的對法律含義的進一步明確，但不具有穩(wěn)定性，隨意變更，不具有對法律含義作出進一步明確的意義，不屬于法律解釋。當然，穩(wěn)定性是相對的，不是絕對的。一方面，隨著社會的發(fā)展，法律也要不斷發(fā)展，法律解釋當然也要相

24、應發(fā)展，需要根據(jù)發(fā)展變化的形勢對法律含義作出新的解釋，這是可以的也是必要的；另一方面，在我國多元解釋體制下，一個機關的解釋很可能被另一個機關的解釋所代替，也增加了解釋的不穩(wěn)定因素。但只要解釋機關在一段時間內(nèi)，對自己的解釋保持相對穩(wěn)定，連續(xù)不斷地加以重申和適用，即屬于法律解釋。4、行政執(zhí)法與法律適用、法律解釋的關系（1）行政執(zhí)法與法律適用行政執(zhí)法離不開法律適用。狹義上使用行政執(zhí)法時，實際上等同于法律適用。本文是在廣義上使用行政執(zhí)法概念的，因此，法律適用只是行政執(zhí)法的一項重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，還有許多行政執(zhí)法活動并不涉及法律適用問題。比如，行政機關依法制定抽象規(guī)范性文件的活動，并不涉及法律適用。還有，一

25、般的行政執(zhí)法檢查、評估等活動，也不涉及法律適用問題。只有行政機關在行政執(zhí)法活動中將抽象的法律規(guī)定具體運用于人、行為和事實并對自然人、法人和其他組織的權利義務作出判斷和決定時，才屬于法律適用。可見，行政執(zhí)法包含著法律適用，法律適用是行政執(zhí)法的一部分。而法律適用也不僅只存在于行政執(zhí)法中，在司法中也有法律適用，而且是最終、最權威的法律適用，以至于被有的學者認為只有司法活動才是法律適用活動。在這個意義上講，法律適用又廣于行政執(zhí)法，行政執(zhí)法中的法律適用只是法律適用的一部分內(nèi)容。（2）行政執(zhí)法與法律解釋行政執(zhí)法離不開法律解釋，不僅行政執(zhí)法中的法律適用需要法律解釋，在其他行政執(zhí)法中也需要法律解釋。比如，行政

26、機關制定抽象規(guī)范性文件，除國務院可以依法創(chuàng)制新規(guī)范外，其他行政機關都只能根據(jù)上位法進行具體化。這種具體化大多都具有法律解釋的性質(zhì)。但行政執(zhí)法并不總是與法律解釋聯(lián)系在一起，大量的行政執(zhí)法活動并不需要法律解釋，沒有法律解釋的內(nèi)容，具有法律解釋內(nèi)容的行政執(zhí)法只占很少部分。在這個意義上講，行政執(zhí)法的范圍和含義比法律解釋更寬，法律解釋只是行政執(zhí)法中的一小部分內(nèi)容。但法律解釋并只存在于行政執(zhí)法中，而且主要不是在行政執(zhí)法中，而是在立法、司法中。根據(jù)我國的法律解釋體制，立法機關對自己制定的法律、法規(guī)、規(guī)章享有最終解釋權，司法機關由于享有案件的最終裁決權，理所當然依法享有法律解釋權，并且比行政機關的解釋更具權威

27、?？梢姡姓?zhí)法中的法律解釋，只是法律解釋中一部分，而且不是最主要的部分。行政執(zhí)法中的法律解釋，相當一部分是行政執(zhí)法機關自己解釋或者提請上級行政機關解釋，同時，也有相當部分法律解釋不能由行政機關特別是不能由行政執(zhí)法機關自己進行，必須提請立法機關解釋或者必須遵循司法機關的已有解釋。因此，研究行政執(zhí)法中的法律解釋問題，并只是研究行政機關的法律解釋，而是包括立法機關和司法機關的解釋。（3）法律適用與法律解釋法律適用與法律解釋緊密相聯(lián)，可以說形影相隨。以至于有學者從廣義上認為，法律適用的過程即是法律解釋的過程。認為法律只有經(jīng)過解釋才能被適用。沒有解釋就沒有適用。如梁慧星認為“法律解釋乃是法適用之不可欠

28、缺的前提，要得到妥當?shù)姆ㄟm用，必須有妥當?shù)姆山忉?。”“法律之解釋乃成為法律適用之基本問題。法律必須經(jīng)由解釋，始能適用。”本文是從狹義上使用法律解釋這一概念的，并不認為所有的法律適用都涉及法律解釋。明確性、可操作性是法律的重要屬性。在一般情況下，法律的規(guī)定是很容易同具體的人、行為和事實建立起聯(lián)系的，并不需要進行法律解釋才能確定如何適用法律。只有在遇到某種特殊的疑難情況不能確定如何適用法律時，才需要進行法律解釋。比如，符合法定結婚年齡、健康、沒有婚姻法規(guī)定的禁止結婚的血緣關系的兩個男女要求結婚，并不需要進行法律解釋才能給予辦理結婚手續(xù)。但如果是一對表兄妹但一方或雙方作了絕育手續(xù)后要求結婚，是否應

29、當予以辦理，涉及到對婚姻法規(guī)定的原意如何理解，則需要進行法律解釋。一般來說，法律只有在適用時，才會發(fā)生需要解釋的問題。很難想象在法律還沒有適用時，就需要進行解釋。但這并不是說只要在法律具體適用過程之中，或者只要在適用之后，才需要或者才能進行解釋。在法律制定后準備具體適用時，或者適用之后發(fā)現(xiàn)法律規(guī)定含義不夠明確或者存在漏洞時，都可以進行解釋。所以，法律解釋總是與法律適用相聯(lián)系，但并不總是與具體個案的法律適用相聯(lián)系。有些法律解釋與是具體個案的法律適用緊密聯(lián)系在一起的，特別是司法機關所作的法律解釋，主要應當與具體案件的審判聯(lián)系在一起。但也有許多法律解釋并不與具體個案的法律適用相聯(lián)系，特別是立法機關所

30、作的解釋，往往是不針對個案的抽象解釋?？傊?，行政執(zhí)法、法律適用和法律解釋三者之間既關系緊密，又有許多差異。行政執(zhí)法離不開法律適用和法律解釋。正確適用法律和解釋法律，既是行政執(zhí)法的應有之義和必然要求，又是行政執(zhí)法發(fā)揮創(chuàng)造性、能動性的重要途徑和空間。行政執(zhí)法狀況如何往往從法律適用和法律解釋狀況中體現(xiàn)出來，而法律適用和法律解釋狀況又往往影響行政執(zhí)法狀況。因此，加強 行政執(zhí)法中對法律適用和法律解釋問題的研究，加強行政執(zhí)法中的法律適用工作和法律解釋工作，對于提高行政執(zhí)法效率和行政執(zhí)法質(zhì)量，提高依法行政水平，促進依法治國，具有非常重要的意義。二、法律適用中的“規(guī)范沖突”與“沖突規(guī)范”在法律適用中，經(jīng)常遇到

31、的一個問題是“規(guī)范沖突”問題。在這種情況下，如何正確選擇規(guī)范運用于具體的行為和事實并對特定的自然人、法人和其他組織的權利義務關系作出判斷和決定，是正確適用法律、嚴格依法辦事的前提。規(guī)范選擇不正確，必然導致執(zhí)法偏差和錯誤，甚至越嚴格依“法”辦事，偏差越大，錯誤越嚴重。因此，加強對規(guī)范沖突問題及其解決途徑的研究，對提高行政執(zhí)法水平和行政執(zhí)法質(zhì)量，具有重要意義。1、“規(guī)范沖突”的含義與種類“規(guī)范沖突”，也稱“法律沖突”，或“法律規(guī)范沖突”，是國際私法的一個基本概念。但“規(guī)范沖突”或“法律沖突”并不是國際私法所專有，在國內(nèi)法和包括行政法在內(nèi)的公法領域也普遍存在。因此，也可以將“規(guī)范沖突”這一概念借鑒運

32、用于國內(nèi)法律沖突研究。國際私法學界對“規(guī)范沖突”或“法律沖突”的理解不盡相同。據(jù)韓德培主編的國際私法新論一書介紹，美英學者認為，“法律沖突只是在法官頭腦中的一個矛盾的反映，這個矛盾就是法官應該選擇哪一個國家的法律，簡而言之，法律沖突就是法律選擇上的矛盾?！钡聡鴮W者溫格勒爾認為，“法律沖突包括當事人法律義務的矛盾、法律義務或法律規(guī)范的不一致或不平等以及各國實體法之間存在空缺等。”該書認為：“如果從普遍的意義上講，法律沖突是指兩個或兩個以上的不同法律調(diào)整一個相同的法律關系而在這些法律之間產(chǎn)生矛盾的社會現(xiàn)象。一般來說，只要各法律對同一問題作了不同的規(guī)定，而當某種事實又將這些不同的法律規(guī)定聯(lián)系在一起時

33、，法律沖突便會發(fā)生?！薄耙?guī)范沖突”在國內(nèi)法律沖突研究中，通常指“立法打架”、“文件打架”現(xiàn)象。劉莘主編的國內(nèi)法律沖突與立法對策一書中認為，“法律規(guī)定之間有沖突、法律規(guī)定之間不一致、法律規(guī)定相互抵觸，”被概括地稱為“法律沖突”。本文中的“規(guī)范沖突”，是指法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相互之間存在矛盾、抵觸、不一致的情形。我國“規(guī)范沖突”，從形式上看主要有以下幾種：（1）上下位階之間的沖突。即指不同效力等級的法律規(guī)范對同一事項的規(guī)定相互之間存在抵觸、不一致的情形。包括法律、法規(guī)、規(guī)章同憲法的沖突，法規(guī)、規(guī)章同法律的沖突，地方性法規(guī)、規(guī)章同行政法規(guī)的沖突，地方政府規(guī)章同本地方性法

34、規(guī)的沖突，其他規(guī)范性文件同憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的沖突等。比如，義務教育法沒有規(guī)定不送適齡兒童入學接受義務教育應受行政處罰，但國務院批準的義務教育法實施細則卻規(guī)定“鄉(xiāng)級人民政府可以給予罰款”。又如，北京市實施礦山安全法辦法中規(guī)定，對不按規(guī)定進行礦長安全資格培訓、考核的，可處1萬元以下罰款，但礦山安全法并沒有規(guī)定對這一行為的罰款。（2）同位階之間的沖突。即指法律效力相同之間的法律規(guī)范對同一事項的規(guī)定相互之間存在矛盾、不一致的情形。包括法律相互之間的沖突、行政法規(guī)相互之間的沖突、地方性法規(guī)相互之間的沖突、規(guī)章相互之間的沖突、其他規(guī)范性文件相互之間的沖突，以及國務院各部門規(guī)章與規(guī)章之間的沖突、地方政

35、府規(guī)章與國務院部門規(guī)章之間的沖突、國務院各部門其他規(guī)范性文件與規(guī)范性文件之間的沖突等。比如，廣告法規(guī)定：“違反本規(guī)定，發(fā)布虛假廣告，欺騙和誤導消費者，使購買商品或者接受服務的消費者的合法權益受到損害的，由廣告主依法承擔民事責任；廣告經(jīng)營者、發(fā)布者明知或者應知廣告虛假設計、制作、發(fā)布的應當承擔連帶責任”，“廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者不能提供廣告主的真實名稱、地址的，應當承擔全部民事責任”。而消費者權益保護法規(guī)定：“消費者因經(jīng)營者利用虛假廣告提供商品或者服務的，其合法權益受到損害的可以向經(jīng)營者要求賠償，廣告的經(jīng)營者發(fā)布廣告的，消費者可以請求行政主管部門予以懲處。廣告經(jīng)營者不能提供經(jīng)營者的真實姓名，應當

36、承擔賠償責任?！边@兩個法之間在連帶責任、承擔責任的主體、承擔民事責任的范圍三個方面的規(guī)定，存在不一致。又如，文化部發(fā)布的營業(yè)性歌舞娛樂場所管理辦法規(guī)定：“營業(yè)性歌舞娛樂場所使用的激光視盤（錄像伴奏片）由省、自治區(qū)、直轄市文化廳審批。”而廣播電影電視部（現(xiàn)為廣電總局）發(fā)布的錄音錄像制品管理暫行規(guī)定則規(guī)定：“各類卡拉OK節(jié)目由各省音像管理部門審批后才能播出”。對于同一事項，不同的國務院部門規(guī)章各自規(guī)定由不同的部門審批。（3）不同地方之間的沖突。即指各地方之間的地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定相互之間不一致的情形。包括地方性法規(guī)與地方性法規(guī)之間的沖突、地方政府規(guī)章與地方政府規(guī)章之間的

37、沖突、其他規(guī)范性文件與規(guī)范性文件之間的沖突等。一般來說，不同地方在各自權限范圍內(nèi)對同一事項作出不同規(guī)定，是正常的，允許的，不會構成“規(guī)范沖突”。但有些事項是跨地方的，這種不同規(guī)定就會構成“規(guī)范沖突”。比如，北京市在關于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定中作出規(guī)定：“在禁止燃放煙花爆竹地區(qū)，任何單位或者個人，不準生產(chǎn)、運輸、攜帶、儲存、銷售煙花爆竹?！钡c北京相鄰的河北，沒有相同的禁止性規(guī)定，而河北公民運輸煙花爆竹時則可能經(jīng)過北京地區(qū)，這樣就會產(chǎn)生“規(guī)范沖突”。（4）地方與國務院部門之間的沖突。即指地方性法規(guī)與國務院部門規(guī)章對同一事項的規(guī)定相互之間不一致的情形。比如，對消費者與經(jīng)營者未約定房屋面積允許誤差的

38、，福建省房屋消費者權益保護條例規(guī)定，不足部分超過6的，經(jīng)營者應當加倍補償，并承擔房屋面積測量費用和消費者由此受到的其他損失。而建設部商品房銷售管理辦法規(guī)定，面積誤差比絕對值在3以內(nèi)的（含3）的，據(jù)實結算房價款；超過3的，買受人有權退房，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應在買受人提出退房之日起30日內(nèi)將已付房款退給買受人，同時支付已付房款利息。又如，公安部高速公路交通管理辦法規(guī)定：“行人、非機動車、拖拉機、農(nóng)用運輸車、電瓶車、輪式專用機械車、全掛牽引車，以及設計最高時速低于70公里的機動車輛”禁止駛入高速公路。而山東省濟青高速公路管理辦法和河南省高速公路交通管理規(guī)定都增加了“摩托車”、山東省還增加了“履帶車”禁止

39、駛入高速公路的規(guī)定。我國“規(guī)范沖突”，從內(nèi)容上看，包括實體法規(guī)范沖突和程序法規(guī)范沖突兩種：（1）實體法規(guī)范沖突。即指規(guī)范公民、法人和其他組織同一實體權利義務關系的規(guī)定之間存在相互矛盾、抵觸、不一致的情形。包括三種情形：一是，授益規(guī)范的沖突，包括授權內(nèi)容和授益條件兩種的沖突。比如，天津市電子出版物管理條例規(guī)定，個人取得許可后可以從事出版物的經(jīng)營活動，而北京市電子出版物經(jīng)營管理暫行規(guī)定則規(guī)定，個人不得經(jīng)營電子出版物。兩地對授益內(nèi)容規(guī)定不同。又如，內(nèi)蒙古自治區(qū)城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例規(guī)定：“設立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，除應當符合有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)設立條件外，還應當具備下列條件：（一）有100萬以

40、上的注冊資本；（二）有4名以上持有資格證書的房地產(chǎn)專業(yè)、建筑工程專業(yè)的專職技術人員，2名以上持有資格證書的專職會計人員。”對創(chuàng)辦房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)增加了條件限制。二是，義務規(guī)范的沖突，包括收費、征收、處罰等行為、種類、幅度的沖突。比如，城市房地產(chǎn)管理法和國務院城市房屋拆遷管理條例只規(guī)定房屋所有權證書和房屋拆遷資格證書，而建設部則在有關規(guī)章中規(guī)定了另外14類許可證，如房屋開發(fā)企業(yè)資質(zhì)、監(jiān)理工程師資格等。又如，保險法只規(guī)定對無證從事保險經(jīng)紀業(yè)務的人給予行政處罰、刑事制裁，而中國人民銀行的保險經(jīng)紀人管理規(guī)定卻增加規(guī)定對聘用無證經(jīng)紀人的保險經(jīng)紀公司的處罰。三是，執(zhí)法主體規(guī)范的沖突，即對同一事項規(guī)定了不同的

41、執(zhí)法主體。比如，建筑法規(guī)定，有關工程領域的事務由建設行政部門管理，但交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、鐵道部、國土資源部、民航總局、文物局、廣電總局、環(huán)?？偩?、氣象局等部門制定的規(guī)章都設定了由自己審批資格資質(zhì)的內(nèi)容。（2）程序法規(guī)范沖突。即指規(guī)范公民、法人和其他組織同一程序權利義務關系的規(guī)定相互之間存在矛盾、抵觸、不一致的情形。比如，行政處罰法規(guī)定較重的行政處罰，公民有權要求舉行聽證，行政拘留限制了公民的人身自由，顯然屬于較重的行政處罰，但治安管理處罰條例沒有關于聽證的規(guī)定。又如，國務院殯葬管理條例規(guī)定：“禁止制造、銷售封建迷信的喪葬用品。禁止在實行火葬的地區(qū)出售棺材等土葬用品”，并沒有規(guī)定審批程序，但浙江

42、、福建、福州等12個省、市制定的實施條例均規(guī)定，生產(chǎn)、銷售喪葬用品必須經(jīng)民政部門審核批準。再如，建設部城市房屋權屬登記管理辦法規(guī)定，因房屋買賣、交換、贈與、繼承、分割等原因?qū)е聶鄬俎D(zhuǎn)移的，當事人應當自事實發(fā)生之日起90日內(nèi)申請轉(zhuǎn)移登記。而南京市城鎮(zhèn)房屋權屬登記管理辦法規(guī)定，房屋發(fā)生權屬變化，權利人應自事實發(fā)生之日起30日申請轉(zhuǎn)移登記。關于“規(guī)范沖突”的種類，還可以從其他方面進行分析，比如，還可以分從縱向規(guī)范沖突與橫向規(guī)范沖突，或者從行政法律規(guī)范、民事法律規(guī)范、刑事法律規(guī)范沖突等方面進行分析，在此不一一介紹。2、“規(guī)范沖突”的成因關于我國“規(guī)范沖突”的成因，劉莘主編的國內(nèi)法律沖突及立法對策一書認

43、為，“法律沖突”的內(nèi)在原因包括：法律規(guī)則的多義性和模糊性，立法者價值取向或價值判斷具有相異性，地區(qū)差異，法律規(guī)則的相對穩(wěn)定與社會生活變遷的矛盾；認為我國法律沖突的獨特成因包括：立法主體多元及立法權限不清，地方保護和部門壟斷，雙重體制的沖突與磨擦，法律解釋機制存在缺陷。這些分析是很有道理，很有價值的。筆者認為，我國“規(guī)范沖突”的成因，既有客觀方面的因素，也有主觀方面的因素；既有不可避免的因素，又有人為造成的因素。概括起來，主要有以下幾個方面：（1）權限不清的立法體制。我國的立法體制既是統(tǒng)一的又是多層次的，這是適應我國單一制的國家體制和法制不完善、民族眾多、各地方發(fā)展不平衡等實際情況的。憲法對各立

44、法主體的權限范圍作了原則規(guī)定，立法法根據(jù)憲法的規(guī)定和實踐經(jīng)驗又作了進一步的規(guī)定。但總的來講，各立法主體的權限范圍還不夠清晰，還存在許多模糊不清的地方。比如，立法法規(guī)定，國務院對屬于憲法第89條規(guī)定的行政管理職權的事項可以自行制定行政法規(guī)，但對哪些事項屬于行政管理職權的事項，不很清楚。又如，立法法規(guī)定，省、自治區(qū)為、直轄市和較大的市的人大及其常委會為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項，以及屬于地方性事務的事項，可以制定地方性法規(guī)，但什么是“具體規(guī)定”，什么是地方性事務，不夠明確。再如，立法法規(guī)定，國務院各部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、

45、決定、命令的事項，地方政府規(guī)章可以規(guī)定為執(zhí)行法律、法規(guī)的規(guī)定的事項和屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項，但對什么屬于“執(zhí)行”，什么是具體行政管理事項，缺乏明確的界定。還有，根據(jù)我國憲法、有關組織法和立法法，市縣人大及其常委會和地方政府部門等都沒有立法權，但都有制定其他規(guī)范性文件的權力，其他規(guī)范性文件可以對法律、法規(guī)、規(guī)章作進一步的具體化，但什么是“具體化”，也缺乏明確的界線。立法權限不清，是產(chǎn)生“規(guī)范沖突”的重要原因之一。（2）參與不足的立法機制。我國是由人民當家作主的社會主義國家。公民參與立法，既是對代議制的必要補充，也是人民當家作主的應有之義，更是提高立法質(zhì)量的重要途徑和方式。我國憲法和有關

46、法律，特別是立法法對公民參與立法的途徑和渠道作了具體規(guī)定，包括座談會、聽證會、論證會、公民討論、公眾旁聽等多種形式，為公民參與立法提供了制度保障。但總體看，這些制度還不夠成熟，制度化程度還比較低，實施得并不很平衡，實踐中公民參與立法的深度和廣度仍很不夠，而部門利益、局部利益在立法中卻得到充分和有力的表達，這是導致立法質(zhì)量不高，法律沖突現(xiàn)象嚴重的一個至為重要的原因。（3）運轉(zhuǎn)乏力的監(jiān)督制度?？朔蜏p少法律沖突現(xiàn)象，除了必須在立法過程中努力加以避免外，加強事后監(jiān)督和消除也是重要途徑。我國為此建立了一系列制度，包括備案審查制度，沖突裁決制度，改變撤銷制度，清改廢制度，有限的司法審查制度等，為監(jiān)督糾正

47、違法立法，減少法律沖突現(xiàn)象起到了積極作用。但實踐中，這些監(jiān)督制度運轉(zhuǎn)得并不好，特別是裁決、撤銷制度實際沒有真正運轉(zhuǎn)起來。究其原因，主要是缺乏迫使監(jiān)督制度有效運轉(zhuǎn)的動力、壓力和能力。一方面，負有監(jiān)督之責的機關和人員缺乏進行監(jiān)督的動力和壓力，監(jiān)督與不監(jiān)督一個樣，監(jiān)督得好與監(jiān)督得不好一個樣，因此，不想監(jiān)督、不愿監(jiān)督；另一方面，負有監(jiān)督之責的機關和人員也缺乏足夠的監(jiān)督能力，缺乏進行有效監(jiān)督的權威資源、人才資源、物質(zhì)資源，因此，不敢監(jiān)督。缺乏有效的監(jiān)督，是導致規(guī)范沖突得不到扼制的重要原因。（4）規(guī)范失缺的法律解釋。通過法律解釋協(xié)調(diào)各種規(guī)范之間的矛盾、抵觸、不一致，可以說是各國克服法律沖突的最主要而有效的

48、做法。我國建立了立法解釋與應用解釋（包括行政解釋、司法解釋）相結合的多元法律解釋制度，但由于法律解釋界線不清、關系不明、規(guī)范失缺，不僅沒有起到協(xié)調(diào)和克服法律沖突的作用，甚至有些應用解釋還進一步加劇了這種沖突。比如，有些行政解釋、司法解釋直接與被解釋的法律相沖突，有些部門解釋相互之間發(fā)生沖突，使我國法律沖突現(xiàn)象更加嚴重。立法解釋可以比較準確地反映立法原意，本來是可以在協(xié)調(diào)法律沖突中發(fā)揮重要作用的，但因為立法任務繁重，再加上缺乏動力和壓力甚至有一定阻力，因此，實踐中很少進行立法解釋，使這個制度實際上處于虛置狀態(tài)。（5）約束不靈的執(zhí)法環(huán)境。高素質(zhì)的執(zhí)行隊伍，善意的執(zhí)法守法，即使規(guī)范之間存在沖突等缺陷

49、，也可以在執(zhí)行中得到糾正、彌補和完善。近年來，隨著法治建設的發(fā)展和深化，我國的執(zhí)法隊伍的法律知識、法治觀念、執(zhí)法水平和公民的守法意識、護法精神都有了很大提高，執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法質(zhì)量有了很大改進。但仍然存在著很多問題，任意執(zhí)法，惡意執(zhí)法，違法執(zhí)法等現(xiàn)象還相當嚴重，不僅不能通過執(zhí)法克服和減少法律沖突，而且進一步擴大、激化了這種沖突。以上五種是造成我國法律沖突的一些主要原因，此外還有其他一些原因。比如，我國正處于改革開放和較快速發(fā)展變化過程中，需要不斷進行探索、試驗，在破舊立新時難免出現(xiàn)一些銜接不嚴密的情況。又如，法學理論研究不夠，法學知識不普及，法律共同體還沒形成，立法缺乏有力的理論支持，難免出現(xiàn)各說

50、各的理，各立各的法。再如，立法人員素質(zhì)不高，立法程序不完善，立法技術粗糙，也是造成一些立法質(zhì)量不高和相互沖突的重要原因。3、“規(guī)范沖突”的危害“規(guī)范沖突”的危害是顯而易見的，受到了學者和群眾的強烈批評。劉莘主編的國內(nèi)法律沖突與立法對策一書對法律沖突的危害性作了比較全面的分析，認為主要有四個方面：（1）對法治建設造成嚴重影響，包括：一是破壞了法律制度的統(tǒng)一性；二是給適法和守法帶來嚴重困難，使法律規(guī)范實際上無法實施；三是損害了法律應有的權威性。（2）對社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展造成嚴重妨礙，包括：一是沖擊和干擾了國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控政策和重大經(jīng)濟改革措施的實施，妨礙了全國統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)格局和全國統(tǒng)一市

51、場的形成和發(fā)展；二是不利于保障企業(yè)作為市場主體的獨立地位和自主經(jīng)營權、公平競爭權，影響投資者和經(jīng)營者的信心；三是影響市場在資源配置中起基礎性作用，削減了市場經(jīng)濟的活力，加劇了地方和部門保護主義。（3）對國家、社會和公民利益造成嚴重損害。（4）成為地方和部門利益的保護傘，容易滋生腐敗。筆者認為，法律沖突最直接、最主要的危害，可以概括為以下三個方面：（1）損害了國家法制的統(tǒng)一，對國家的統(tǒng)一和國內(nèi)市場的統(tǒng)一造成嚴重危害。法制的統(tǒng)一，是國家的統(tǒng)一和國內(nèi)市場的統(tǒng)一的象征和保證。沒有統(tǒng)一的法制，很想象能有統(tǒng)一的國家和統(tǒng)一的國內(nèi)市場。當然，法制統(tǒng)一并不排斥差異，并不要求一個國家的所有法律規(guī)范之間都必須是完全

52、一致的，不能有任何的不同，而是指該統(tǒng)一的必須統(tǒng)一，允許差異的才能有所差異，不能隨心所欲，各行其是。我們講的法律沖突，就是指必須統(tǒng)一而出現(xiàn)的不統(tǒng)一、不允許差異而出現(xiàn)差異的情況，使國家難以形成統(tǒng)一的意志，統(tǒng)一的規(guī)則，統(tǒng)一的行動，造成人不能暢其行，貨不能暢其流，物不能暢其用，嚴重地阻礙了經(jīng)濟社會的發(fā)展，久而久之，勢必使國家失去凝聚力，人民失去向心力，市場失去吸引力。這絕不是危言聳聽，國內(nèi)外的歷史教訓殷殷可鑒。前蘇聯(lián)的解體，固然有多種原因，但蘇聯(lián)后期法制不統(tǒng)一，無疑也是其中的一個重要原因。（2）損害了國家法律的權威，給執(zhí)法守法造成嚴重混亂。法律的全部意義在于實施?！耙粋€國家創(chuàng)制了好的法律而不能在社會生

53、活中轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，無異于一紙空文”。“法律的生命在于它的實行。”法律能否得到正確有效的實施，一個重要方面在于法律能否為人們提供明確的、可供遵循的行為準則。保持法律內(nèi)在的統(tǒng)一和諧，無疑是法律能夠被遵循的重要條件。一條既可以這樣又不能這樣的規(guī)則，是不可能得到執(zhí)行和遵守的。美國學者富勒在法律之德中提出的具備法治品德的8個要素之一是“同一性”。國內(nèi)學者夏勇在法治是什么？一文中提出法治應具備的10個要素之一是“法律無內(nèi)在矛盾”。說明國內(nèi)外學者都認為統(tǒng)一性是法治的重要屬性。法律規(guī)范之間相互沖突，必然使人們無所適從，必然給執(zhí)法和守法造成嚴重混亂，必然會使法律失去權威，最終使整個社會失去行為依歸，陷入無政府狀態(tài)

54、。（3）損害了群眾對法律的信仰，使民主法治建設失去根基。建設一個民主法治的國家，基礎在群眾。只有廣大群眾尊重法律、信仰法律、遵守法律，堅持和維護民主法治，才能有真正的民主法治。早在二千多年前，古希臘思想家亞里士多德就提出：“法律所以能見成效，全靠民眾的服從，而遵守法律的習性須經(jīng)長期的培養(yǎng)”，“邦國雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實現(xiàn)法治”。法律規(guī)范之間相互沖突，使法律自身失去明確性和權威性，必然得不到群眾的尊重，更不可能信仰，當然也無從遵守，必然培養(yǎng)不起守法護法的傳統(tǒng)、習慣和精神，必然使建設一個民主法治的理想化為泡影?？傊?，法律沖突的危害極大，是法制統(tǒng)一的破壞者，法律權威的損壞者，法治信仰的腐蝕者，是我們從事民主法治建設必須努力避免和克服的大敵。