分稅制下地方政府債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)控制

分稅制下地方政府債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)控制【摘要】從1995年預(yù)算法實(shí)施至今，中央政府對(duì)地方政府自行發(fā)債的控制經(jīng)歷了由緊到松再到扎緊的過(guò)程。然而在分稅制下，地方政府財(cái)政吃緊的現(xiàn)狀難以得到改觀，有條件的適度允許地方政府自主發(fā)債，是解決這一問(wèn)題的途徑之一。通過(guò)利用一系列指標(biāo)對(duì)發(fā)債主體資格進(jìn)行研判，并對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)在風(fēng)險(xiǎn)防范中的角色進(jìn)行的重新定位，同時(shí)跟進(jìn)政績(jī)?cè)u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整等配套措施，從而對(duì)地方政府自主發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范?！娟P(guān)鍵詞】分稅制；自主發(fā)債；風(fēng)險(xiǎn)控制1995年實(shí)施的預(yù)算法第二十八條規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”中國(guó)政府代地方政府發(fā)債的啟動(dòng)，2011年下半年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省和深圳市地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，被解讀為國(guó)家對(duì)地方政府自行發(fā)債的“破冰”。注：全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議去年對(duì)預(yù)算法修正案草案一審稿進(jìn)行審議時(shí)，一審稿第二十四條中規(guī)定，國(guó)務(wù)院確定的地方政府舉借的債務(wù)限額，經(jīng)全國(guó)人大代表大會(huì)批準(zhǔn)。省級(jí)政府依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，作為赤字列入本級(jí)政府預(yù)算調(diào)整方案。無(wú)疑增加了地方政府對(duì)自行發(fā)債的心理預(yù)期。然而而在全國(guó)人大常委會(huì)二審稿卻建議刪去草案的上述規(guī)定，恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法第二十八條的規(guī)定。地方政府發(fā)債經(jīng)歷了由緊到松再到扎緊的歷程。一、從分稅制討論發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)控制的緣起文章在地方政府發(fā)債的約束條件應(yīng)當(dāng)在分稅制的框架下展開(kāi)。即考察在現(xiàn)行分稅下考察地方政府債務(wù)發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)控制。中央與地方博弈最為激烈的是財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)的掌控代表了對(duì)物資效用的掌控與調(diào)配能力，追求優(yōu)良政績(jī)的當(dāng)政者清楚，地方掌控資源的越多，與中央抗衡的力量越強(qiáng)，理性的政府都是自利的政府，支配更多的財(cái)稅來(lái)源是各級(jí)政府的本能，分稅制自1994年確立，經(jīng)過(guò)十幾年的演進(jìn)與發(fā)展，其存在的某些弊端逐漸顯現(xiàn)顯露。諸多學(xué)者撰文呼吁應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有財(cái)稅分成比列，提高向地方政府轉(zhuǎn)移支付比列，增加地方政府征稅權(quán)。但從理論上與實(shí)踐上看，從實(shí)踐考察分稅制將是中國(guó)今后較長(zhǎng)一段時(shí)間。其一，從經(jīng)濟(jì)上而言，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的功能由中央政府承擔(dān)，國(guó)家汲取財(cái)政能力最為根本，國(guó)家實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控職能職能的實(shí)現(xiàn)立基于其上。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，1980年以來(lái)實(shí)行的“財(cái)政包干制”致使政府財(cái)力的集中性被大大消解，中央財(cái)政能力下降，在提供全國(guó)性公共品的供給上力不從心。而分稅制使中央與地方財(cái)政分權(quán)格局法制化，減少了央地談判成本。同時(shí)分稅制被諸多學(xué)者視為“中國(guó)經(jīng)濟(jì)提升的強(qiáng)大內(nèi)驅(qū)力?！逼涠瑥恼紊蟻?lái)看，中國(guó)作為單一制國(guó)家，中央集權(quán)的傳統(tǒng)歷史悠久，國(guó)家不能監(jiān)控財(cái)政資源的流失可能是國(guó)家能力下降或衰敗的前兆，甚至?xí)?dǎo)致政治動(dòng)亂。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，若地方財(cái)權(quán)過(guò)大易于形成“諸侯經(jīng)濟(jì)”，隨即為“諸侯政治”的埋下隱患，增加中央監(jiān)督成本。對(duì)地方中央在財(cái)稅上掌握控制權(quán)越大，對(duì)地方控制的空間越大，更能實(shí)現(xiàn)政令暢通，降低地方政府對(duì)中央政策執(zhí)行的抵觸。其三，從中央十二五規(guī)劃來(lái)看，分稅制仍是國(guó)家財(cái)稅改革的前提與基本框架。2009中央代為地方政府發(fā)債可以解讀為中央對(duì)于改革現(xiàn)有分稅制與轉(zhuǎn)移支付比例暫緩的信號(hào)，中央對(duì)于現(xiàn)行分稅制與轉(zhuǎn)移支付制度改革上仍保持謹(jǐn)慎的姿態(tài)，分稅制仍然是今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)國(guó)家財(cái)稅制度的基本框架，所以在分稅制在較長(zhǎng)一段時(shí)間存在決定了地方政府財(cái)稅來(lái)源不會(huì)有較大的變化，由此本文從分稅制下展開(kāi)對(duì)與地方政府自行發(fā)債相關(guān)問(wèn)題討論。地方機(jī)構(gòu)是中央政府的下屬機(jī)構(gòu)或代理機(jī)關(guān)，諸多政策靠地方政府執(zhí)行，允許地方政府發(fā)債不論中央政府代為發(fā)債抑或地方政府自行發(fā)債，就成了中央政府緩解地方財(cái)政壓力的渠道與方式。然而允許地方政府發(fā)債，不論是自行發(fā)債還是中央政府代為發(fā)債，都為地方政府在與中央政府的博弈提供了新的制度環(huán)境，并滋生出新的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部2009第（388）號(hào)文件曾明文規(guī)定，要求嚴(yán)禁發(fā)生新的財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資行為，然而在地方融資平臺(tái)被逐步清理、舊債償還壓力與地方政府投資沖動(dòng)多種因素共同作用下，地方政府的違規(guī)集資行為并未銷(xiāo)聲匿跡：2010年，在國(guó)土資源部舉行年度的土地例行督察新聞發(fā)布會(huì)數(shù)據(jù)顯示，抽查的13個(gè)個(gè)城市中地方違法違規(guī)將公共建筑基礎(chǔ)設(shè)施用地和集體土地進(jìn)行抵押貸款項(xiàng)目136個(gè)，涉及土地面積萬(wàn)畝貸款金額億元。今年十一月以來(lái)江蘇、云南、山東等多地出現(xiàn)縣鄉(xiāng)地方政府為了籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金向行政事業(yè)單位職工攤派高息集資的情況亦見(jiàn)諸報(bào)端。地方政府的種種行為無(wú)疑不發(fā)送出地資金吃緊的信號(hào)，如果一味限制地方政府發(fā)債，只會(huì)致使土地財(cái)政抬頭，隱形債務(wù)繼續(xù)存在甚至擴(kuò)張。再者，國(guó)家雖然禁止地方政府自行發(fā)債，并未禁止由中央政府代為發(fā)債的地方政府融資模式，這種由中央兜底、“父愛(ài)主義”式的償債模式必將固化地方債使用上的無(wú)效率狀態(tài)。此外，在現(xiàn)有財(cái)政體制下，土地出讓金、地方政府融資平臺(tái)是近年來(lái)地方政府融資的主要途徑。而隨著地方政府融資平臺(tái)問(wèn)題頻出，土地出讓金又成了地方政府的唯一“救命稻草”，地方財(cái)政又向土地財(cái)政輪回。有條件放松地方政府發(fā)債的原因還在于“地方政府更接近公眾，更了解公眾的需求與效用央地之間信息失靈、信息不對(duì)稱的困擾將隨著地方自主權(quán)的提升部分消解，中央將事權(quán)下放正是為了讓地方承當(dāng)更多公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。由此，如若地方政府債券發(fā)行條件過(guò)嚴(yán)苛，地方政府職能難以發(fā)揮，居民只能“用腳投票”。此外，如果對(duì)地方政府發(fā)行債務(wù)過(guò)于嚴(yán)苛，地方政府部分職能的執(zhí)行職能依靠通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付具有無(wú)償性，債券使用具有有償性，有權(quán)發(fā)行債券的地方政府將會(huì)出現(xiàn)逆向選擇。部分省市所轄市縣具有良好的資源稟賦，二、地方政府債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)與違約后果在分稅制下，地方政府沒(méi)有強(qiáng)大財(cái)力支持的負(fù)債存在極大的風(fēng)險(xiǎn)。第一，從償債來(lái)源上看，現(xiàn)行分稅制下，地方政府的財(cái)政收入不會(huì)有較大幅度的提升，加之地方政府融資平臺(tái)的舊債堆積，使得債券違約風(fēng)險(xiǎn)有增無(wú)減。專項(xiàng)補(bǔ)助，稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付被譽(yù)為轉(zhuǎn)移支付制度中的“三駕馬車(chē)”其中，一般性轉(zhuǎn)移支付承載了縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化的職能。而專項(xiàng)補(bǔ)助不可能成為還款來(lái)源。其次，償債不能的追責(zé)機(jī)制缺位與中央政府兜底的雙重激勵(lì)成為地方政府債務(wù)違約的主觀動(dòng)因。相較公司債券而言，地方政府信息披露乏力，增加了地方政府違約的風(fēng)險(xiǎn)。中央政府對(duì)地方政府發(fā)債的兜底使得地方政府發(fā)債并未實(shí)現(xiàn)真正的“自主”，地方政府債務(wù)償還最終由中央兜底的結(jié)果亦使中央代發(fā)債券異化為中央轉(zhuǎn)移支付的變種。地方政府債券更容違約結(jié)果一。而部分地方政府債券違約將對(duì)其他政府具有示范、傳導(dǎo)效應(yīng)。地方政府的債券違約行為將對(duì)其他地方政府起到示范作用。部分學(xué)者認(rèn)為中央允許地方政府發(fā)債屬于“釣魚(yú)工程”，即中央拿出少部分錢(qián)，其他配套資金需要地方自己解決。實(shí)際上，中央的諸多政策需要地方貫徹執(zhí)行，對(duì)于地方政府在發(fā)債中的輕微違規(guī)行為也會(huì)采取“約談”、“糾正”等非正式的、柔和的“糾偏”方式，中央不慍不火的反應(yīng)將向其他地方政府發(fā)送負(fù)向信號(hào)，在債務(wù)發(fā)行、債務(wù)償還等問(wèn)題上相互效仿。三、地方政府債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)防范體系構(gòu)建如若不能對(duì)地方政府發(fā)債條件進(jìn)行有效約束，將地方政府利益訴求法制化，那么轉(zhuǎn)移支付下的隱形博弈將在地方政府發(fā)債過(guò)程中重現(xiàn)，即利益主體往往以非規(guī)范、非程序、試探性和模糊性等行為方式追求實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的博弈形式。有限度地破除“量入為出”的謹(jǐn)慎財(cái)政思維的束縛，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下運(yùn)用“量出為入”的負(fù)債理念，是分稅制下地方政府緩解資金壓力的途徑之一。構(gòu)建地方政府發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)控制體系是緩解或解決地方資金吃緊與發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)之間的張力的途徑。地方政府自主發(fā)債的應(yīng)有之義是將融資渠道的政治色彩減弱，強(qiáng)化發(fā)債的市場(chǎng)特質(zhì)。地方政府債券分享了公司債券的部分特征。由此公司債券發(fā)行的風(fēng)險(xiǎn)控制制度對(duì)地方政府的債券發(fā)行具有借鑒意義。（一）發(fā)債的程序性要件不論是2009年由財(cái)政部代為發(fā)行的地方債券抑或是2011年在上海等四省市試點(diǎn)的地方自行發(fā)行的債券，從發(fā)債程序上看，現(xiàn)有地方政府債券發(fā)行審批程序被簡(jiǎn)化為僅需國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，程序過(guò)于簡(jiǎn)化。預(yù)算法第二十八條規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！奔匆勒宅F(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定，地方政府發(fā)債是例外規(guī)定，除非同時(shí)滿足法律規(guī)定與國(guó)務(wù)院規(guī)定兩個(gè)條件，缺一不可。退一步而言，即使僅依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定地方政府有權(quán)發(fā)債。從人大的人員構(gòu)成來(lái)看，部分人大代表是政府及相關(guān)部門(mén)的一把手，其本身就是地方利益的代表者，由于人大和政府的天然聯(lián)系，其原動(dòng)力經(jīng)多層過(guò)濾被削減，其表決結(jié)果的公正性、民主性相應(yīng)被淡化。從知識(shí)結(jié)構(gòu)來(lái)看，地方政府債券發(fā)行涉及法律、財(cái)政金融、科技、城市建設(shè)等方面的專業(yè)知識(shí)，部分代表囿于知識(shí)結(jié)構(gòu)的限制難以提出實(shí)質(zhì)性、建設(shè)性的意見(jiàn)。由此人大審議發(fā)債的過(guò)程被異化為“自我決定”地走過(guò)場(chǎng)。尤其是討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)重大事項(xiàng)時(shí)，很多組成人員說(shuō)不出實(shí)質(zhì)性、建設(shè)性的意見(jiàn)和建議，更提不出超出一府兩院的政見(jiàn)。”筆者以為應(yīng)當(dāng)從國(guó)債轉(zhuǎn)貸到財(cái)政部代發(fā)地方債券，再到自行發(fā)債的試點(diǎn)。可以看到中央政府在謹(jǐn)慎地維護(hù)現(xiàn)有分稅制同時(shí)試圖將地方政府的財(cái)政責(zé)任一步步前置，如果試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債，地方政府將賦予發(fā)債權(quán)，那么嚴(yán)格的審批程序應(yīng)當(dāng)是有效防范違約風(fēng)險(xiǎn)的前提。通過(guò)成立“地方政府債券審核委員會(huì)”，加強(qiáng)對(duì)地方政府債券的審批管理。在地方政府發(fā)債時(shí)，將其納入政府舉債和國(guó)家整體投資規(guī)模預(yù)算之中，密切關(guān)注地方政府承債能力和發(fā)債規(guī)模，保持地方政府債券規(guī)模與財(cái)政收支規(guī)模的合理配置比例。同時(shí)，審核委員會(huì)成員包括應(yīng)當(dāng)包括律師、審計(jì)、會(huì)計(jì)、金融、財(cái)稅方面的專家，這些成員對(duì)地方政府發(fā)債必要性、發(fā)債規(guī)模、償債能力、違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，并作出評(píng)估報(bào)告。同時(shí)逐步實(shí)行地方政府發(fā)債聽(tīng)證制度，潛在投資者對(duì)擬發(fā)債政府債務(wù)發(fā)行情況進(jìn)行聽(tīng)證。比如美國(guó)州及州以下地方政府發(fā)行一般責(zé)任債券必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證、公決、議會(huì)或鎮(zhèn)民代表大會(huì)批準(zhǔn)。（二）借款權(quán)限的研判地方政府是否具有自行發(fā)債的權(quán)利，是地方政府發(fā)債的前提也是風(fēng)險(xiǎn)控制的第一道閘門(mén)。國(guó)外一些成熟經(jīng)驗(yàn)具有借鑒意義，1997年哥倫比亞358號(hào)法律的規(guī)定，哥倫比亞將地方政府的經(jīng)濟(jì)能力作類似于交通信號(hào)燈的區(qū)分，地方政府資金流動(dòng)性與債務(wù)可持續(xù)性兩個(gè)指標(biāo)決定信號(hào)燈顏色，根據(jù)區(qū)分結(jié)果最終決定地方政府的借款權(quán)限：處于紅燈區(qū)的地方政府無(wú)權(quán)借款。處于黃燈區(qū)的地方政府借款除應(yīng)當(dāng)獲得中央財(cái)政部的允許外，借款政府還應(yīng)與借貸方簽訂借款合同，合同包含消減支出、改善債務(wù)結(jié)構(gòu)等提升還款能力的內(nèi)容。如果未能完成合同指標(biāo)，未來(lái)借款受到限制。被劃歸為綠燈區(qū)的地方政府有權(quán)自行簽訂借款合同。2003年取消對(duì)黃燈區(qū)域的劃分，僅對(duì)地方政府借款權(quán)限做“紅綠燈”兩類劃分有權(quán)借款與無(wú)權(quán)借款。筆者認(rèn)為，哥倫比亞的交通信號(hào)燈制度制度值得借鑒。在地方政府發(fā)債條件審核中，可以構(gòu)建激勵(lì)與約束兼容的“預(yù)先承諾”制度，通過(guò)將地方政府發(fā)債權(quán)限類型化，從而實(shí)現(xiàn)潛在違約風(fēng)險(xiǎn)降低：對(duì)于擬發(fā)行債券的地方政府，通過(guò)償債能力指標(biāo)預(yù)判，將是否符合發(fā)債資格分為三類，可以發(fā)債、有條件地發(fā)債、無(wú)權(quán)發(fā)債。部分政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力尚不足以發(fā)債，地方政府做出書(shū)面承諾，地方政府未能按時(shí)足額支付本息中央從向地方政府返還稅收比例中扣除相應(yīng)比例，再將余額返還地方政府，實(shí)際上是這是將中央向地方稅收返的一部分作為還款抵押。其次，地方政府還可以承諾如果未能按時(shí)足額償還本息，債券到期的第二個(gè)財(cái)務(wù)預(yù)算年度，消減地方“三公經(jīng)費(fèi)”的開(kāi)支。一定程度上，構(gòu)建預(yù)先承諾制度可以消解部分地方政府財(cái)政支出壓力與償債能力偏弱無(wú)權(quán)發(fā)債的矛盾。以稅收返還作為還款抵押又對(duì)債權(quán)違約的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府預(yù)算硬約束。（三）發(fā)債資格預(yù)判指標(biāo)體系分稅制下，大量隱行債務(wù)、隱形擔(dān)保存在，我國(guó)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分散，形式多樣，不同類型債務(wù)到期時(shí)間各異，某一個(gè)或某幾個(gè)指標(biāo)難以對(duì)發(fā)行債券資格與發(fā)債規(guī)模準(zhǔn)確定位。換言之，與公司債券發(fā)行不同，研判地方政府是否具有發(fā)債資格，無(wú)法通過(guò)諸如“最近三年平均可分配利潤(rùn)足以支付債券一年的利息”、“債券利率不超過(guò)國(guó)務(wù)院限定的利率水平”等簡(jiǎn)單的數(shù)值化對(duì)比完成，發(fā)債資格的研判參照體系至少應(yīng)由政府償債能力、社會(huì)應(yīng)債能力、地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力等要素構(gòu)成。第一，將地方政府償債能力作為確定發(fā)債主體資格的首要因素。檢視國(guó)外地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，在對(duì)資格限定與規(guī)模管理上通常用債務(wù)償債率、負(fù)債率、利息支出率、新增債務(wù)率等一系列數(shù)值作為參照指標(biāo)是通行的做法。盡管由于各國(guó)國(guó)情不盡相同，各國(guó)在指標(biāo)設(shè)計(jì)上采差異化的方式。所以沒(méi)有某個(gè)確定數(shù)值可以直接參照，但“拿來(lái)主義”并未徹底失靈。筆者認(rèn)為，地方政府發(fā)債資格評(píng)估中，至少應(yīng)將包括但不限以下數(shù)值：一，債務(wù)率（年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年財(cái)政收入）指標(biāo)，目前國(guó)際上對(duì)各國(guó)地方政府債務(wù)率沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，政府稅收是債券償還的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，但從各國(guó)實(shí)踐看，該指標(biāo)大多在100%左右。二，負(fù)債率（年末政府債務(wù)余額/當(dāng)年地方GDP），各地政府稅收占gdp的比例是不同的，所以負(fù)債率可以為債務(wù)率指標(biāo)作補(bǔ)充。三，債務(wù)依存度（當(dāng)年債務(wù)收入與當(dāng)年財(cái)政支出總額之比），地方債務(wù)依存度反映了地方政府的財(cái)政支出在多大程度上仰賴于發(fā)行債券，而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與這一比值呈正相關(guān)。四，新增負(fù)債率。反映地方政府當(dāng)期財(cái)政收人增量對(duì)新增債務(wù)的保障能力，這是對(duì)地方政府債務(wù)增量的控制指標(biāo)；五，利息支出率。反映地方政府通過(guò)動(dòng)用當(dāng)期財(cái)政收人支付債務(wù)利息的能力?？梢猿浞址从车胤秸亩唐趥鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，可以有效遏制其擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模的沖動(dòng)。第二，社會(huì)應(yīng)債能力是決定地方政府債券發(fā)行規(guī)模的基礎(chǔ)性因素。地方政府債務(wù)規(guī)模以其所有掌握與運(yùn)用資源的最大量為上限。確定地方政府能夠發(fā)行多少資格與規(guī)模還應(yīng)要考慮社會(huì)應(yīng)債資源的實(shí)際存量，社會(huì)應(yīng)債能力的大小與社會(huì)公眾可支配收入和儲(chǔ)蓄存款余額的多少直接相關(guān)，其為地方政府綜合實(shí)力的體現(xiàn)之一，也是將其轉(zhuǎn)化為地方政府債券投資的可能性。公眾可支配收入與存款余額同社會(huì)應(yīng)債能力正相關(guān)，保障資金流動(dòng)性，地方債券拓展市場(chǎng)需求空間?？芍涫杖?。（四）信用評(píng)級(jí)制度的角色定位由于完善、客觀的地方政府信用評(píng)級(jí)體系闕如，地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作中，地方政府多以政府信用或土地作為抵押，地方政府的還款意愿被大而化之地屏蔽，而政府信用表現(xiàn)出來(lái)的模糊性、任意性又刺激了地方政府的融資熱情與違約預(yù)期。由此，一旦有條件地放開(kāi)地方政府自行發(fā)債，應(yīng)當(dāng)重新審視信用評(píng)級(jí)在債券發(fā)行中的角色定位。以剔除道德風(fēng)險(xiǎn)為前提，信用評(píng)級(jí)制度立基于信用風(fēng)險(xiǎn)之上，信用風(fēng)險(xiǎn)源于償債資金或收入來(lái)源的極大不確定性，由此引發(fā)的償債不能，繼而引致違約的發(fā)生，信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)正是對(duì)這種違約可能性測(cè)度。所以有學(xué)者認(rèn)為，信用評(píng)級(jí)可以防范地方政府債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)，然而筆者認(rèn)為，對(duì)地方政府的信用評(píng)級(jí)是提前預(yù)測(cè)違約風(fēng)險(xiǎn)的重要步驟，而我國(guó)目前中介機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)要么不切實(shí)際，只是做表面文章，要么為了迎合發(fā)債人而故意做出虛假的評(píng)級(jí)結(jié)果，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格詳盡的調(diào)查收集信息，所以評(píng)級(jí)結(jié)果對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)的分析并無(wú)多大幫助。然而，現(xiàn)行地方政府信用評(píng)級(jí)制度的種種弊端不能成為對(duì)其棄之不用的理由。分稅制下，使用信用評(píng)級(jí)制度雖然并不能消除地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)。但是獲得發(fā)債資格的地方政府以信用評(píng)級(jí)作為指標(biāo)，可以作為發(fā)債規(guī)模的參考指標(biāo)之一。易言之，信用評(píng)級(jí)并非地方政府獲得發(fā)債資格的前提，而是在通過(guò)其他指標(biāo)體系評(píng)判獲得發(fā)債資格后，其信用評(píng)級(jí)等級(jí)作為其發(fā)債規(guī)模的一個(gè)判定指標(biāo)。四、配套措施的建立與完善（一）政府政績(jī)?cè)u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整對(duì)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制是一項(xiàng)復(fù)雜的“工程”，而將官員政績(jī)?cè)u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)向多元化方向引導(dǎo)是其中重要環(huán)節(jié)。現(xiàn)行的干部晉升制度誘使政府官員去關(guān)注任期內(nèi)的“政績(jī)工程”。在現(xiàn)有干部晉升的激勵(lì)機(jī)制下，地方官員更有動(dòng)力發(fā)行更多的地方債務(wù)以支撐做出“政績(jī)”，同時(shí)，在地方債務(wù)償還追責(zé)機(jī)制軟約束下，本屆政府借債下屆政府還債的因素疊加下，地方政府更有了違約的雙重激勵(lì)。改變唯GDP作為政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，將債券違約率，居民滿意度、城鄉(xiāng)居民就業(yè)與收入、環(huán)境質(zhì)量等多種（下轉(zhuǎn)第153頁(yè)）（上接第151頁(yè)）評(píng)價(jià)指標(biāo)納入地方政府考核體系。能在一定程度上消減地方官員“花別人的錢(qián)，升自己的官”的投機(jī)動(dòng)因。（二）信息披露制度的構(gòu)建我國(guó)地方政府舉債的相關(guān)信息仍然局限在權(quán)利體系之內(nèi)，通過(guò)內(nèi)部的評(píng)價(jià)，采取上下級(jí)間的模式發(fā)行和分配額度。這樣，在地方政府之外的投資主體就很難評(píng)估地方政府諸如信用情況、財(cái)政信息、還款計(jì)劃和舉債目的與資金來(lái)源財(cái)務(wù)狀況等的真實(shí)信息，形成舉債的信息不對(duì)稱。這樣既不有利于投資者提高舉債資金使用率和監(jiān)管地方政府，又不利于對(duì)市場(chǎng)做出正確的判斷。由此有必要健全與完善發(fā)債地方政府信息披露制度。完善的信息披露制度一定程度上因此要將隱性債務(wù)顯性化、透明化，有利于提高資金使用效率，加強(qiáng)資金監(jiān)督力度。（三）厘清地方政府事權(quán)我國(guó)法律對(duì)于各級(jí)政府事權(quán)界定不清，比如哪些事務(wù)為中央專屬，哪些職責(zé)屬地方與中央共擔(dān)。梳理我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于“地方性事務(wù)”的界定并無(wú)精細(xì)化的框定與闡釋，比如，中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第五十九條第5款規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、