《公共行政與公共事務(wù)》讀書報告

公共行政與公共事務(wù)讀書報告一、背景公共行政與公共管理作為一門學(xué)科，誕生于20世紀(jì)初發(fā)達(dá)的資本主義國家，現(xiàn)已有上百年的歷史。在中國，公共行政與公共管理仍是一個正在發(fā)展中的新興學(xué)科，公共行政和公共管理的教育也處在探索和發(fā)展階段。與此同時，在我國市場取向改革的大背景下，面對日益增多的公共問題，要求政府不斷創(chuàng)新，提高行政效能。促進(jìn)公共部門管理的專業(yè)化是大勢所趨，是時代的需求，因此引進(jìn)國外先進(jìn)治理知識和經(jīng)驗五一具有重大理論與實踐意義。因此，無論從我國公共行政與公共管理的教育發(fā)展和學(xué)科建設(shè)的需要，還是從我國政府改革的實踐層面，全面系統(tǒng)地引進(jìn)公共行政與公共管理經(jīng)典著作都是時代賦予我們的職責(zé)。由公共管理與公共政策分析領(lǐng)域最杰出的公共行政學(xué)家尼古拉斯亨利編寫的公共行政與公共事務(wù)（Public Administration and Public Affairs） 此處和本文所引文本均為公共行政與公共事務(wù)（第八版），中國人民大學(xué)出版社。正是這樣一本在國外極有影響的公共行政與公共管理專著。作為多次再版的北美各大學(xué)公共行政專業(yè)的教科書，其受歡迎程度可見一斑。二、本書主要內(nèi)容公共行政與公共事務(wù)全面而系統(tǒng)地介紹了公共行政的各個方面，闡述了公共行政的學(xué)科發(fā)展范式，公共管理、政策制定與執(zhí)行、政府間關(guān)系以及行政倫理等內(nèi)容，以期公共政策決策者們得到啟發(fā)和參考。作為一本公共行政方面的巨著，公共行政與公共事務(wù)涵蓋了公共行政的方方面面，以美國人的視角來探索公共行政的研究與實踐。全書共分為四篇十三章。第一篇主要介紹公共行政的范式變遷。在第一章中，作者從美國公共行政的傳統(tǒng)與文化背景說開，介紹了美國公共行政的發(fā)展歷程和基本狀況，用粗線條描繪了官僚體制的位置與官僚者的角色，細(xì)致闡述了公共行政研究的理智發(fā)展。作者提出“定向”（locus）和“焦點”（focus）這兩個關(guān)鍵點以供讀者理解公共行政發(fā)展階段。這一章（指第二章）回顧了界定公共行政所連續(xù)發(fā)生的危機(jī)，從歷史的角度來“看公共行政這個領(lǐng)域”，闡述了公共行政學(xué)科發(fā)展的范式的五次重疊演替（政治與行政的二分法、公共行政原則、重建政治科學(xué)與公共行政之間的聯(lián)系、在公共行政中引入管理學(xué)提供的焦點、公共行政學(xué)從政治科學(xué)和管理學(xué)中分離出來）及其在百年間的發(fā)展與困境。其中，管理范式在界定公共行政的“公共”這一棘手問題上有著清晰的影響。由此，作者引出了本恩和高斯的主張：社會的公共性（publicness）和私人性（privateness）的三個維度：行為者（agency）、利益（interest）和可進(jìn)入性（access）。第二篇討論了公共組織的各個方面、組織怎樣運(yùn)行以及組織中的各種人群。作者從組織的脈絡(luò)、構(gòu)造、材料這三個方面分析了公共組織的構(gòu)成要素和主要影響因素。在介紹組織的脈絡(luò)（threads）這一章節(jié)中，我們可以看到社會科學(xué)認(rèn)識論上一個非常有用的設(shè)計模型（model）。公共行政學(xué)學(xué)者們在研究組織特征時引入了模型的理念，由于強(qiáng)調(diào)重點互異，結(jié)果產(chǎn)生了大量有關(guān)組織特征的文獻(xiàn)。三種模型各有其所屬學(xué)派以及支流，構(gòu)成了組織理論的脈絡(luò)。在接下來的章節(jié)中作者闡述了這三種學(xué)說，其重要學(xué)者的思想，以及不同學(xué)說的關(guān)系與差異。在下一章中，作者從統(tǒng)觀組織理論的知識演進(jìn)，轉(zhuǎn)移到思考它的結(jié)構(gòu)（fabric），探討組織（尤其是公共組織）怎樣適應(yīng)，以及如何圍繞在組織周圍四周的各種社會理論產(chǎn)生連接。在第二篇的最后一章中，作者以材料比喻成組織的成員，將人與組織如何互動、為何如此互動作為研究焦點。由此，作者在書中從不同視角探討了公共組織的研究途徑、結(jié)構(gòu)和人的因素，從而揭示了廣義和狹義的公共組織行為。第三篇主要分析公共管理（public management），討論公共管理的細(xì)節(jié)問題，介紹公共管理方法、技術(shù)及途徑。公共管理是方法性與系統(tǒng)性技術(shù)的發(fā)展或應(yīng)用，通常使用比較、量化以及測量等手段，以使公共組織的運(yùn)作更有效率、有效能，并逐漸增強(qiáng)其回力。在這四個章節(jié)中，作者全面而系統(tǒng)地介紹了公共管理的理念發(fā)展，即公共信息資源管理、公共項目績效管理、公共預(yù)算編制程序以及公共部門人力資源管理。第四篇分為兩個部分，第一部分主要探討的是公共政策。所謂公共政策就是公共行政人員所依據(jù)以便執(zhí)行的事項。作者將公共政策的不同途徑作為探討政策執(zhí)行的導(dǎo)言，而后介紹了公共政策制定與執(zhí)行的兩種范式：漸進(jìn)主義范式和理性主義范式，并分析這兩種主義的不足，從而引出公共部門的經(jīng)驗公共政策制定與執(zhí)行的戰(zhàn)略規(guī)劃范式。由此，作者在這一章中較為詳細(xì)地闡明了如何制定和執(zhí)行公共政策。政策執(zhí)行（implementation）是通過組織以及組織之間的安排來執(zhí)行和提供公共政策。這可能是公共行政中最屬于實務(wù)的一個層面。第二部分則直接從實際情況出發(fā)，探討了公共政策執(zhí)行中的實際問題，即政府合同外包及民營化問題、政府間合作與協(xié)調(diào)問題以及公共部門企業(yè)家精神。三、體會通觀全書，前兩篇主要是作者對公共行政的來源、產(chǎn)生、發(fā)展及其定義和相關(guān)理念的介紹，即公共行政是什么（what）和為什么公共行政（why），后兩篇是作者對公共管理的途徑的介紹和對公共政策的制定和執(zhí)行的探討，即怎么做公共行政（how）。全書各篇不僅有對公共行政基本理論的介紹和分析，也有相關(guān)實際案例；整本書更是一個公共行政從理論到實踐的結(jié)合的展示。這本書可以幫助我們?nèi)娑到y(tǒng)地把握西方（特別是美國）公共行政領(lǐng)域的理論研究前沿與實踐發(fā)展動態(tài)。1.西方公共行政領(lǐng)域的理論研究狀況西方現(xiàn)代公共行政理論的研究肇始于19世紀(jì)末和20世紀(jì)初。伍德羅威爾遜（Woodrow Wilson）1887年發(fā)表的公共行政研究（The Study of Administration）確定了早期公共行政的基調(diào)，政治學(xué)者后來圍繞威爾遜的論點創(chuàng)立了第一個可以確認(rèn)的公共行政范式，即弗蘭克J古德諾（Frank J. Goodnow）和羅納德D懷特（Leonard D. White）在論著中提出的政治與行政的二分法。之后百年間公共行政在美國經(jīng)歷了范式上的五重演變交替，最終從政治科學(xué)和管理學(xué)中分離出來成為一門獨立學(xué)科，取得了長足的進(jìn)展。2.西方公共行政領(lǐng)域的實踐發(fā)展動態(tài)公共管理是公共行政的方法性與系統(tǒng)性技術(shù)的發(fā)展或運(yùn)用，現(xiàn)代公共管理主要體現(xiàn)為信息系統(tǒng)、資源以及技術(shù)的普遍存在及其在公共部門中的應(yīng)用。在美國，這些應(yīng)用包括公共信息資源管理、公共項目績效管理、公共預(yù)算編制程序以及公共部門人力資源管理。公共政策的制定和執(zhí)行則使公共管理事盡其功（get things done）。在美國，政府利用企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、公共管理機(jī)構(gòu)（public authorities）和其他各種層級的政府（governments）來執(zhí)行公共政策，使得政府的作用范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了它名義上的范圍。最后，或許也是最重要的，美國公共行政在長久發(fā)展中形成了良好的公共行政人員精神，即公共行政人員個體在公共政策形成中的倫理決策。3.東西方在公共行政領(lǐng)域的對比按照作者尼古拉斯亨利所闡述的理論，公共行政深深地植根于地方文化之中。東方行政文化講究天道觀念、倫理道德、人治和集權(quán)等；西方行政文化則講求實證、法治、規(guī)范和民主等。中美兩國的行政文化分屬于中西方行政文化，從中國來看，數(shù)千年的文明使中國積淀了豐厚的行政文化，中國傳統(tǒng)行政文化形成了一個基本的體系，而這個體系以大一統(tǒng)的信念、集權(quán)主義的價值和原則、人治和禮治的原則和官僚主義的行政方式為主要內(nèi)容，且官僚主義是中國傳統(tǒng)封建行政文化最具影響力的要素之一。社會主義在中國確立之后，中國的行政文化發(fā)生了質(zhì)的變革，但官僚主義等行政行為作風(fēng)依然根深蒂固，影響著中國人的觀念、心理與思維層面，其中一些如官僚主義等的作風(fēng)所帶來的負(fù)面效應(yīng)已成為社會現(xiàn)代化的一大障礙。從美國來看，美國作為世界資本主義發(fā)展的典范國家，在數(shù)百年的發(fā)展歷程中造就了自己獨特的行政文化，大體上可以歸納為：開放性的人才觀，以能力為本位的用人原則；組織和正式規(guī)章具有權(quán)威性的作用；重視競爭；以人為中心的管理方式；尊重專業(yè)知識；承認(rèn)選舉或任命的管理者；提倡開拓和創(chuàng)新精神。這些行政文化特征使美國公共行政在長久發(fā)展中形成了良好的公共行政人員精神，而這對公共行政來說十分重要。4.中國可從西方公共行政的理論與實踐中獲得什么中國的公共行政自1949年中華人民共和國成立至今，經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變過程，在經(jīng)過一段時間的積淀后，中國迎來了社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，行政改革則是社會全面改革的一個重要組成部分。而行政改革首先要解決的是改變傳統(tǒng)的行政觀念和行政模式，發(fā)展新型的行政文化。在這一層面，我們可以積極吸收西方國家公共行政中的先進(jìn)理念，改造本國行政文化。如講求法治和規(guī)范，依法治國，以法治取代人治，讓以能力為本位的用人原則取代人情至上任人唯親的用人原則。開設(shè)公共管理課程，傳播西方先進(jìn)行政文化，培養(yǎng)專業(yè)化的公共行政人員亦是這方面的一個積極探索和良好開端。在物質(zhì)層面，我們可以引進(jìn)西方先進(jìn)公共管理手段，吸收西方先進(jìn)公共管理理念，促進(jìn)公共行政的專業(yè)化發(fā)展。如學(xué)習(xí)西方國家在公共部門人力資源管理方面的經(jīng)驗，改革公務(wù)員薪資制度，激活政府服務(wù)體制。在實踐方面，我們可以學(xué)習(xí)美國政府利用企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、公共管理機(jī)構(gòu)等非政府機(jī)構(gòu)來擴(kuò)大政府作用范圍的方法。如加強(qiáng)與民間慈善機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，完善慈善機(jī)構(gòu)管理體制，以期在公益事業(yè)上發(fā)揮更大作用。在美國，慈善機(jī)構(gòu)賬目較為透明，捐贈手續(xù)較為簡化，慈善機(jī)構(gòu)作為非盈利組織和非政府組織，在社會上發(fā)揮調(diào)劑一部分資源的作用，減輕了政府在調(diào)整資源配置方面的重任，政府由此可以將征稅花在其他需要財政資金的地方，實際上是擴(kuò)大了政府的作用范圍，使政府能夠更好地服務(wù)社會。而在中國，由于管理體制的不完善，慈善機(jī)構(gòu)丑聞頻出，民間對慈善機(jī)構(gòu)不信任，使得慈善機(jī)構(gòu)獲得