關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村法制建設(shè)的思考

1、關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村法制建設(shè)的思考法律本科王家坤一、改革開(kāi)放三十年農(nóng)村法治現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題（一）廣大農(nóng)民法律意識(shí)仍然相對(duì)薄弱（二）農(nóng)民自治制度在實(shí)踐中存在許多缺陷（三）涉農(nóng)法律制度不健全（四）農(nóng)村領(lǐng)域執(zhí)法不規(guī)范二、改革開(kāi)放三十年農(nóng)村法治建設(shè)存在問(wèn)題的原因分析（一）封建傳統(tǒng)思想在農(nóng)村影響仍然根深蒂固（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后是造成農(nóng)村法治建設(shè)滯后的基本原因（三）落后的社會(huì)文化環(huán)境對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)產(chǎn)生消極影響（四）農(nóng)村普法缺乏實(shí)效性是影響農(nóng)村法治建設(shè)的主要因素三、農(nóng)村法治建設(shè)的對(duì)策提議（一）完善村民自治制度，提高村民的民主法治意識(shí)（二）深入開(kāi)展法制宣傳教育，培育農(nóng)民的現(xiàn)代法治意識(shí)（三）規(guī)范基層政權(quán)的執(zhí)法行為，保護(hù)農(nóng)

2、民的合法權(quán)益（四）完善立法，為農(nóng)村法治建設(shè)創(chuàng)造有法可依的環(huán)境（五）強(qiáng)化農(nóng)村基層法律服務(wù)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村法制建設(shè)的思考十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)村推行了一系列的改革措施，有效地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村建設(shè)取得了舉世矚目的成就。而我國(guó)農(nóng)村改革及取得的成就都是在得到法治有效保障下實(shí)現(xiàn)的。 中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干最大問(wèn)題的決定提出了新時(shí)期建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義新農(nóng)村的奮斗目標(biāo)，不斷加快農(nóng)村法治化進(jìn)程，既是建設(shè)法治國(guó)家的主要內(nèi)容，又是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此沒(méi)有農(nóng)村法治建設(shè)就不可能有法治國(guó)家的實(shí)現(xiàn)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村也將成為一句空話。一、改革開(kāi)放三十年農(nóng)村法治現(xiàn)狀及存

3、在的問(wèn)題改革開(kāi)放三十年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)取得了飛速發(fā)展。從十一屆三中全會(huì)開(kāi)始，國(guó)家在農(nóng)村領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革，出臺(tái)了若干措施，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展， 農(nóng)村面貌煥然一新。 黨中央、國(guó)務(wù)院分別于 19821986 年、 20042008 年下發(fā)了十個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”工作的“一號(hào)文件” ，極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的解放和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)水平的提高，許多重大政策措施已經(jīng)進(jìn)入了法律文本。至目前，全國(guó)人大及其常委會(huì)已制定20 多部涉農(nóng)法律，國(guó)務(wù)院制定了 60 多部農(nóng)業(yè)行政法規(guī)， 這些法律法規(guī)為依法治農(nóng)奠定了法理基礎(chǔ)，也為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供了必要的法律保證。特別是改革開(kāi)放三十年來(lái)農(nóng)村基層村民自治制度得到逐步完善和發(fā)

4、展，有力地調(diào)動(dòng)了群眾的積極性，提高了農(nóng)民的民主法治意識(shí)。上世紀(jì)80年代初期中國(guó)撤消了政社合一的人民公社體制，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的基層政權(quán)組織。 1988 年第六屆全國(guó)人大常委會(huì)制定了中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行） ，此后全國(guó)各地陸續(xù)建立村民委員會(huì)，開(kāi)展村民自治活動(dòng)。經(jīng)過(guò) 10 年試行探索， 1998 年第九屆全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法 ，村民自治開(kāi)始步入規(guī)范化和不斷發(fā)展完善的軌道。但是，中國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)距法治國(guó)家的要求還有一定的差距。主要表現(xiàn)在：（一）廣大農(nóng)民法律意識(shí)仍然相對(duì)薄弱從一九八六年開(kāi)始經(jīng)過(guò)五個(gè)五年普法教育，農(nóng)民的法治觀念不斷增強(qiáng)，法律意識(shí)逐漸提高，

5、運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益意識(shí)也日益增強(qiáng)。但是農(nóng)民的法律意識(shí)仍然與現(xiàn)代法治建設(shè)進(jìn)程的要求有很多差距，阻礙著農(nóng)村法治建設(shè)。一是缺少權(quán)利意識(shí)。廣大農(nóng)民受“人治”思想影響，對(duì)法律權(quán)威認(rèn)識(shí)不深，認(rèn)為執(zhí)行法律的行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的工作人員有絕對(duì)的權(quán)力，對(duì)自己權(quán)利受分割時(shí)只是采取“拉關(guān)系走后門(mén)”而親近權(quán)利執(zhí)行者，很少采取運(yùn)用法律手段來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。二是參政議政意識(shí)不強(qiáng)，缺乏積極性和主動(dòng)性。中國(guó)雖然實(shí)行村民自治制度，但是廣大農(nóng)民對(duì)參政議政仍然缺少應(yīng)有的積極性和主動(dòng)性，農(nóng)村選舉不規(guī)范， 拉票賄選等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。 在村務(wù)管理發(fā)面， 缺乏參與意識(shí)，一定程度上慫恿了極少數(shù)村干部在村務(wù)管理上獨(dú)斷專橫，侵害集體

6、利益和農(nóng)民利益。（二）農(nóng)民自治制度在實(shí)踐中存在許多缺陷村民自治組織是農(nóng)村法治的重要載體， 在農(nóng)村法治建設(shè)中起著重要的作用。但從農(nóng)村法治要求的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看， 這種制度在實(shí)踐中尚有較大的問(wèn)題。1、歪曲農(nóng)民自治主體。村民自治的主體是廣大村民，但是村民自治實(shí)踐中卻出現(xiàn)了一些不正常的現(xiàn)象，如村委會(huì)自治或黨支部自治，甚至是成為村長(zhǎng)或黨支部書(shū)記的“一人之治”，完全偏離村民自治內(nèi)的民主與法治的基本精神。2、曲解村民自治功能。主要體現(xiàn)在：一是將村民自治功能行政化。不少地方的村委會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作當(dāng)作自覺(jué)地主要任務(wù)，自治功能被行政化傾向。二是將村民自治功能經(jīng)濟(jì)功能化。村級(jí)組織必須注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)展

7、集體經(jīng)濟(jì)，但是有些村級(jí)組織片面注重村民自治經(jīng)濟(jì)功能，村兩委以抓經(jīng)濟(jì)為主要工作，從而使其自治功能受到大大削弱。3、扭曲村民自治權(quán)力。實(shí)踐中有些村的村民會(huì)議，多年不開(kāi)一次村民會(huì)議；有些村即使召開(kāi)村民會(huì)議，也常常被村委會(huì)主任或黨支部書(shū)記等少數(shù)人把持；有些村的村委會(huì)對(duì)于與自己意志相違的村民會(huì)議決議陽(yáng)奉陰違，甚至公然不予執(zhí)行；有些村對(duì)于本應(yīng)依法召開(kāi)村民會(huì)議決定的重大事項(xiàng)，卻由村委會(huì)或黨支部的幾個(gè)干部甚至是村長(zhǎng)或黨支部書(shū)記一人說(shuō)了算。（三）涉農(nóng)法律制度不健全主要表現(xiàn)在：一是法律不完善，有的領(lǐng)域存在立法上的空白，一些急需的法律尚未制定出來(lái)。二是立法層次低。不少仍停留在行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的層次上，缺

8、乏較高的法律效力。三是有些法律法規(guī)沒(méi)有適時(shí)修改，已不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的客觀需要。（四）農(nóng)村領(lǐng)域執(zhí)法不規(guī)范在當(dāng)今農(nóng)村， 部分基層干部長(zhǎng)期習(xí)慣于單純依靠行政命令而不善于運(yùn)用法律手段來(lái)管理農(nóng)村，工作方法簡(jiǎn)單粗暴，以權(quán)代法、以言壓法、執(zhí)法不嚴(yán)、濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，種種“不法行為”嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極性，損害了黨群、干群關(guān)系，影響了農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。二、改革開(kāi)放三十年農(nóng)村法治建設(shè)存在問(wèn)題的原因分析改革開(kāi)放三十年來(lái)中國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)仍然存在著種種問(wèn)題，原因是多方面的，筆者認(rèn)為主要有一下幾個(gè)方面：（一）封建傳統(tǒng)思想在農(nóng)村影響仍然根深蒂固中國(guó)經(jīng)歷兩千多年的封建統(tǒng)治，封建思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，廣大農(nóng)村深受其害，

9、主要表現(xiàn)在：1、以“情義”為本位的觀念嚴(yán)重阻礙農(nóng)村法治建設(shè)中國(guó)農(nóng)村存在“情義”本位的觀念。中國(guó)人崇尚“和諧”，講求“仁”“愛(ài)”，這些思想作為一種社會(huì)道德思想還是能在社會(huì)中占有一席之地，但如果過(guò)度地濫用，勢(shì)必造成情法混亂、徇情枉法，對(duì)于農(nóng)村法治建設(shè)中產(chǎn)生了極大地消極作用。2、法律即義務(wù)的觀念制約著農(nóng)村法治建設(shè)法律即義務(wù)的思想在中國(guó)農(nóng)村中還普遍存在。一是農(nóng)民心中封建專制思想大于法律，深深扎根于農(nóng)民的意識(shí)之中，導(dǎo)致農(nóng)民不知道、不習(xí)慣、也不敢用法律來(lái)維護(hù)自己的利益，認(rèn)為法律只不過(guò)是當(dāng)權(quán)者來(lái)統(tǒng)治他們的工具。二是農(nóng)民對(duì)國(guó)家的法律，看到的只是其強(qiáng)制性的一面，而對(duì)其權(quán)利保護(hù)的一面卻知之甚少，義務(wù)意識(shí)在廣大農(nóng)民

10、的心中占據(jù)了大量的空間，對(duì)法律從內(nèi)心里愈加排斥，更加難以接受。3、族規(guī)家法至上觀念阻礙農(nóng)村法治建設(shè)在農(nóng)村涉及家庭和宗族成員生活的所有事情，解決的主要依據(jù)是族規(guī)、家法，以族規(guī)、家法代替法律。這些家法、族規(guī)均以“情”和“親”為紐帶，易于為人們所接受，成為農(nóng)民社會(huì)生活的普遍規(guī)則，排擠了法律對(duì)農(nóng)村安定秩序發(fā)揮作用，使法律無(wú)法再農(nóng)村中得到順利貫徹實(shí)施。（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后是造成農(nóng)村法治建設(shè)滯后的基本原因改革開(kāi)放三十年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)雖然也有了一定的發(fā)展，但農(nóng)村的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)業(yè)的發(fā)展落后于其他行業(yè)。一是農(nóng)村人口多，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，生活水平低，農(nóng)業(yè)效益差，城鄉(xiāng)收入差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大。二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)

11、施不足，生態(tài)環(huán)境脆弱，農(nóng)田水利設(shè)施不健全或者不配套的現(xiàn)象相當(dāng)突出，交通、電力建設(shè)嚴(yán)重落后。三是農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件差，缺少社會(huì)保障。（三）落后的社會(huì)文化環(huán)境對(duì)農(nóng)村法制建設(shè)產(chǎn)生消極影響農(nóng)村地區(qū)的法律文化形態(tài)對(duì)法治氛圍的影響十分明顯， 在一些社會(huì)文化環(huán)境較差的地方，文化設(shè)施及極為缺少，文化活動(dòng)的品味不高，有的地方賭風(fēng)盛行，迷信成風(fēng)，不健康書(shū)刊、黃色錄像的泛濫，嚴(yán)重地毒害了社會(huì)風(fēng)氣。（四）農(nóng)村普法缺乏實(shí)效性是影響農(nóng)村法治建設(shè)的主要因素由于受到一些主客觀因素的制約， 農(nóng)村普法工作存在著一些不容忽視的問(wèn)題影響了浦發(fā)的實(shí)效性。1、農(nóng)村的現(xiàn)狀制約了法制宣傳教育工作的開(kāi)展。一是隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)一時(shí)的增強(qiáng)外出務(wù)

12、工經(jīng)商增多，農(nóng)村的普法對(duì)象難集中，學(xué)習(xí)時(shí)間難安排。二是現(xiàn)有在家務(wù)農(nóng)的大多是年齡偏大，文化素質(zhì)偏低的中老年人，文化水平普遍較低，對(duì)法律規(guī)范理解難，學(xué)法的積極性不高。2、普法宣傳者思想重視不夠，責(zé)任不落實(shí)。一是有的基層政府忙于經(jīng)濟(jì)工作，對(duì)普法工作重視不夠，投入的精力和財(cái)力有限，有的農(nóng)村干部把普法教育當(dāng)成 “聽(tīng)話教育”，認(rèn)為要求農(nóng)民學(xué)法主要是農(nóng)民聽(tīng)話，對(duì)法律中一些賦予公民權(quán)利和保障公民權(quán)益的規(guī)定不認(rèn)真宣傳，影響了農(nóng)村法制宣傳教育工作的深入開(kāi)展。二是責(zé)任落實(shí)不到位，流于形式。雖然各級(jí)都制定了普法規(guī)劃和年度法制宣傳教育工作計(jì)劃，建立了工作責(zé)任制，但在實(shí)施和執(zhí)行中，大多存在著落實(shí)不到位的問(wèn)題。3、普法宣傳

13、形式單調(diào)。近些年來(lái)，各地在開(kāi)展農(nóng)村法治宣傳教育上，雖努力甚多，但成效不明顯。一是內(nèi)容上缺乏針對(duì)性。不同地區(qū)的農(nóng)民需要什么樣的法律，不同文化素質(zhì)的農(nóng)民能接受什么層次的法治教育等問(wèn)題都沒(méi)有得到解決。二是宣傳隊(duì)伍跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要。一些從事宣傳的人員，對(duì)法律知識(shí)學(xué)得不深、不透，宣講法律時(shí)農(nóng)民聽(tīng)起來(lái)枯燥無(wú)味，很難提高學(xué)法的興趣。三、農(nóng)村法治建設(shè)的對(duì)策提議（一）完善村民自治制度，提高村民的民主法治意識(shí)完善和健全村民自治制度，是切實(shí)提高農(nóng)民的民主法治意識(shí)，提高廣大農(nóng)村的法治化管理水平，依法解決農(nóng)村問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)。1、完善基層民主選舉制度。我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)對(duì)村民委員會(huì)的選舉制度雖然做出了比較科學(xué)完整的

14、規(guī)定，但是仍然比較原則， ，需要有關(guān)機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照憲法和法律的授權(quán)，對(duì)村民委員會(huì)的選舉辦法做出進(jìn)一步的規(guī)定，使其更具有可操作性。2、完善基層民主決策和管理制度。從中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，為了防范少數(shù)人的決策和管理的隨意性可能給村民重大利益造成的損害，必須健全以村民會(huì)議為形式的多數(shù)人民主決策和管理機(jī)制的積極作用。凡是涉及村民利益的重要事項(xiàng)都須提請(qǐng)全體村民或村民代表會(huì)議討論，按多數(shù)人的意見(jiàn)做出決定， 以充分實(shí)現(xiàn)村民自治。同時(shí)，依據(jù)國(guó)家的政策和法律，結(jié)合本地實(shí)際，討論制定和修改村民自治章程和村規(guī)民約。3、完善基層民主監(jiān)督制度。民主監(jiān)督是村民自治制度的內(nèi)部保障機(jī)制。在實(shí)踐中黨支部總是通過(guò)與村委會(huì)交叉任職

15、來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)，因此，靠支部對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督并不可行。有的村民由于懼怕村干部報(bào)復(fù)，農(nóng)民“告狀”或上訪的風(fēng)險(xiǎn)成本提高，所以民主監(jiān)督的渠道并不暢通，監(jiān)督軟化，致使村委會(huì)權(quán)力難以受到制約。要實(shí)現(xiàn)真正有效地監(jiān)督制約，必須從制度上賦予維護(hù)農(nóng)民利益的組織和村民代表大會(huì)以合法地位從而增強(qiáng)農(nóng)民的組織制度，這是解決完善監(jiān)督的根本。（二）深入開(kāi)展法制宣傳教育，培育農(nóng)民的現(xiàn)代法治意識(shí)做好農(nóng)村的普法教育工作，首先要明確農(nóng)村普法教育的重點(diǎn)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)在宣傳憲法等基本法律的前提下，把事關(guān)農(nóng)民切身利益的法律法規(guī)宣傳擺在突出位置；要針對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)和諧、維護(hù)農(nóng)民利益的要求，開(kāi)展維護(hù)穩(wěn)定、化解矛盾糾紛、維護(hù)合

16、法權(quán)益等方面法律宣傳教育。其次，要擴(kuò)大普法宣傳面。對(duì)一些經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村，特別是“老、少、邊、窮”的偏遠(yuǎn)地區(qū)，加大普法宣傳力度，增強(qiáng)群眾對(duì)涉農(nóng)法律法規(guī)的認(rèn)知度。第三，創(chuàng)新普法宣傳手段，采取貼近農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，適應(yīng)農(nóng)民需求，生動(dòng)活潑，深入淺出，通俗易懂，靈活多樣的普法形式?？傊?，通過(guò)深入持久的普法工作，使群眾進(jìn)一步樹(shù)立依法自我管理的意識(shí)，正確行使當(dāng)家作住的民主權(quán)利，正確履行村級(jí)民主管理的責(zé)任。（三）規(guī)范基層政權(quán)的執(zhí)法行為，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益首先，改革現(xiàn)行執(zhí)法體制，將執(zhí)法重心適當(dāng)從市、縣移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分執(zhí)法部門(mén)由縣垂直領(lǐng)導(dǎo)改為縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）雙重領(lǐng)導(dǎo)，或由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）直接領(lǐng)導(dǎo)的體制，在農(nóng)村村一級(jí)設(shè)立司法專員，有利于糾紛的盡快解決和深入法律宣傳。其次，加強(qiáng)司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部制度建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任制和錯(cuò)案追究制，不斷提高辦案質(zhì)量和方案效率。第三，完善法律監(jiān)督體系，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)于在農(nóng)村的各種亂收費(fèi)、