從生態(tài)化角度研究集體林權(quán)改革及其完善

1、從生態(tài)化角度分析集體林權(quán)改革及其完善隨著人們經(jīng)濟(jì)水平和知識水平的提高，人們逐漸從最基本的生存要求過度到對生活 質(zhì)量的要求上。人們開始關(guān)注周遭的環(huán)境，關(guān)注生態(tài)建設(shè)并對環(huán)境的要求越來越高。而 森林作為最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)主體及其與人類及其密切的生存關(guān)系，決定了保護(hù)森林成 為人類保護(hù)其生存環(huán)境及生態(tài)建設(shè)所要做的頭等大事。一、林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的作用( 一 林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的生態(tài)效益森林是陸地面積最大，結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、生物量最大的生態(tài)系統(tǒng)。它的生態(tài)功能主要表 現(xiàn)為：做為最大的碳儲庫，為人類和其它生物的生存提供氧氣，維持生物圈物質(zhì)循環(huán)和 陸地的生態(tài)平衡。作為陸地生態(tài)的蓄水庫，具有保持水土，涵養(yǎng)水源地功能。作為人

2、類 和其它生物生長的搖籃，具有保護(hù)生物的多樣性的功能。據(jù)有關(guān)研究表明，隨著工業(yè)的 發(fā)展，全球森林正以每年1%的速度逐漸消失，若按照區(qū)域物種進(jìn)線 S=CA2計算，那么， 現(xiàn)在的物種滅絕速度為每年 0.27%-0.63%.( 二林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的經(jīng)濟(jì)效益林業(yè)以森林資源為主要的經(jīng)營管理對象，是最大規(guī)模的循環(huán)經(jīng)濟(jì)體。據(jù)全國第六次 森林資源清查顯示，中國現(xiàn)有林業(yè)用地 43 億畝，可利用沙地 8 億多畝。全國有木本植物 8000 多種，陸地野生動物 2400 多種，野生植物 30000 多種。森林資源是一種可再生的 自然資源，其本身就是一個開放式的內(nèi)部物質(zhì)循環(huán)和外部能量交換系統(tǒng)，其循環(huán)過程為 “森林利用培

3、養(yǎng)森林。在森林利用上，人們完全可以在砍伐量不超過生長量的基 礎(chǔ)上，大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)如：木材的加工和生態(tài)旅游，實現(xiàn)對森林資源的完全利用和多功能利用，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)和支柱產(chǎn)業(yè)，成為廣大農(nóng)民、尤其是林農(nóng)增收致富的重 要來源，達(dá)到生態(tài)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏局面。( 三 林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的社會效益以木材收入占家庭收入重要地位的農(nóng)村，林業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益直接關(guān)系到農(nóng)民的收入問 題、基本生活保障問題，就業(yè)問題，林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題。這恰恰與國家提出的建設(shè) 社會主義新農(nóng)村中就面臨的“四難”問題相符合，所以說林業(yè)是否發(fā)展的好，不僅是解 決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的突破口，也是解決農(nóng)民收入問題和實現(xiàn)國家穩(wěn)定的重要因素。二、林

4、權(quán)改革中所取得的成就現(xiàn)代林業(yè)的內(nèi)涵可以簡單的表述為：以可持續(xù)發(fā)展理論為指導(dǎo)，以生態(tài)建設(shè)為重 點(diǎn)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動力，全社會共同參與，并積極廣泛地參加國際交流與合作，實現(xiàn)林 業(yè)資源，環(huán)境和產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)效益，社會效益和環(huán)境效益的高度統(tǒng)一。按 照現(xiàn)代林業(yè)的精神為指導(dǎo)，南方林業(yè)在林改中取得了顯著地成效。根據(jù)中共中央國務(wù) 院關(guān)加快發(fā)展林業(yè)的決定和中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意 見頒布以來，南方各地區(qū)按照現(xiàn)代林業(yè)的內(nèi)涵大力發(fā)展林業(yè)，積極進(jìn)行集體林區(qū)林權(quán) 制度的改革，出現(xiàn)了“資源增加，農(nóng)民增收，社會增效”的局面，突出表現(xiàn)在以下的幾 個方面：( 一 激發(fā)了全民造林、育林的積極性，使森

5、林覆蓋率逐步上升實行“還權(quán)于民”的理念進(jìn)行林改后，即新林改和新政策的核心和內(nèi)容是：以農(nóng)民 為本，還權(quán)于民，逐漸賦予林農(nóng)完整的林權(quán) ( 包括林地的經(jīng)營權(quán)，處置權(quán)，受益權(quán)和林木 的所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)，處置權(quán)，受益權(quán)共計 7項權(quán)利 實現(xiàn)了森林資源的權(quán)利與義務(wù)的對稱 性。使林農(nóng)擺脫了的造林是政策提出的要求和任務(wù)，不僅農(nóng)民得不到實惠，反而成為額外的負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)變到造林成為農(nóng)民脫貧致富的出路并形成了人民的愿望，真正從“要我造 林”變成了“我要造林”調(diào)動了農(nóng)民造林，育林的積極性，使森林的覆蓋率逐年上升， 據(jù)報道， 2005年福建省造林面積突破 200 萬畝，比往年翻一番 ，非公有制造林比重由 2003 年的不足 5

6、0%上升至 2008年的 70.7%。( 二 農(nóng)民收入顯著提高現(xiàn)階段，我國“三農(nóng)”問題的實質(zhì)是收入問題，收入問題的實質(zhì)是就業(yè)問題，就必 須探討持續(xù)增加農(nóng)民收入的新思路、新途徑。對于山多田少的林區(qū)而言，如何讓林農(nóng)在 有限的林地上年年有收入，天天有活干，穩(wěn)定林區(qū)勞動力，真正解決農(nóng)村勞動力就業(yè)問 題，這是破解林區(qū)“三農(nóng)問題“的根本所在。而林權(quán)改革不僅把改革前的全部林業(yè)稅的 利益讓渡給農(nóng)民，使農(nóng)民看到種植林木的經(jīng)濟(jì)利益，還積極引導(dǎo)林農(nóng)打破原有的山地耕 作的模式，讓更多的群總從單一的用材經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗔址N開發(fā)，并根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件鼓勵群 眾走立體農(nóng)業(yè)的道路，實現(xiàn)林區(qū)的集群效益，為提高農(nóng)民收入問題找到出路。( 三

7、 社會效益顯著隨著年金融危機(jī)悄然來臨，各個國家的就業(yè)矛盾空前高漲，據(jù)報道僅 2009 年全國高 校畢業(yè)生將超過 600 萬，許多出外務(wù)工的農(nóng)民由于公司的破產(chǎn)，本身又缺乏競爭力紛紛 轉(zhuǎn)移回農(nóng)村，如何妥善的安排這些農(nóng)民成為社會穩(wěn)定的重要因素。集體林權(quán)改革不僅形 成了山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)，責(zé)有其利，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)所有人格化，也妥善的解決 了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的勞動力就業(yè)問題，由于林業(yè)產(chǎn)業(yè)是勞動密集型行業(yè)，大力植樹造林、 開發(fā)森林資源、發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)已成為許多地區(qū)解決剩余勞動力就業(yè)的重要出路。目前我 國林業(yè)用地率僅為 59.77%，專家預(yù)測，如果將林地利用率提高到 80%，可新增就業(yè) 300多人，加上所輻射

8、產(chǎn)業(yè)的就業(yè)，林業(yè)對農(nóng)村就業(yè)的貢獻(xiàn)還會大大提高。許多林改試點(diǎn)比 較成功的地區(qū)，還在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了農(nóng)村的勞動保障問題，進(jìn)一步促進(jìn)了社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。三、林權(quán)改革出現(xiàn)的問題集體林權(quán)制度改革使山區(qū)，林區(qū)發(fā)生了巨大的變化，煥發(fā)新的生機(jī)與活力，農(nóng)民得 到實惠，老百姓也真心實意的擁護(hù)，但我們也應(yīng)該看到，林權(quán)過程中出現(xiàn)了很多新問 題。( 一 生態(tài)公益林保護(hù)的矛盾通過集體林權(quán)的改革，老百姓看到了經(jīng)營山林的巨大效益，積極性顯著提高。從林 農(nóng)來看經(jīng)營商品林，周期快時間短，而且根據(jù)政策商品林可以采伐利用和流轉(zhuǎn)，有看得 見的經(jīng)濟(jì)效益。而相對于商品林的生態(tài)公益林，卻由于生態(tài)林周期慢時間長，在砍伐政 策上也要求經(jīng)

9、批準(zhǔn)后才可以進(jìn)行撫育和更新性砍伐，其處分權(quán)和收益權(quán)在一定程度上受 到限制的特點(diǎn)，老百姓經(jīng)營生態(tài)公益林的積極性不高。而且在實踐中，對于生態(tài)林的補(bǔ) 償遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到林農(nóng)撫育的費(fèi)用，使生態(tài)公益林補(bǔ)償資金不足與林農(nóng)需要足額生態(tài)公益林 補(bǔ)償金之間的矛盾日益嚴(yán)重，進(jìn)一步挫傷了林農(nóng)經(jīng)營生態(tài)林的積極性。(二砍伐限額管理的矛盾1、森林經(jīng)營方案與砍伐指標(biāo)分配分離目前砍伐指標(biāo)仍然是農(nóng)戶申請，鄉(xiāng)村審核，林業(yè)工作站匯報縣林業(yè)局，而后逐級上 報到國家林業(yè)局審批，在逐級下達(dá)。這種審批過程，往往是正式計劃到農(nóng)戶手中時，大 半年的時間已經(jīng)過去，而且集體砍伐的限額是以縣為單位進(jìn)行編制的，沒有落實到鄉(xiāng)、 村( 個人，在都有可采資源而生

10、產(chǎn)計劃有限的情況下，農(nóng)戶申請砍伐指標(biāo)十分可困難，致使很多林農(nóng)的處置權(quán)難落實，嚴(yán)重影響了林改成果的鞏固。而且有的林農(nóng)為了取得砍 伐指標(biāo)，就采取找關(guān)系的路子，而砍伐指標(biāo)往往在權(quán)利群體掌控，致使基層干部的權(quán)力 過大，為腐敗問題創(chuàng)造了溫床。2、林木砍伐管理程序繁瑣由于農(nóng)民申請到了砍伐指標(biāo)后，還需要林業(yè)工作站做砍伐作業(yè)設(shè)計報縣林業(yè)局審批 再由林業(yè)站進(jìn)行伐區(qū)撥交，伐中檢查，伐后驗收。但是從林業(yè)站的職能和現(xiàn)狀來看，這 種管理模式很難到位。因為實行林改后，根據(jù)規(guī)定達(dá)到國家的規(guī)定林農(nóng)就有處置權(quán)，而 實踐中林農(nóng)為了盡快的獲得經(jīng)濟(jì)利益，對于林木的砍伐往往出現(xiàn)扎堆現(xiàn)象，但林業(yè)站的 人力、物力有限，致使一些林站的工作人

11、員只搞作業(yè)設(shè)計，伐區(qū)撥交，而使伐中檢查， 伐后驗收的必經(jīng)程序流于虛設(shè)。( 三 防御能力低的矛盾實行集體林權(quán)改革后，首先，由于把林木收入的 70%分給農(nóng)民， 30%留村組用于發(fā) 展，對于提高農(nóng)民收入起到了積極作用，但對于村組來說收入明顯降低，沒有足夠的經(jīng) 濟(jì)能力組織村民進(jìn)行巡山，護(hù)林防火。其次，由于分林到戶以后，許多林農(nóng)對于自家的 林地管理成為自覺活動，而對于非自家林地則事不關(guān)己，高高掛起。一些不法分子抓住 這一漏洞，紛紛把矛頭指向了生態(tài)公益林、國有林，給森林資源的保護(hù)帶來壓力。再 次，現(xiàn)階段我國林農(nóng)對林業(yè)的管理大部分地區(qū)還是靠天吃飯的狀態(tài)，對于一些自然災(zāi) 害，如，火災(zāi)或是百年不遇的 2008

12、年的大雪天氣沒有應(yīng)對措施，致使林農(nóng)遭受重大損 失，有的甚至一家?guī)状说膭趧映晒汲蔀榕萦?，群眾被調(diào)動起來的積極性遭到重創(chuàng)。四、建議對策( 一 進(jìn)一步完善森林法，從制度上進(jìn)行保障森林法作為我國林業(yè)行業(yè)的根本大法，在林業(yè)的發(fā)展中起到保駕護(hù)航的作用， 而現(xiàn)行的森林法實施到現(xiàn)在已有 11 個年頭，隨著對森林資源多重價值的認(rèn)識的深入 和以生態(tài)林業(yè)作為林業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，現(xiàn)有的森林法已表現(xiàn)出諸多的不適宜，所以對 森林法的修改已勢在必行，并使其對林權(quán)改革的有序進(jìn)行起到制度保障的作用。從目的上說，現(xiàn)行森林法雖然也規(guī)定了森林資源的保護(hù)性措施，但從整體上看，仍 然建立在傳統(tǒng)的林業(yè)理論基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)出以木材和其他林產(chǎn)品

13、的生產(chǎn)為中心，注重森 林顯性的經(jīng)濟(jì)效益的特征而非森林的生態(tài)效益所以說現(xiàn)行森林法已經(jīng)基本上不能滿 足我國林業(yè)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)的需要，不利于林權(quán)改革的生態(tài)目標(biāo)，必須在現(xiàn)在林業(yè)理論 的指導(dǎo)下進(jìn)行改革。從分類上說，現(xiàn)行森林法對森林的分類管理制度，是按照森林的用途將森林分為防 護(hù)林，用材林，經(jīng)濟(jì)林，薪炭林和特種用途林，這樣按用途劃分不利于森林生態(tài)價值的 保護(hù)。若將生態(tài)價值極大天然林劃為用材林，必將對天然林造成極大的破壞，所以說宜 將森林分為生態(tài)公益林和商品林，并出臺相應(yīng)的公益林管理辦法、商品林砍伐辦 法，使生態(tài)公益林發(fā)揮生態(tài)功能，商品林發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能。并在權(quán)利和義務(wù)的構(gòu)建上， 由于價值目的的不同，相對權(quán)利義

14、務(wù)的構(gòu)建也不同。對生態(tài)林實行主體資格有限的經(jīng)營 權(quán)，即對生態(tài)林的處分權(quán)進(jìn)行限制，而相對的國家通過相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償制度來彌補(bǔ)對林 農(nóng)處分權(quán)的限制，從而調(diào)動林農(nóng)對生態(tài)林的培育，達(dá)到林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。而對于 商品林，則要的大大放寬對林農(nóng)的限制，除必要砍伐限額的限制，法律賦予林農(nóng)完全的權(quán)利，即前文所說的 7 種權(quán)利，也就是說對于商品林要進(jìn)一步的放寬搞活，盡快的扭轉(zhuǎn) 木材量短缺的供給市場。（二生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善現(xiàn)行的森林法規(guī)定：“國家建立森林補(bǔ)償?shù)幕穑糜谔峁┥鷳B(tài)效益的防護(hù)林 和特種用途的森林資源，林木的營造、撫育、保護(hù)和管理?！钡诂F(xiàn)實中，我國現(xiàn)有的 基金制度存在著基金來源的單一，管理不科學(xué)，使用

15、范圍狹窄的問題，所以說對基金制 度的完善是實現(xiàn)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵。首先，建立起森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金征收制度， 即從獲得環(huán)境收益的部門征收相應(yīng)的環(huán)境基金。其次，要積極地研究西歐國家使用的碳 排放交易制度在我國適用的可行性，使其成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源從而扭轉(zhuǎn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)?單一的局面，解決生態(tài)補(bǔ)償資金不足與農(nóng)民需要足額生態(tài)補(bǔ)償金之間的矛盾。再次，逐 步推行公益林的國有化，在財力允許的情況下，國家和地方政府將區(qū)劃認(rèn)定為公益林的 森林，林木，林地收購為國有，由國家和地方政府進(jìn)行管理。（三采伐限額管理的完善林木的采伐問題，不僅是森林資源管理的問題，也是落實林農(nóng)和經(jīng)營者林木處置 權(quán)、收益權(quán)的核心問題。由于現(xiàn)行

16、的木材生產(chǎn)計劃和采伐分配相分離是砍伐審批程序煩 瑣手續(xù)復(fù)雜。導(dǎo)致群眾怨聲載道，也滋生了少數(shù)基層干部腐敗的溫床。借鑒江西省試點(diǎn) 改革的成功經(jīng)驗，對林木采伐管理進(jìn)行改革，采取“計劃前置審批 、管理雙線運(yùn)行、分 配兩榜公示、指標(biāo)確保到戶”的計劃分配下達(dá)方式。即由省林業(yè)廳根據(jù)各地編報的年度 木材生產(chǎn)計劃，審批后直接下達(dá)到縣 （市、區(qū) 。具體計劃落實到村組。村組木材生產(chǎn)計 劃要向村民進(jìn)行第一榜公示 ，然后再根據(jù)林農(nóng)申請核準(zhǔn)分配到戶，并在村 （ 組進(jìn)行第二 榜公示，確保木材生產(chǎn)計劃真正落實到有可采資源的農(nóng)戶。任何單位和個人都不得將木材生產(chǎn)計劃分配給非林權(quán)所有者的企業(yè)、個人及其它單位，決不允許截留和買賣采伐指 標(biāo)。通過對林木采伐管理的改革，使廣大林農(nóng)這個弱勢群體能夠公平的取得采伐指標(biāo)， 落實林木采伐的處置權(quán)，源頭上鏟除涉林瀆職犯罪的土壤。對于木材采伐管理程序復(fù)雜的問題，則應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的實際情況，實行簡政放權(quán)，簡 化手續(xù)和環(huán)節(jié)。對于農(nóng)戶申請采伐自留山、責(zé)任山的林木，嚴(yán)格執(zhí)行憑證采伐的制度， 提交載有相關(guān)內(nèi)容的申請后，直接向林業(yè)站申請。林業(yè)站到實地進(jìn)行核實后即批，最后 進(jìn)行伐區(qū)驗收和造林更新檢查即可。這樣既減少了工作環(huán)節(jié)節(jié)省了勞動時間還避免了林 業(yè)站工作人員因人力、物力有限而對其它程序的瀆職問題。( 四 對林區(qū)防御能力的完善對于分山到戶的責(zé)任山，應(yīng)由村組按