南通市相對集中行政處罰權(quán)的實踐與探索

1、南通市相對集中行政處罰權(quán)的實踐與探索交流南通市開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作是在國務(wù)院法制辦,省政府法制辦的關(guān)心和指導(dǎo)下穩(wěn)步推進的.在運作過程中,我們認為,關(guān)鍵是要做到兩條:一是領(lǐng)導(dǎo)重視,尤其是黨委,政府的主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視;二是吃透試點精神.在具體操作過程中,既要借鑒先進地區(qū)的實踐和經(jīng)驗,又要結(jié)合本地實際,力求有自己的特色;既要敢于開拓,堅持制度創(chuàng)新,又要不與試點工作的精神和基本原則相悖.在試點工作中,我仃】注意堅持六個原則:一是與地方機構(gòu)改革緊密結(jié)合,充分體現(xiàn)精簡,統(tǒng)一和效能;二是在機制,體制,制度方面力求創(chuàng)新;j是權(quán)力和利益徹底脫鉤;四是權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤;五是執(zhí)法主體必須為獨立的行政機關(guān)

2、;六是執(zhí)法人員必須實行公務(wù)員管理.我們的主要做法:一,依法界定和劃分職能開展試點工作的首要問題足依法界定和劃分職能,這也是個難點,它關(guān)系到試點工作能否順利開展,是體現(xiàn)政府法制工作機構(gòu)職能作用發(fā)揮的關(guān)鍵.新的城管執(zhí)法機構(gòu)職能劃人過于狹窄,會失去試點的實際意義;而職能劃分過于寬泛,又將涉及城市管理的處罰職能全部予以集中,一支隊伍將難以”包打天下”,在試點之初,可能帶來工作被動.我們堅持以國務(wù)院法制辦批復(fù)精神為準則,依法,公正,職責(zé)與能力相適應(yīng)為原則,在界定過程中做到:執(zhí)法范圍由易到難,由部分到整體;先將看得見,能夠直觀掌握,直接影響城市形象的違一16一法行為管住,而將技術(shù)性較強或需經(jīng)過復(fù)雜認證才能

3、確定為違法行為的暫不納入執(zhí)法范圍,條件成熟時再逐步擴大.在方案施行時,我們堅決打破部門利益,不回避矛盾,不顧及情面,該切割的職能必須切割,而且要求在規(guī)定期限內(nèi)運作完畢.二,完善和確立新的城市管理行政執(zhí)法體制根據(jù)行政處罰法和國務(wù)院關(guān)于貫徹實施行政處罰法通知的規(guī)定,相對集中行政處罰權(quán)的工作應(yīng)當由有關(guān)地方人民政府組織實施,并依法確定相應(yīng)的管理體制.試點確立何種管理體制?我們在調(diào)查的基礎(chǔ)上認真研究,著重對垂;直管理,屬地管理兩種方案反復(fù)比較,權(quán)衡利弊,充分論證.我們感到,實行完.全垂直管理模式,有利于隊伍的統(tǒng)一指揮和管理,但與實行兩級政府三級管理和管理重心下移的要求不盡相符,在具體操作中與各區(qū)政府關(guān)系

4、也難以協(xié)調(diào),特別是不利于發(fā)揮街道,居委會等基層i組織的作用;實行完全屬地管理,區(qū)執(zhí)i法隊伍的人,財,物均由各區(qū)政府統(tǒng)一l管理,有利于調(diào)動基層組織的積極性,i但市僅對其進行業(yè)務(wù)指導(dǎo),無剛性的制!約手段,在管理范圍,內(nèi)容和任務(wù)部署l等方面易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)現(xiàn)象,且完全將相i對集中行政處罰權(quán)全部下移至區(qū)級缺l乏法律依據(jù).經(jīng)綜合考慮,我們選擇了l實行屬地管理為主,垂直管理為輔的雙l重管理模式,即:各區(qū)大隊人,財,物由i區(qū)負責(zé)管理,市執(zhí)法局負責(zé)指揮,調(diào)度,l考核和督查:同時還規(guī)定,區(qū)執(zhí)法局長l和區(qū)大隊長的任免,必須事前征得市執(zhí)l法局的同意,由市執(zhí)法局和區(qū)組織部門l聯(lián)合考察;區(qū)執(zhí)法人員的培訓(xùn),篩選,招l(wèi)聘由市統(tǒng)

5、一組織;市執(zhí)法局按區(qū)執(zhí)法人i員每年每人2000元集中獎勵經(jīng)費,對區(qū)i南通市相對集巾行政處罰權(quán)昀南通市人民政府實踐與搽索交.流執(zhí)法人員進行考核和調(diào)控;根據(jù)執(zhí)法任務(wù)的需要,市執(zhí)法局有權(quán)調(diào)度各區(qū)執(zhí)法力量.三,實行隊伍重組.隊伍建設(shè)內(nèi)強素質(zhì)外塑形象相對集中行使行政處罰權(quán)的城市管理行政執(zhí)法機關(guān)與原有關(guān)的執(zhí)法部門相比較,其執(zhí)法的范圍更廣,權(quán)力更大,責(zé)任更重,要求更高.因此,必須要有一支政治素質(zhì),業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律素質(zhì)都比較高的執(zhí)法隊伍,這也是順利推進試點工作的重要基礎(chǔ).基于上述考慮,我們.按照公正,公開,擇優(yōu)錄用的原則,建立了人事,法制,監(jiān)察部門和用人單位共同招考的制度.首先,嚴把選人和選人關(guān).對于原執(zhí)法人員

6、按照年齡,學(xué)歷和工作表現(xiàn)等標準進行篩選,對不符合要求的約占30%的原行政執(zhí)法隊員,在做好思想工作的基礎(chǔ)上進行限期分流;對擬保留的行政執(zhí)法人員,按公務(wù)員的要求重新招考.對新進執(zhí)法人員,嚴格按照公務(wù)員的要求招考,在身高和健康條件方面達到公安干警標準.由于招考組織嚴密,嚴格實行”三公開”,盡管報考人數(shù)達2000多人,但招考工作未出現(xiàn)一起投訴現(xiàn)象.其次.抓好行政執(zhí)法人員的公務(wù)員初任資格和法律知識培訓(xùn).我們對新招聘的執(zhí)法人員和通過考核的原執(zhí)法人員行為期一個月的全封閉培訓(xùn),培訓(xùn)后再進行閉卷考試,對考試合格者發(fā)放公務(wù)員初任證書和行政執(zhí)法證.目前,對于執(zhí)法人員培訓(xùn)工作.我們基本做到制度化,經(jīng)?；?第三,加強執(zhí)

7、法隊伍的組織建設(shè),思想政治建設(shè)和作風(fēng)紀律建設(shè).為了培育執(zhí)法人員的組織紀律性,我們對這支隊伍實行準軍事化管理.同時,我們還要求執(zhí)法局建立了思想政治工作,廉政建設(shè),崗位職責(zé)等各項內(nèi)部管理監(jiān)督制度,做到制度建隊,紀律管人,以增強執(zhí)法人員的工作責(zé)任心和依法辦事的自覺性,努力提高執(zhí)法人員的政治思想和職業(yè)道德水平.在市級機關(guān)行風(fēng)測評中,這支隊伍的名次上升了10位,市民普遍認為新隊伍開始有了新形象.四,注重從制度進行創(chuàng)新為了確保試點工作的良好效果,我們注重制度創(chuàng)新,依據(jù)國家有關(guān)法律規(guī)范,借鑒兄弟城市的實踐和經(jīng)驗,從本地實際出發(fā),經(jīng)過充分調(diào)查和論證,出臺了南通市相對集中行政處罰權(quán)試行辦法,以規(guī)范性文件的形成全

8、面規(guī)范了相對集中行政處罰權(quán)工作,具有較強的操作性和一定的特色.一是建立了行政審批的會辦,備案制度,規(guī)定市規(guī)劃,建設(shè),工商,公安等部門辦理涉及城市管理的行政審批時,應(yīng)通知城管執(zhí)法部門參與審核或者抄送備案;二是建立了相關(guān)行政處罰的事先告知制度,規(guī)定了相應(yīng)的程序,以防出現(xiàn)重復(fù)處罰和執(zhí)法真空;三是建立了法制機構(gòu)牽頭,相關(guān)部門參加的聯(lián)席會議制度,定期通報執(zhí)法情況,協(xié)調(diào)解決執(zhí)法中的有關(guān)問題.與此同時,對執(zhí)法局職責(zé)權(quán)限,執(zhí)法程序,執(zhí)法責(zé)任制,評議考核制等進行了規(guī)定,并逐步完善了配套的制度和辦法,先后出臺了南通市城市管理行政執(zhí)法隊員行為規(guī)范,南通市城市管理行政執(zhí)法監(jiān)督暫行辦法,損害賠償制度,過錯追究辦法,暫扣

9、,罰沒物資管理暫行規(guī)定,罰款收據(jù)使用管理暫行規(guī)定等規(guī)范性文件.這些制度在實施過程中取得了良好的效果.五,完善行政執(zhí)法工作體系.實施長效管理我們在實踐中體會到,要實現(xiàn)試點工作的預(yù)期目標,真正管好城市,僅僅靠行政處罰單一手段是不夠的,必須將城市管理各領(lǐng)域的日常管理與行政執(zhí)法工作有機結(jié)合起來,夯實城市管理的基礎(chǔ).具體工作中,采取了”三掛鉤”的形式,即:每個城管行政執(zhí)法中隊與所轄路段街辦,居民掛鉤,與轄區(qū)內(nèi)中,小學(xué)校掛鉤,與沿街重點單位掛鉤,同時,城管行政執(zhí)法隊員與”門前三包”義管員,環(huán)衛(wèi)保潔員,志愿者隊員密切聯(lián)系,分工協(xié)作,整體聯(lián)動,形成廣泛的,立體的城市管理網(wǎng)絡(luò),使執(zhí)法與管理緊密結(jié)合,收到事半功倍

10、的效果.在執(zhí)法隊伍內(nèi)部,建立和完善了日常檢查與隨機抽查為主要監(jiān)督方式的督查管理機制.市執(zhí)法局成立了督查考核領(lǐng)導(dǎo)組,組建了督查機動大隊,制定了南通市城市管理行政執(zhí)法督查考試試行辦法,對執(zhí)法大隊,中隊,隊員的考核,橫向量化工作的具體項目,縱向量化到日,周,旬,月,季和年度,從而形成了比較嚴格的層級考核督查體系.六,將試點工作向縣(市)延伸試點工作已經(jīng)創(chuàng)造了有益的經(jīng)驗,形成了較為成熟的工作原則和操作模式,為縣(市)開展城市管一17交流理行政執(zhí)法機構(gòu)改革試點工作提供了有利條件.但具體如何操作,尚無成熟的模式和經(jīng)驗.如何參照相對集中行政處罰權(quán)試點工作的要求,以組織法為依據(jù)實施改革工作,我們在實踐中作了一

11、些嘗試和探索.在目前的條件下,縣(市)依照行政處罰法規(guī)定走相對集中行政處罰權(quán)試點之路不僅難度很大,而且周期較長,而縣(市)城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展迫切需要進行改革.對此,我們根據(jù)組織法的規(guī)定和國務(wù)院辦公廳有關(guān)文件精神,將相對集中行政處罰權(quán)試點的做法運用于縣(市)機構(gòu)改革,進一步理順城市管理體制:我們選擇r海門,通州兩個縣級市先行城市管理行政執(zhí)法機構(gòu)的改革基本做法是:縣(市)試點同市區(qū)一樣,按相對集中行政處罰權(quán)模式運作,在保征行政執(zhí)法效能的前提下,盡可能精簡行政執(zhí)法人員,縮減機構(gòu),合理調(diào)整,理順條塊關(guān)系.具體體現(xiàn)在職責(zé)劃分原則,人員招號要求,機構(gòu)名稱,經(jīng)費保障,人員培圳,i作制度以及執(zhí)法人員制服,執(zhí)法文

12、書格的統(tǒng)一一j!要區(qū)別住于,考慮到仔行政執(zhí)法主體資格方面尚存在法律障礙.將城市管理行政執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)部門合署,直接仃使市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面的行政處罰權(quán),以建設(shè)部門的名義行使市政,綠化,規(guī)劃等方面的處罰權(quán).基本構(gòu)想是,南通市擴大相對集中行政處罰權(quán)試點工作方案如獲批準可向縣(市)延伸,只需將機構(gòu)設(shè),再依法將公安,工商等部門的部分行政處罰僅劃人,即町順利啟動南通市的試點r作從批準到實施時間較短,比較乎穩(wěn)地實現(xiàn)了原城市管理執(zhí)法體制向新的城市管理執(zhí)法體制的過渡,成為江蘇省率先實施城市管理相對集中行政處罰權(quán)試點的城市j但試點:l:作中也存在著一些問題,主要是職能的劃分和切割尚未完全到化,部之間的磨合尚需時間

13、,執(zhí)法監(jiān)督饑制尚需完善進一步推進試點工作需要研究的問題第一.加強試點工作的理論研究.目前,開展相對集中行政處罰權(quán)工作已漸成趨勢,但理論研究相對滯后于實踐.建議國務(wù)院法制辦經(jīng)常性地開一18一展理論研究和學(xué)術(shù)交流活動,組織有關(guān)專家,學(xué)者與地方工作的同志共同研究和探討試點工作的理論和實踐,以解決基層試點工作中的緊迫問題,更好地發(fā)揮宏觀的指導(dǎo)作用.第二,國家要盡快立法.僅靠行政處罰法的原則規(guī)定尚難以完全適應(yīng)試點工作的需要.目前如立專門法的條件不成熟,建議考慮在出臺新法或相關(guān)法律修訂過程中,充分體現(xiàn)相對集中行政處罰權(quán)的內(nèi)涵,逐步形成有利于開展相對集中行政處罰權(quán)工作的法律規(guī)范:第三,進一步認識和處理行政管理權(quán),審批權(quán)與處罰權(quán)分離的關(guān)系問題:建議在此問題上不搞”一刀切”即總的原則必須堅決實行”兩權(quán)”分離,嚴格將集中的權(quán)限限定在處罰范圍內(nèi),防止權(quán)力過于集中,產(chǎn)生腐敗;同時也可從提高行政效率,完善執(zhí)法職能,保證處罰實施到位的角度考慮,對適宜歸并的行政管理內(nèi)容作適當歸并.當然,對于后者操作中應(yīng)十分審慎.第四.加強規(guī)范化建設(shè).尉家應(yīng)當提出指導(dǎo)性工作意見,覘范機構(gòu)建設(shè),隊伍沒置,隊伍裝備,制度確立,執(zhí)法文書,執(zhí)法程序乃至制服,執(zhí)法標志,使新的城管執(zhí)法隊伍整齊有序,訓(xùn)練有素,展示新的風(fēng)采.第五,在條件成熟時,試點工作范圍,不僅僅囿于城管領(lǐng)域,可向交通,農(nóng)林,衛(wèi)生,文化等