登哈特夫婦新公共服務(wù)理論課件

登哈特夫婦的新公共服務(wù)理論,201202110129傅蕾,一、公共服務(wù)的界定,最早提出公共服務(wù)概念的是19世紀后半葉的德國社會政策學(xué)派杰出代表瓦格納。他在財政學(xué)一書中指出：“如果我們考慮財政經(jīng)濟中國家以及其他消費所需的支出經(jīng)濟的話，那就必須籌劃國家需要中所支付的工資乃至薪俸，或直接使用于公共服務(wù)的，或為獲得其他財政而必須預(yù)為籌措的財政或貨幣的部分?！?1912年，法國公法學(xué)者萊昂狄驥在公法的變遷：法律與國家一書中，對公共服務(wù)下了定義“對一項公共服務(wù)可以給出如下定義：任何因其與社會團結(jié)的實現(xiàn)與促進不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動，就是一項公共服務(wù)，只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征。”,公共服務(wù)有廣義和狹義之分：廣義的公共服務(wù)是從整個社會層面來說：指的是政府、非政府組織和私人部門共同履行的為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)；狹義的公共服務(wù)是從政府層面來說，指的是政府所履行的社會管理職能。政府是服務(wù)主體，非政府組織、企業(yè)和公眾都是服務(wù)的對象“新公共服務(wù)”指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理論。,二、生平與著述,羅伯特登哈特教授，現(xiàn)任美國亞利桑那州立大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授，美國國家公共行政研究院院士，并且擔(dān)任美國許多州政府和地方政府在質(zhì)量管理，戰(zhàn)略規(guī)劃和公共生產(chǎn)效率等方面的咨詢顧問。登哈特博士于美國肯塔基大學(xué)獲得博士學(xué)位，曾在科羅拉多、密蘇里、堪薩斯、新奧爾良、特拉華、佛羅里達以及亞利桑那等州的多所大學(xué)從事公共行政與公共管理等方面的教學(xué)與研究工作，其研究主要集中在公共行政基本理論、戰(zhàn)略規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)與組織發(fā)展、生產(chǎn)率改進以及質(zhì)量服務(wù)等方面。曾擔(dān)任美國公共行政學(xué)會（ASPA）會長，他還是美國公共行政學(xué)會全國公共服務(wù)運動組織的創(chuàng)始人和第一任主席，并于1990年在澳大利亞做福布賴特訪問學(xué)者,其著述甚豐，迄今而至，出版16本專著，其中有代表性的包括：新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵公共組織理論公共行政：一種行動取向意義之尋求公共組織與非營利組織中人的行為管理公共服務(wù)的新生公共服務(wù)中的行政領(lǐng)導(dǎo),珍妮特V登哈特（JanetVDenhardt），現(xiàn)任美國亞利桑那州立大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授，她的教學(xué)和研究興趣主要集中在組織理論，組織行為以及領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域。她是合著公共組織與非營利組織中人的行為管理的第三作者。領(lǐng)導(dǎo)的舞蹈是她目前的最新著作，之前分別出版了新公共服務(wù)、公共組織和非營利組織中人的行為管理以及街道領(lǐng)導(dǎo)：自由裁量權(quán)和前線公共服務(wù)的合法性等。在加入南加州大學(xué)執(zhí)教之前，任教于亞利桑那州立大學(xué)、東華盛頓大學(xué)，并曾擔(dān)任多種管理和咨詢職位。,新公共服務(wù)理論是美國著名行政學(xué)家登哈特提出的。新公共服務(wù)理論是基于對包括企業(yè)家政府理論在內(nèi)的新公共管理理論進行反思和批判的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。一些學(xué)者從不同側(cè)面揭示了包括企業(yè)家政府理論在內(nèi)的新公共管理理論的局限性，它們對于現(xiàn)代行政學(xué)理論的進一步完善和發(fā)展無疑具有極為重要的促進作用。然后，這些對新公共管理理論的異議并沒有進一步提出任何可替代的新理論模式，而新公共服務(wù)理論正是登哈特基于對新公共管理理論的反思，特別是針對企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的行政學(xué)理論。,三、新公共服務(wù)理論產(chǎn)生背景,經(jīng)過英國著名公共管理學(xué)家胡德教授歸納，新公共管理的特質(zhì)為：,專業(yè)化管理；明確目標，測量績效；產(chǎn)出控制，強調(diào)實際成果；部門拆分與重組以打破部門本位主義；引入競爭機制，提高質(zhì)量降低成本；吸收和運用私營部門的管理風(fēng)格和方法；強調(diào)有效利用和開發(fā)資源。,作為一種現(xiàn)代形態(tài)的公共行政理論，新公共管理理論是“管理主義”運用于公共部門的結(jié)晶，它表明了傳統(tǒng)形態(tài)的公共行政理論正在普遍化為一般管理哲學(xué)的理論傾向。,20世紀80年代以來，管理主義與公共選擇理論、交易成本經(jīng)濟學(xué)、委托代理理論相聯(lián)姻，構(gòu)成了“新管理主義”，其標準范式就是新公共管理理論?！靶鹿补芾怼崩碚搶芾沓钟袃蓚€理念：管理的自由化/管理的市場化。管理的自由化：新公共管理主義認為，公共官僚制的不良績效不是缺乏管理能力和不履行職責(zé)的結(jié)果，而是“破制度”的結(jié)果；需要解除規(guī)制和分權(quán)，使管理過程合理化。管理的市場化：新公共管理主義認為，公共部門創(chuàng)立內(nèi)部市場，由于競爭所帶來的高效率和低成本，被看做是改進績效的可靠戰(zhàn)略，以及私營部門的管理實踐和技術(shù)優(yōu)越于公共部門。,新公共管理理論在其風(fēng)靡歐美等西方國家之時也遭到了來自多方面的質(zhì)疑，尤其是，有不少學(xué)者對其思想精髓企業(yè)家政府理論提出了尖銳的批評；如，有學(xué)者提出新公共管理理論所倡導(dǎo)的公共企業(yè)家精神以及特里所謂的新管理主義很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價值。這些批評意見從不同側(cè)面揭示了包括企業(yè)家政府理論在內(nèi)的新公共管理理論的局限性，它們對于現(xiàn)代公共行政理論的進一步完善和發(fā)展無疑具有十分重要的促進作用。新公共服務(wù)理論正是在這種背景下，針對新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論。,四、新公共服務(wù)理論的思想來源和概念基礎(chǔ),“與新公共管理（它建立在諸如個人利益最大化的經(jīng)濟觀念之上）不同，新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實全心全意為他們服務(wù)之上的。從這個角度上看，新公共服務(wù)為公共行政的今天和未來公共行政管理者提供了一種明智而有力的看法”登哈特公共組織理論,“新公共服務(wù)是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運動?！钡枪卣J為，公共服務(wù)不是一個經(jīng)濟思維的產(chǎn)物，而是一個政治思維的產(chǎn)物，那意味著改進服務(wù)的問題需要關(guān)注的不僅僅是“顧客”的需要，而且還要關(guān)注權(quán)力在社會中的分配情況。在新公共服務(wù)中，提供服務(wù)是拓寬公共參與和擴大民主公民權(quán)的第一步。新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵,我們的政府包括行政部門還應(yīng)該就促進什么樣的價值觀這個問題展開討論。我們認為，美國公共行政的卓越價值觀應(yīng)該基于促進民主公民權(quán)和民主參與并且應(yīng)該基于公共服務(wù)的規(guī)范和理想。我們十分強調(diào)就共同價值觀進行公開對話的重要性以及在增進公共服務(wù)的尊嚴和重要性的同時建立強大的社區(qū)。新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵,在公共服務(wù)理論的思想來源和概念基礎(chǔ)中，登哈特認為最具當(dāng)代性的理論包括：民主公民權(quán)理論社區(qū)與公民社會的理論組織人本主義和新公共行政后現(xiàn)代公共行政,（一）民主公民權(quán)理論,登哈特認為，純粹在利己主義和利他主義公民權(quán)的基礎(chǔ)上，有越來越多的人要求恢復(fù)一種基于公民利益而非自身利益的公民權(quán)。按照這種觀點，公民會關(guān)注廣泛的公共利益，他們會積極參加，并且會為別人而承擔(dān)責(zé)任，會去做一個民主政體中公民應(yīng)該做的事情他們回去管理政府在登哈特看來，民主理論研究的成果，特別是公民權(quán)理論和公民參與理論，已經(jīng)對其所倡導(dǎo)的新公共服務(wù)理論做出了貢獻。,（二）社區(qū)與公民社會的理論,登哈特認為，可以把最近關(guān)于社區(qū)和公民社會的討論視為新公共服務(wù)理論的重要思想來源和概念基礎(chǔ)社區(qū)已經(jīng)成為美國人生活中的一個主題。一個健康社區(qū)的存在本身就是消除沖突的一種工具。社區(qū)建立的基礎(chǔ)是關(guān)懷、信任和協(xié)力，它是通過一個強有力的有效溝通和沖突解決系統(tǒng)結(jié)合在一起的。社區(qū)的互動本性在個人與集體之間起著調(diào)節(jié)作用并且使得個人與集體保持一致。登哈特認為，這種努力在某種程度上依賴于建立一套積極的“調(diào)解機構(gòu)”，這套調(diào)解機構(gòu)同時既可以關(guān)注公民的愿望和利益，又會提供一些將會使那些公民更好地為在更大政治體系中行動做好準備的經(jīng)驗。,（三）組織人本主義和新公共行政,登哈特認為，在過去的二十多年中，行政學(xué)及其相關(guān)學(xué)科的許多學(xué)者都認為，對社會組織的傳統(tǒng)等級研究方法限制了他們對人類行為的認識視野，而且他們批評官僚制并且在為管理和組織的研究尋求可替代的備選方法。從集體意義上來看，這些方法試圖把公共組織改變成為更少地受權(quán)威和控制問題支配并且更加關(guān)注內(nèi)部選民和外部選民的需要和他們所關(guān)心的問題。,（四）后現(xiàn)代公共行政,新公共服務(wù)理論者認為，主流行政學(xué)像其他社會科學(xué)一樣也依賴于一種特殊的知識獲得方法實證主義，它不允許人們對作為人類生活重要組成部分的意義和價值有最充分和最完備的認識。學(xué)者們希望對公共行政的研究和實踐建立一些可替代的備選方法，這些備選方法更加關(guān)注價值（而不只是關(guān)注事實）、主觀的人類意義（而不只是關(guān)注客觀的行為）以及顯示人們之間的關(guān)系所蘊含的各種情感。在登哈特看來，這些思想在人們運用后現(xiàn)代思想的觀點尤其是會話理論的觀點認識公共組織的種種努力中得到了更進一步的擴展。后現(xiàn)代公共行政理論家主要信奉“會話”的理念，信奉公共問題通過會話要比通過“客觀”測量或理性分析更有可能解決的觀念。,五、新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容,所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理論。在新公共服務(wù)理論家看來，公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點既不應(yīng)該是為政府航船掌舵，也不應(yīng)該是為其“劃槳”，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機構(gòu)。,具體而言，新公共服務(wù)理論包括以下幾個方面的基本觀點：服務(wù)而非掌舵公共利益是目標而非副產(chǎn)品戰(zhàn)略地思考，民主地行動服務(wù)于公民而不是顧客責(zé)任并不是單一的重視人而不只是生產(chǎn)率超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù),服務(wù)而非掌舵,公務(wù)員日益重要的角色就是要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，而不是試圖通過控制或“掌舵”使社會朝著新的方向發(fā)展。當(dāng)今時代為社會領(lǐng)航的公共政策實際上是一系列復(fù)雜的相互作用過程的后果，這些相互作用涉及多重群體和多重利益集團，這些為社會和政治生活提供結(jié)構(gòu)和方向的政策方案是許多不同意見和利益的混合物。如今政府的作用在于：與私營及非營利組織一起，為社區(qū)所面臨的問題尋找解決辦法。其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，使相關(guān)各方坐到一起，為促進公共問題的協(xié)商解決提供便利。在這樣一個公民積極參與的社會中，公共官員將要扮演的角色越來越不是服務(wù)的直接供給者，而是調(diào)停者、中介人甚至裁判員。而這些新角色所需要的不是管理控制的老辦法，而是做中介、協(xié)商以及解決沖突的新技巧。,公共利益是目標而非副產(chǎn)品,公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。建立社會遠景目標的過程并不能只委托給民選的政治領(lǐng)袖或被任命的公共行政官員。事實上，在確立社會遠景目標或發(fā)展方向的行為當(dāng)中，廣泛的公眾對話和協(xié)商至關(guān)重要。政府的作用將更多地體現(xiàn)在人們聚集到能無拘無束、真誠地進行對話的環(huán)境中，共商社會應(yīng)該選擇的發(fā)展方向。,戰(zhàn)略地思考，民主地行動,為了實現(xiàn)集體意識，下一步就是要規(guī)定角色和責(zé)任并且要為實現(xiàn)預(yù)期目標而確立具體的行動步驟。而且，這一計劃不僅僅是要確立一種遠見，然后再把它交給政府官員去執(zhí)行，而且是要使所有相關(guān)各方共同參與到一些將會朝著預(yù)期方向發(fā)展的政策方案的執(zhí)行過程中。通過對公民教育方案的參與以及對公民領(lǐng)袖更廣泛的培養(yǎng)，政府可以激發(fā)人們重新恢復(fù)原本應(yīng)有的公民自豪感和公民責(zé)任感，而且這種自豪感和責(zé)任感會進一步發(fā)展成為在許多層次都會出現(xiàn)的一種更強烈的參與意愿，在這種情況下，所有相關(guān)各方面都會共同努力為參與、合作和達成共識創(chuàng)造機會。,服務(wù)于公民而不是顧客,公共利益不是由個人的自我利益聚集而成的，而是產(chǎn)生于一種基于共同價值觀的對話。因此，公務(wù)員不僅僅是要對“顧客”的要求做出回應(yīng)，而且要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關(guān)系。在新公共服務(wù)理論家看來，政府與其民的關(guān)系不同于企業(yè)與其顧客的關(guān)系。在公共部門，我們很難確定誰是顧客，因為政府服務(wù)的對象不只是直接的當(dāng)事人，而且，政府的有些顧客憑借其所擁有的更多資源和更高技能可以使其自己的需求優(yōu)先于別人的需求。在政府中，公正與公平是其提供服務(wù)時必須考慮的一個重要因素，政府不應(yīng)該首先或者僅僅關(guān)注“顧客”自私的短期利益，相反，扮演著公民角色的人必須關(guān)心更大的社區(qū)，必須對一些超越短期利益的事務(wù)承擔(dān)義務(wù)，必須愿意為他們的鄰里和社區(qū)所發(fā)生的事情承擔(dān)個人責(zé)任。換言之，政府必須關(guān)注公民的需要和利益。總之，新公共服務(wù)理論試圖鼓勵越來越多的人履行自己的公民義務(wù)并希望政府能夠特別關(guān)注公民的聲音。,責(zé)任并不是單一的,公務(wù)員所應(yīng)該關(guān)注的不只是市場，他們還應(yīng)該關(guān)注憲法法律、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標準以及公民利益。公共行政官員已經(jīng)受到并且應(yīng)該受到包括公共利益、憲法法令、其他機構(gòu)、其他層次的政府、媒體、職業(yè)標準、社區(qū)價值觀和價值標準、環(huán)境因素、民主規(guī)范、公民需要在內(nèi)的各種制度和標準等復(fù)雜因素的綜合影響，而且他們應(yīng)該對這些制度和標準等復(fù)雜因素負責(zé)。,如果公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò)能夠以對所有人的尊重為基礎(chǔ)通過合作和分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過程來運作的話，那么從長遠的觀點來看它們就更有可能獲得成功。新公共服務(wù)理論家在探討管理和組織時十分強調(diào)“通過人來進行管理”的重要性。在新公共服務(wù)理論家看來，如果要求公務(wù)員善待公民，那么公務(wù)員本身就必須受到公共機構(gòu)管理者的善待。,重視人而不只是生產(chǎn)率,超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù),公共行政官員不是他們機構(gòu)和項目的所有者，政府的所有者是公民。公共行政官員有責(zé)任通過擔(dān)當(dāng)公共資源的管理員，公共組織的監(jiān)督者，公共權(quán)利和民主對話的促進者，社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)等角色來為公民服務(wù)。公共行政官員不僅要分享權(quán)力，通過人民來工作，通過中介服務(wù)來解決公共問題，而且還必須將其在治理過程中的角色重新定位為負責(zé)任的參與者，而非企業(yè)家。,六、新公共服務(wù)理論的評價,學(xué)者的評價新公共服務(wù)理論的創(chuàng)新新公共服務(wù)理論的困惑,學(xué)者的評價,新公共服務(wù)理論為我們提供了一個充分重視民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的理論框架，它是傳統(tǒng)行政管理模式（通過改變組織結(jié)構(gòu)和控制系統(tǒng)達到政府有效地提供服務(wù)）和管理主義行政管理模式（政府的角色就是為了促進個人選擇和實現(xiàn)效率而釋放市場力量）的替代方案（行政官員的職責(zé)主要不是控制或使用激勵，而是服務(wù)。）新公共服務(wù)理論為我們更進一步認識現(xiàn)時代公共行政的本質(zhì)特征提供了一個全新視角，“我們公務(wù)員必須從民主治理理論而不是從私營部門管理理論中獲得啟示”（公共行政評論主編特里教授）“新公共服務(wù)理論不僅幫助我們重新認識到公共服務(wù)的公共性，更使我們重新認識到公共服務(wù)主體的多元化”（美國行政學(xué)會執(zhí)行會長漢密爾頓）,新公共服務(wù)理論的創(chuàng)新,服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客管理價值的變遷追求公共利益管理目標的變化重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神公民精神的“復(fù)活”思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性決策制定與執(zhí)行中的民主價值責(zé)任并不簡單突破傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的責(zé)任觀服務(wù)，而不是掌舵擊碎新公共管理的“控制”狂想重視人，而不是重視生產(chǎn)率以人為本，而不是以生產(chǎn)率為本,新公共服務(wù)理論的困惑,公民何以理性？（公民是否準確的知道自己的需求？公民是否能夠充分地表達自己的需求？公民認為自己的需求得到滿足了么？）政府何以令人滿意？（政府是全心全意為我們考慮的嗎？政府能提供盡可能多和好的服務(wù)嗎？政府是值得信任和不可替代的嗎？）政府和公民何以達成共同的核心價值？公共服務(wù)是現(xiàn)在還是未來？,七、新公共服務(wù)理論與企業(yè)家政府理論的關(guān)系,觀點一：揚棄觀點二：超越觀點三：發(fā)展,觀點一：揚棄盡管新公共服務(wù)理論是在對傳繞行政學(xué)理論和新公共管理理論進行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的，但這并不意味著它是對傳統(tǒng)行政學(xué)理論和新公共管理理論的全盤否定，從理論視角看，它本質(zhì)上是對傳統(tǒng)行政學(xué)理論和新公共管理理論的一種揚棄，它試圖吸收傳統(tǒng)行政學(xué)理論的合理內(nèi)核，尤其是在承認新公共管理理論對于改進當(dāng)代公共管理實踐所具有的重要價值并擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論固有缺陷的基礎(chǔ)上，提出和建立一種更加關(guān)注民主價值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實