我市行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理調(diào)研報告

1、我市行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理調(diào)研報告行政事業(yè)性國有資產(chǎn)主要分布在政府機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、科教文衛(wèi)、體育等公共部門，主要用于行政事業(yè)和公益服務(wù)方面。由于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的形成比較復(fù)雜，所以對其監(jiān)管和改革非常困難。正因如此，黨的十六大要求在建立全國經(jīng)營性資產(chǎn)監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，允許各地方政府積極開展對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管方式的探索。中央領(lǐng)導(dǎo)在這一問題上也有明確指示，黃菊副總理指出地方非經(jīng)營性資產(chǎn)授權(quán)國資委監(jiān)管可以繼續(xù)探索并要及時總結(jié)。近日，我們對全市非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行了深入的調(diào)查，現(xiàn)就我市行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀和如何加強(qiáng)管理與營運(yùn)提出以下思考和建議：一、我市行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總量狀況根據(jù)全

2、市20XX年匯總會計報表統(tǒng)計結(jié)果，截至20XX年底全市國有資產(chǎn)總量億元，其中：行政事業(yè)性國有資產(chǎn)億元，占總量的%；市直國有資產(chǎn)總量億元，其中行政事業(yè)性國有資產(chǎn)億元，占總量的%。數(shù)據(jù)表明我市行政事業(yè)性國有資產(chǎn)占絕對比重。從近幾年國有資產(chǎn)統(tǒng)計結(jié)果看，我市行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總量由1994年的億元增加到20XX年的億元，平均每年遞增 15%以上，遞增態(tài)勢強(qiáng)勁，增長速度較快。這塊巨額資產(chǎn)一方面為加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)和推進(jìn)社會事業(yè)進(jìn)步積累了一定的物資基礎(chǔ)，另一方面又為加強(qiáng)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理、將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本資源提出了新的課題。二、管理現(xiàn)狀及成因我市行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理，財政等分管部門做了很多工作，對

3、確保地方政權(quán)建設(shè)和推進(jìn)社會公共事業(yè)的發(fā)展，成績和作用是應(yīng)該充分肯定的。但目前也確實存在一些令人堪憂的問題。無償占有。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)主要用于行政事業(yè)單位履行職責(zé)的需要，具有明顯的非經(jīng)營性、服務(wù)性、無償性的特點。但在現(xiàn)行管理體制下也產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)：一是部分單位由于利益驅(qū)動，通過各種途徑直接或間接的占用更多更優(yōu)的國有資產(chǎn)，在資產(chǎn)配置上存在一種自我擴(kuò)張的沖動，實行超標(biāo)準(zhǔn)的配置，背離了合理、節(jié)約、高效地配備和使用的原則，既造成了單位之間的相互攀比，又造成了資產(chǎn)的閑置浪費；二是將非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)，收益由各單位自行支出，既吃“皇糧”，又吃“雜糧”。既造成了部門之間的苦樂不均，又為滋生腐敗提供了

4、土壤，影響了“公仆”形象。無規(guī)處置。根據(jù)現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理法規(guī)政策，行政事業(yè)單位對其占有、使用的國有資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、處置時，應(yīng)向國有資產(chǎn)管理部門申報，填報行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置申報表，經(jīng)審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)單位均未按規(guī)定申報處置，而是自行處置所占用的國有資產(chǎn)。主要有:1、轉(zhuǎn)讓出售。某單位未經(jīng)任何報批手續(xù)，擅自將2440的辦公樓以萬元價格出售，以解決單位政企合一遺留的職工買斷身份和社?；?；另一單位正準(zhǔn)備以同樣的理由將占地2999、建筑面積3944的辦公樓予以出售；有的單位擅自將本部門辦公樓變現(xiàn)，將所獲資金為職工購房。2、抵押貸款。某單位用13936的國有土地進(jìn)行抵押，為下屬

5、公司貸款900萬元；用的國有土地為本單位抵押貸款100萬元，一旦不能償還貸款，被抵押國有資產(chǎn)所有權(quán)就會發(fā)生轉(zhuǎn)移。3、私自開發(fā)。某單位為解決本級和下屬單位干部職工住房問題，將辦公樓拆除，在原地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。4、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)。某單位將賬面價值為85萬元的房產(chǎn)轉(zhuǎn)入下屬經(jīng)營實體，沒有按規(guī)定程序報批，沒有對資產(chǎn)進(jìn)行評估，也沒有按規(guī)定上繳“非轉(zhuǎn)經(jīng)”占用費；若經(jīng)營實體在經(jīng)營中虧損或?qū)①~面做成虧損，用這一房產(chǎn)償還債務(wù)，國有資產(chǎn)便難以追索了。另一單位在機(jī)構(gòu)改革合并時，實行人合財不合，合并過來的資產(chǎn)僅是一棟已被抵押給銀行的樓房，其他資產(chǎn)去向不明。無序管理。主要表現(xiàn)為：資產(chǎn)形成渠道多頭。行政事業(yè)單位可用于購建資產(chǎn)的經(jīng)

6、費，如行政經(jīng)費、基本建設(shè)資金、事業(yè)費以及采取行政手段籌集的資金等分別來自不同機(jī)構(gòu)和渠道，設(shè)立不同的賬戶，單位財務(wù)難以反映整體資產(chǎn)狀況；缺乏有效的資產(chǎn)預(yù)算管理機(jī)制和必要的管理程序；房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證的權(quán)屬登記人混亂。有登記在部門的、有登記在部門下設(shè)機(jī)構(gòu)的、有登記在下屬企事業(yè)單位的。財務(wù)管理不規(guī)范。一些單位對于固定資產(chǎn)更新、維護(hù)所形成的資產(chǎn)，調(diào)入、捐贈等形成的資產(chǎn)不及時入賬，甚至不入賬；對于已經(jīng)報廢和已作處置的資產(chǎn)也不及時地進(jìn)行賬務(wù)處理，造成帳外資產(chǎn)數(shù)額巨大，賬帳不符、賬實不符的問題普遍。經(jīng)過幾次行政事業(yè)單位清產(chǎn)核資都未能真正摸清家底，未能達(dá)到預(yù)期效果，前清后亂。通過調(diào)查分析，我們認(rèn)為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)

7、管理出現(xiàn)這些弊端和問題的原因主要是以下幾方面：1、管理職能不順。20XX年機(jī)構(gòu)改革前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職能是由國有資產(chǎn)管理部門管理，機(jī)構(gòu)改革時為了上下管理職能對口，將這塊職能明確為有的部門管產(chǎn)權(quán)，有的部門管資產(chǎn)，有的部門負(fù)責(zé)監(jiān)督。由于多頭管理，實際上無法管理。資產(chǎn)的購建和預(yù)算掌握在各單位手中，造成資產(chǎn)實際占用權(quán)、處置權(quán)等全部落在各占用單位。由于產(chǎn)權(quán)管理職能劃分不嚴(yán)謹(jǐn)，造成了國有資產(chǎn)的所有者“虛位”與“空位”并存，雖說有明確的職能部門管理，實際上難以實行有效監(jiān)管。2、法規(guī)建設(shè)滯后。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法規(guī)以及政策措施的建設(shè)，滯后于資產(chǎn)質(zhì)量、數(shù)量、結(jié)構(gòu)的變化?，F(xiàn)有國有資產(chǎn)行政管理手段與市

8、場調(diào)節(jié)機(jī)制之間尚未形成有機(jī)結(jié)合，對市場經(jīng)濟(jì)條件下行政單位出現(xiàn)的變化和改革缺乏深層次的研究，原國家國有資產(chǎn)管理局國資事發(fā)17號行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的主要規(guī)章制度，但這個辦法主要針對存量資產(chǎn)的管理，對資產(chǎn)形成這樣一個重要環(huán)節(jié)沒有任何規(guī)定。3、管理意識淡薄。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)占有和使用的無償性，導(dǎo)致單位普遍存在“重錢輕物”、“重購輕管”的現(xiàn)象，缺乏資產(chǎn)使用的責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制；在資產(chǎn)的購置上存在著隨意性乃至盲目性，趕超消費浪潮、提前更新，大量尚能使用的設(shè)備處于閑置狀態(tài)；對資產(chǎn)缺乏及時的維護(hù)保養(yǎng)，超常規(guī)、破壞性的使用，影響了資產(chǎn)使用效果和壽命。資產(chǎn)的利用率低，資產(chǎn)的購

9、、管、用脫節(jié)。4、政府財力有限。下?lián)芙o各單位的經(jīng)費只能保編制內(nèi)的職工工資和基本辦公經(jīng)費，其他經(jīng)費難以滿足，部門收支只能是八仙過海、各顯神通。由此形成了有收費職能、經(jīng)費充足的部門可以興建辦公大樓，更新辦公設(shè)備，改善職工住房等；經(jīng)費不足的部門只能是變賣資產(chǎn)維持日常辦公，變賣資產(chǎn)改善職工福利，變賣資產(chǎn)保穩(wěn)定；也有一些部門支出大手大腳，出現(xiàn)缺口后靠變賣資產(chǎn)填補(bǔ)。三、改革思路及建議在國企改革取得階段性成果的基礎(chǔ)上，中央、省、市主要領(lǐng)導(dǎo)縱觀全局，審時度勢，關(guān)注行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的改革與發(fā)展，具有重大的戰(zhàn)略意義。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革作為我國國資體制改革的重要組成部分，已經(jīng)得到各級政府的高度重視

10、。但現(xiàn)階段存在的問題和困難很多，行政事業(yè)性單位市政府的職能部門和權(quán)力機(jī)構(gòu)，涉及到有些部門的切身利益等，正是由于其特殊性，從中央到地方還沒有明確的監(jiān)管體制，而只能從地方改革試點開始，然后在成功的基礎(chǔ)上逐步推廣。從對行政性國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的實踐看，廣東、上海、浙江等地普遍采用資產(chǎn)型管理模式，對資產(chǎn)實行貨幣化管理，著重于資產(chǎn)的保值和避免流失，管理制度相對科學(xué)有效。此外，在這方面走在前列的“南寧模式”引進(jìn)了市場概念，考慮到資產(chǎn)的優(yōu)化，實現(xiàn)了作為資本概念的資產(chǎn)增值最大化，具有超前性。南寧改革的基本內(nèi)容歸納起來為：集中管理、分類處置、市場經(jīng)營、資本運(yùn)作。國務(wù)院發(fā)展研究中心經(jīng)過對南寧模式的調(diào)研后認(rèn)為，南

11、寧市的改革實踐在五個方面進(jìn)行了探索，并且取得了成效。一是將行政單位用于營利性活動的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為名正言順的企業(yè)資產(chǎn)，從而實現(xiàn)了資產(chǎn)收益的最大化，遏制了國有資產(chǎn)的流失，使許多“死”資產(chǎn)被“盤活”。二是以企業(yè)為主體，對資產(chǎn)進(jìn)行市場化經(jīng)營，威寧公司成立和接收資產(chǎn)后以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，對具有經(jīng)營性質(zhì)的資產(chǎn)實行陽光交易，杜絕了原來的“暗箱操作”。三是平衡了行政部門間的辦公條件，提高了政府辦公資源的利用價值，降低了政府運(yùn)行成本。四是杜絕了各單位的小金庫，為政府統(tǒng)一公務(wù)員福利待遇提供了資金。威寧公司對行政事業(yè)單位資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營后，所得收益扣除企業(yè)發(fā)展資金后，全部上交市財政，為全市公務(wù)員統(tǒng)一發(fā)放崗位津

12、貼提供了重要的資金。五是通過這項改革，南寧市構(gòu)筑了新的投融資平臺。按照國家有關(guān)規(guī)定，行政性資產(chǎn)不得抵押和擔(dān)保，而南寧市行政性資產(chǎn)管理體制的改革，卻使情況發(fā)生了根本變化。通過威寧公司的統(tǒng)一管理和統(tǒng)一經(jīng)營，原行政事業(yè)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)資產(chǎn)，而企業(yè)資產(chǎn)是可以用于抵押和擔(dān)保的，并可以進(jìn)入市場融資。“南寧模式”可以說是運(yùn)用國資委模式對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)實現(xiàn)有效監(jiān)管的典型范例，可以在地方各級政府先行試點推廣。我們也可以借鑒外地成功的改革經(jīng)驗，圍繞各級黨委政府改革與發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，結(jié)合實際，與時俱進(jìn)，開拓進(jìn)取，努力實現(xiàn)地方行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理和營運(yùn)的跨越和發(fā)展。組織實地考察，領(lǐng)會制度精華根據(jù)十六大明確的國有資

13、產(chǎn)管理體制實行“國家所有，中央與地方政府分級行使資產(chǎn)所有者權(quán)利”的精神，采取學(xué)習(xí)借鑒與吸收消化相結(jié)合、外地經(jīng)驗與本地實際相結(jié)合方法，組織相關(guān)部門學(xué)習(xí)考察外地先進(jìn)經(jīng)驗，實現(xiàn)非經(jīng)營性資產(chǎn)向經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，對非經(jīng)營性資產(chǎn)實行出資人制度，開拓行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革新思路。結(jié)合本地實際，擬制穩(wěn)妥方案借鑒外地經(jīng)驗，關(guān)鍵在結(jié)合本地實際。我市行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理和營運(yùn)體制改革方案內(nèi)容可以初步定位為以下幾方面：1、政府授權(quán)資產(chǎn)經(jīng)營公司統(tǒng)管行政事業(yè)性國有資產(chǎn)。資產(chǎn)經(jīng)營公司是國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)營運(yùn)機(jī)構(gòu)，代表市政府在授權(quán)范圍內(nèi)行使國有資本出資人權(quán)利，負(fù)責(zé)對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)實行市場化、社會化的運(yùn)作。其主

14、要職責(zé)：一是統(tǒng)一管理行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)；二是統(tǒng)一管理營運(yùn)本級黨和國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位占有、使用的房屋、土地、門店及鋪面等國有資產(chǎn)；三是受國資委的委托，接管行政事業(yè)單位利用國家資金開辦的賓館、招待所、培訓(xùn)中心、印刷廠，舉辦的各類公司、咨詢服務(wù)部、經(jīng)營網(wǎng)點等實體，促進(jìn)其盡快脫鉤轉(zhuǎn)制；四是提出黨政機(jī)關(guān)辦公場所的合理配置和建設(shè)方案，經(jīng)政府審定后實施；五是通過授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)對外融資，或進(jìn)行抵押擔(dān)保，廣泛籌集建設(shè)和發(fā)展資金；六是編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，及時收繳國有資產(chǎn)收益。2、建立國有資產(chǎn)有償使用機(jī)制。各行政事業(yè)單位將資產(chǎn)移交給經(jīng)營公司后，與其建立一種租賃關(guān)系，變國有資產(chǎn)無償使用為有償使用

15、，經(jīng)營公司按照優(yōu)惠租金標(biāo)準(zhǔn)向租用單位收取租金。由財政根據(jù)規(guī)定的人均辦公面積和職能需要等安排單位租金經(jīng)費，包干使用，單位多占資源就多付費用。目的是逐步建立一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，培養(yǎng)單位使用付費的產(chǎn)品意識和市場化意識。資產(chǎn)經(jīng)營公司將收回的租金以國有資產(chǎn)收益名義上繳財政，從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)建設(shè)、投資、使用、補(bǔ)償?shù)牧夹匝h(huán)，減少不必要的重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化資源配置。3、對行政事業(yè)性資產(chǎn)實行市場化運(yùn)作。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司對接管的國有資產(chǎn)進(jìn)行分類排隊，逐步進(jìn)入市場營運(yùn)，宜賣則賣、宜租則租、宜股則股。對政府及部門辦的賓館、商場、門店等進(jìn)行出售，推進(jìn)民營化，避免政府部門與民爭利。對公益性資產(chǎn)推行市場化經(jīng)營，公路、橋梁、公園、旅

16、游資源開發(fā)等可以通過市場運(yùn)作進(jìn)行建設(shè)并營運(yùn)；市政設(shè)施維護(hù)、綠化、衛(wèi)生保潔等這些一直認(rèn)為是公益性的資產(chǎn)或勞務(wù)都可以進(jìn)行市場化經(jīng)營；對公辦醫(yī)院、學(xué)校，鼓勵其進(jìn)行招商，合資辦院、辦校，也可以吸收外商和私營老板獨資興辦，改變其所有制結(jié)構(gòu)。閑置的房屋土地，由資產(chǎn)經(jīng)營公司統(tǒng)一市場化運(yùn)作，采取調(diào)轉(zhuǎn)、拍賣、租賃等形式，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)；對部分地域好、收益高的房屋、土地，有計劃地對外公開競標(biāo)拍賣，把收益直接兌現(xiàn)，上繳財政再投入城市建設(shè)。對政府及行政事業(yè)單位的辦公場所只要有人買，就可以大膽地賣，將一些繁華區(qū)域和“黃金”地段置換出來供外商和民營老板開發(fā)，實現(xiàn)其商業(yè)價值。對一些優(yōu)勢資產(chǎn)，可以進(jìn)行整合，或整體出售，或進(jìn)

17、行股份制改造，對資不抵債的實體可以實施破產(chǎn)。4、完善財政分配體制。深入進(jìn)行分配制度改革，完善部門預(yù)算和國庫集中收付制度，建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算。對國有資產(chǎn)收益嚴(yán)格實行“收支兩條線”，收入全額上繳財政，財政再視各單位財力統(tǒng)籌安排使用，徹底鏟除“小金庫”等腐敗行為滋生的土壤。理順財政與部門、單位的分配關(guān)系，對部門、單位因全部移交國有資產(chǎn)造成經(jīng)費不足的，財政適當(dāng)給予補(bǔ)助，確保單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位辦公面積、辦公設(shè)施、交通工具等，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的新形勢，制定合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，逐一核定各單位使用國有資產(chǎn)租金經(jīng)費，著力解決部門之間苦樂不均等問題。5、完善各項基礎(chǔ)性管理工作。資產(chǎn)經(jīng)營公司在接收各行政事業(yè)

18、單位國有資產(chǎn)前，聘請中介機(jī)構(gòu)認(rèn)真做好各項資產(chǎn)清理、登記工作，真正摸清家底，全面、真實地反映行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存量。經(jīng)國資委核準(zhǔn)后，有步驟的進(jìn)行資產(chǎn)移交。6、創(chuàng)新管理制度，建立約束機(jī)制。制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理和營運(yùn)的辦法和措施，一方面使改革做到有章可循，穩(wěn)步推進(jìn)；另一方面加強(qiáng)資產(chǎn)經(jīng)營公司監(jiān)督管理，約束其經(jīng)營行為。資產(chǎn)經(jīng)營公司在國資委的領(lǐng)導(dǎo)下實行董事會與經(jīng)營班子相互制約的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，國資委委派財務(wù)總監(jiān)對公司的財務(wù)狀況進(jìn)行全面監(jiān)管，公司內(nèi)部建立一整套內(nèi)部管理制度，防止出現(xiàn)分散腐敗為集中腐敗的問題。統(tǒng)一思想認(rèn)識，強(qiáng)力推進(jìn)改革行政事業(yè)性國有資產(chǎn)在體制上、機(jī)制上、管理上的改革，是一個大動作、大手筆，事關(guān)傳統(tǒng)觀念的突破，事關(guān)管理模式的突破，事關(guān)部門間的利益調(diào)整，事關(guān)*的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展。行政性國有資產(chǎn)管理和營運(yùn)體制改革的推進(jìn)，包括改革方案的考察、論證、定位、完善和出臺，是一項系統(tǒng)工程，每一步都離不開市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，離不開四大家?guī)ь^支持，