城市公共資源運(yùn)營機(jī)制研究

1、城市公共資源運(yùn)營機(jī)制研究城市是一個國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展的中心 , 是經(jīng)濟(jì)、文化等各種 資源的集結(jié)點(diǎn)。城市以其獨(dú)有的集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和相對較低的交易成本 , 吸 引著大量的資源向城市集中 , 現(xiàn)代城市已經(jīng)成為各種資源要素相互作用的綜合體。實(shí)踐證明 ,一座城市資源的運(yùn)營效率高低 , 對于提升其綜合競爭力具有重大作用。但是,我們也應(yīng)看到 ,以往城市政府在提高城市綜合競爭力方面 ,往往重視的是具有私人物品性質(zhì)的城市資源運(yùn)營的效率 , 而忽視了具有公共物品性質(zhì)的城市公共 資源的運(yùn)營效率問題。國際公共管理學(xué)界直到 20世紀(jì) 80年代,才在研究城市政府治理模式時觸及到城市公共資源的運(yùn)營問題。 之

2、后, 隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展 ,逐步將城市公共資源運(yùn)營作為一個主題或是一個框架進(jìn)行研究。同時，在發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐過程中， 政府也開始逐步認(rèn)識到城市公共資源運(yùn)營過程中存在的問題 , 并且提出城市公共 資源運(yùn)營不僅是運(yùn)營主體的問題 , 而且涉及運(yùn)營方式問題和內(nèi)在規(guī)律性問題。在 我國, 由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響 , 對城市公共資源運(yùn)營的研究起步較晚 ,雖然取得了一定成果 , 但大多數(shù)研究成果僅僅側(cè)重于某一類公共資源的運(yùn)營問題 在城市公共資源的運(yùn)營主體、 客體、 目標(biāo)、手段和方式等基本理論問題上研究成 果不多,而且存在認(rèn)識上的分歧和模糊 , 影響到理論的實(shí)用性。運(yùn)營城市公共資源的實(shí)踐在我國起始于城市

3、化的提速時期 ,城市的快速發(fā)展對城市政府運(yùn)營公共資源提出了客觀要求；反過來 , 城市政府運(yùn)營公共資源又進(jìn)步推動了城市化的深入發(fā)展。財(cái)政分權(quán)體制 , 也是促進(jìn)城市政府加快公共資源運(yùn)營的重要因素 , 即：財(cái)政分權(quán)體制造成地方財(cái)力難以滿足城市建設(shè)和發(fā)展需求 迫使地方政府積極尋求“不花錢、少投入、多辦事”的解決方案 , 于是運(yùn)營城市 公共資源成為地方政府的首選 , 逐步形成財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保 民生”,公共資源運(yùn)營收益搞建設(shè)的城市發(fā)展模式 , 這也形成了最初的城市公共資 源運(yùn)營目標(biāo)：即“以城養(yǎng)城、以城建城”的運(yùn)營目標(biāo)。隨著城市化進(jìn)程的加快 城市之間競爭的加劇 , 以及城市化所帶來的城市公

4、共服務(wù)需求的增長 , 一些城市 ,特別是發(fā)達(dá)城市 , 公共資源運(yùn)營的目標(biāo)正在由單純的籌集城建資金向提高城市競 爭力、提升城市公共服務(wù)水平轉(zhuǎn)變 , 城市政府運(yùn)營公共資源目標(biāo)的轉(zhuǎn)變進(jìn)一步推 動了我國的城市化進(jìn)程。由此 , 越來越多潛在的公共資源進(jìn)入城市政府運(yùn)營的視 野。運(yùn)營城市公共資源已經(jīng)成為城市政府治理的共同指向 , 雖然已經(jīng)取得諸多成 功的經(jīng)驗(yàn),但也暴露出很多問題 ,如運(yùn)營主體的單一性、 運(yùn)營對象的單一性、運(yùn)營 模式的單一性 , 以及運(yùn)營收益的單一性問題等 , 亟需在理論上突破 , 發(fā)揮對實(shí)踐的 指導(dǎo)作用。為此, 加強(qiáng)對城市公共資源運(yùn)營問題的研究 ,盡快建立和完善適應(yīng)我國城市發(fā)展所需要的公共資

5、源運(yùn)營理論 , 具有重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義?；诖?種情況,本文嘗試著從城市公共資源的界定、 屬性等基本理論出發(fā) , 在深入分析我 國公共資源運(yùn)營現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上 ,借鑒國外經(jīng)驗(yàn) ,對城市公共資源運(yùn)營機(jī)制進(jìn)行了研究和探索 , 希冀提出公共資源運(yùn)營的一般公理和具體模式 , 以指導(dǎo)和服 務(wù)于城市政府運(yùn)營公共資源的實(shí)踐。一要研究城市公共資源運(yùn)營機(jī)制 , 首先要對 城市公共資源有一個準(zhǔn)確的界定 , 回答什么是城市公共資源、有什么特性等基本 理論等問題；只有這樣 , 才能基于不同的公共資源提出合理化、科學(xué)化的運(yùn)營策 略。這不僅是理論研究的起點(diǎn) , 也是實(shí)踐工作的切入點(diǎn)。 基于這種考慮 , 筆者從城

6、市公共資源內(nèi)涵的界定、特性和外延三個不同角度進(jìn)行了深入探討。其一 , 關(guān)于 城市公共資源的界定問題。 綜觀西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界 , 主要從物品的經(jīng)濟(jì)屬性 （即排他性、競爭性） 、使用屬性 （即排他性和共用性 ） 、產(chǎn)權(quán)屬性三個角度對公共資源進(jìn)行界 定。也產(chǎn)生了三個不同的公共資源范疇：一是基于物品的經(jīng)濟(jì)屬性 , 將經(jīng)濟(jì)物品 分為純公共物品、 私人物品、俱樂部物品和公共資源四大類 ,其中, 公共資源被定 位于“存在消費(fèi)的非排他性 , 但同時又存在消費(fèi)競爭性的資源” 。二是基于物品的 使用屬性 , 將經(jīng)濟(jì)物品分為公益物品、私益物品、收費(fèi)物品和公共池塘資源四大 類,其中,公共資源（又被稱為公共池塘資源 ）,

7、被界定為“一種人們所共同使用但 卻分別享用的公共物品” 。三是基于產(chǎn)權(quán)屬性 , 將公共資源界定為公共所有的資源。上述三種不同界定的公共資源定位 , 對于理論研究起了重要作用。但是, 在城市化快速發(fā)展的今天 , 這三種界定標(biāo)準(zhǔn)與我國城市政府實(shí)際所運(yùn) 營的公共資源存在著較大差異 , 一是沒有考慮由于“擁擠問題”和“政府規(guī)制” 而造成的不同類型資源相互轉(zhuǎn)化的客觀因素 , 進(jìn)而造成公共資源的理論界定與客 觀的現(xiàn)實(shí)差異；二是忽視了我國產(chǎn)權(quán)因素和政府規(guī)制的特殊性 , 從目前情況看 ,我國政府手中所擁有的主要公共資源 , 并非單純是西方所講的公共池塘資源 ,更多的是基于我國獨(dú)特的歷史背景和發(fā)展軌跡形成的政府

8、產(chǎn)權(quán)資源以及由于政府 規(guī)制而形成的資源。鑒于此 , 為了研究更貼切于實(shí)際 ,筆者從更為寬泛的角度 ,將城市公共資源界定為：“具有公共物品性質(zhì)的資源” 、政府擁有產(chǎn)權(quán)的資源和政府 規(guī)制所形成的資源。 其目的是全面考慮影響公共資源類型的內(nèi)在因素和外在因素 以實(shí)現(xiàn)對公共資源概括的主客觀統(tǒng)一 , 從而增強(qiáng)理論在實(shí)踐中的應(yīng)用性。其二 ,關(guān)于城市公共資源特性問題。城市公共資源與一般公共資源相比較 , 除了具有一般公共資源“非排他性” 、外部性”特征外, 由于城市特性的存在 ,城市公共資源又同時具備其自身的特性。表現(xiàn)為：一是受益范圍的有限性。 其受益范圍基本上被限定在城市區(qū)域之內(nèi)。是空間的高度密集性和使用的

9、高效性。由于人口和經(jīng)濟(jì)活動的高度集中 , 使城市公共資源在空間的密集程度和使用 效率上都要高于其他公共資源。 三是城市公共資源的空間集聚效應(yīng)帶來的城市公 共資源的衍生。隨著城市化的發(fā)展和人口與資源的集聚 , 原來不認(rèn)為是城市公共 資源的物品價值逐步體現(xiàn)出來 , 新的公共資源不斷地產(chǎn)生。四是存在擁擠效應(yīng)和 溢出效應(yīng)。同時, 伴隨著城市化進(jìn)程的加快 , 城市公共資源又呈現(xiàn)出新的特征 ,筆者將這些新的特征歸納為“四性、一理論” , 即時點(diǎn)性、范圍性、協(xié)同性、附加性和城 市公共資源的 “漂移”理論。其中, 時點(diǎn)性說明公共資源是具有一定時間概念的 某一物品原來不是公共資源 , 但隨著城市化發(fā)展和市民的需

10、求變化逐步變成有價 值的資源。 時點(diǎn)性提示我們在公共資源運(yùn)營中要以動態(tài)的眼光去看資源。 范圍性 說明公共資源是具有一定空間概念的 , 某一物品對于城市的特定區(qū)域不具有資源 的價值,而對于整個城市來說卻具有更大的價值 , 即特定區(qū)域內(nèi)的“成本收益” 與更大區(qū)域的“成本收益”配比之間的不一致。范圍性提示我們在公共資源運(yùn)營中 , 政府應(yīng)當(dāng)站在更大空間范圍上看待城市 公共資源運(yùn)營的效益問題。 協(xié)同性說明公共資源的價值體現(xiàn)具有一定的集成協(xié)同 概念, 單一的公共資源可能價值體現(xiàn)不高 , 而多種資源的集成協(xié)同則體現(xiàn)出資源 的整體價值。協(xié)同性提示我們 , 政府在運(yùn)營公共資源的過程中要善于運(yùn)用“短板 理論”,

11、發(fā)揮資金的使用效率 , 增強(qiáng)資源的整體效應(yīng)。 附加性說明公共資源運(yùn)營所帶來的價值并非單純是自身價值的提升 , 更重要的是其對城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)的輻射性 和帶動性。美國的圣安東尼奧“河流改變城市” 、巴塞羅納老工業(yè)建筑的空間再生產(chǎn)等 經(jīng)驗(yàn)已充分說明這一點(diǎn)。城市公共資源的“漂移”理論 , 則是對公共資源效應(yīng)外 溢的一種理論延伸 , 目前還沒有得到理論界、尤其是實(shí)踐工作的重視。筆者從多 年工作實(shí)踐出發(fā) ,在總結(jié)一系列公共資源效應(yīng)溢出現(xiàn)象的基礎(chǔ)上 , 客觀地提出了城市公共資源的效應(yīng)外溢直接導(dǎo)致特定城市公共資源的所有者城市政府 不完全占有或使用公共資源的結(jié)果” , 并將這一結(jié)果形象地描述為城市公共資源 的“漂

12、移” ,以此闡述和建立了城市公共資源漂移理論。 同時指出 , 隨著城市化的 發(fā)展, 這種“漂移”所涉及的范圍不斷擴(kuò)大。作為處于競爭發(fā)展中的城市政府 , 應(yīng)當(dāng)高度重視公共資源的“漂移”問題 ,創(chuàng)造條件促進(jìn)公共資源的“漂入” , 采取措施減少公共資源的“漂出” , 實(shí)現(xiàn)公共 資源運(yùn)營效益的最大化。其三 , 關(guān)于城市公共資源的外延問題。在城市公共資源 的實(shí)踐中 ,長期以來, 受到傳統(tǒng)觀念的影響 , 一直將城市公共資源作為一個封閉的 概念體系來看待。但實(shí)際上 ,隨著城市化的發(fā)展 ,城市公共資源不再是簡單的自然資源或有形資源的代名詞 , 而是包括有形資源和無形資源在內(nèi)、范圍極其寬廣的 資源集成?，F(xiàn)代城市

13、公共資源已經(jīng)被擴(kuò)展到理念資源、 規(guī)劃資源、愿景資源和美譽(yù)資源 等更廣闊的領(lǐng)域。 原來被忽視或沒有被認(rèn)識的資源 ,諸如：城市空間、城市環(huán)境、城市規(guī)劃、城市色彩等等 ,已逐漸進(jìn)入人們的視野 ,變?yōu)榭捎玫馁Y源； 甚至原來作 為政府“包袱”的城市廢棄物也可以變?yōu)槌鞘姓蛇\(yùn)營的資源?？傊?, 城市公 共資源并非限定的 ,只要城市政府用發(fā)展的眼光去發(fā)現(xiàn) , 可運(yùn)營的城市公共資源 的范圍是非常廣闊的。二城市公共資源界定與視野問題的研究 , 解決了城市政府 運(yùn)營的對象和范圍問題。而提高城市公共資源運(yùn)營的效率 , 還要進(jìn)一步研究由誰運(yùn)營城市公共資源的 問題, 即運(yùn)營的主體問題 , 也就是體制問題。從理論研究的

14、角度看 , 對于城市公共 資源運(yùn)營的體制問題 , 國內(nèi)外分別提出了科層制政府運(yùn)營、市場治理和多中心治 理三種不同的模式 ,但每種模式都存在各自優(yōu)點(diǎn)和缺陷 , 似乎都不可能單獨(dú)依賴 于一種模式而提高運(yùn)營的效率。 在我國, 由于受經(jīng)濟(jì)體制變遷的原因 ,運(yùn)營主體的單一性也是擺在我們面前的重要問題。同時 , 由于缺乏對政府、市場和其他組織 的明確定位和有效的外部約束 , 現(xiàn)實(shí)中, 政府的“錯位”和行為扭曲問題、 市場主 體的參與缺失問題、非營利組織參與的動力不足問題 , 以及城市政府部門的博弈 與利益尋租問題還不同程度存在 , 影響著城市公共資源運(yùn)營效率水平的提高。結(jié)合上述問題 ,借鑒國外城市“共同溝

15、”經(jīng)驗(yàn) , 本文從政府、市場、非營利組 織單一運(yùn)營的“失靈”出發(fā),在分析政府、 市場和非營利組織效率邊界的基礎(chǔ)上 ,提出多主體分類運(yùn)營公共資源理論框架 , 指出要構(gòu)建多主體運(yùn)營公共資源的體制需要進(jìn)一步對市場、非營利組織和公益性事業(yè)單位進(jìn)行職能和身份定位, 并根據(jù) 不同的方式、制度安排和政策激勵協(xié)調(diào)主體之間的利益關(guān)系。同時 , 為了消除公 共資源消費(fèi)上的“公地悲劇” , 需要政府在公共資源的消費(fèi)上作出時間調(diào)節(jié)、資 格調(diào)節(jié)和收費(fèi)調(diào)節(jié)的制度安排 , 以實(shí)現(xiàn)公共資源使用效率的最大化。三要提高城 市公共資源的運(yùn)營效率 , 需要解決的第三個方面的問題是如何運(yùn)營城市公共資源 的問題,即運(yùn)營機(jī)制的問題。 實(shí)踐

16、中,如何采取有效的措施調(diào)動政府、 企業(yè)和非營 利組織等多元化主體參與公共資源運(yùn)營 , 提高公共資源運(yùn)營的效率 , 一直是地方 政府迫切需要解決的問題。, 也暴露, “千城,需要從運(yùn)近幾年來, 各地城市政府運(yùn)營公共資源實(shí)踐中取得大量成功的經(jīng)驗(yàn) 出諸如把運(yùn)營城市公共資源簡單化、粗線條化和運(yùn)營手段單一化等問題 一面”、不切實(shí)際的“跟風(fēng)”行為 , 不同程度地造成資源運(yùn)營效率低下 營模式、方法和手段上進(jìn)行創(chuàng)新。根據(jù)不同資源屬性的差異 , 提出了公共資源運(yùn) 營的五種不同模式：即政府資源出讓模式、公共資源建設(shè)項(xiàng)目投融資運(yùn)營模式、 資源置換模式、政府購買公共服務(wù)和物品模式 , 以及授權(quán)委托模式 , 并對每種模式 的特點(diǎn)、適用對象進(jìn)行了描述 , 結(jié)合實(shí)踐案例對每種模式的運(yùn)營機(jī)制和運(yùn)營效果 進(jìn)行了詳細(xì)的介紹?？紤]不同類型、不同規(guī)模城市發(fā)展目標(biāo)的差異 , 同時考慮到 城市公共資源的復(fù)雜性 , 筆者認(rèn)為 ,在城市公共資源的運(yùn)營模式選擇上需要根據(jù)不同資源的性質(zhì) ,結(jié)合城市化發(fā)展和城市公共服務(wù)需要 , 堅(jiān)持以最小的投入取得 最大的經(jīng)濟(jì)社會效益原則 , 對不同的公共資源采取不同的運(yùn)營方式。實(shí)證分析是 本文的特點(diǎn) ,通