志愿組織參與城市管理的現(xiàn)狀與對(duì)策

志愿組織參與城市管理的現(xiàn)狀與對(duì)策描述：志愿組織參與城市管理既是現(xiàn)代民主政治發(fā)展和復(fù)雜社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求，也是志愿組織行使社會(huì)權(quán)力的重要表現(xiàn)。在大力倡導(dǎo)社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)的背 景下，寧波市城管義工協(xié)會(huì)以“政府關(guān)注、社會(huì)急需”為出發(fā)點(diǎn)開(kāi)展形式.摘要：志愿組織參與城市管理既是現(xiàn)代民主政治發(fā)展和復(fù)雜社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求，也是志愿組織行使社會(huì)權(quán)力的重要表現(xiàn)。在大力倡導(dǎo)社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)的背 景下，寧波市城管義工協(xié)會(huì)以“政府關(guān)注、社會(huì)急需”為出發(fā)點(diǎn)開(kāi)展形式各異的志愿活動(dòng)，在城市管理和社會(huì)公眾之間搭建了一座互動(dòng)的橋梁，為探索公眾參與社會(huì) 管理提供了一個(gè)鮮活的樣本。本文以寧波市城管義工協(xié)會(huì)為個(gè)案，從領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)、組織網(wǎng)絡(luò)、崗位設(shè)置、會(huì)員管理、財(cái)務(wù)管理等方面剖析城管義工協(xié)會(huì)的運(yùn)作模式，考 察城管義工協(xié)會(huì)的運(yùn)行成效，進(jìn)而反思其蘊(yùn)含的問(wèn)題；最后從強(qiáng)化志愿者的權(quán)利意識(shí)、拓寬公共參與渠道、健全志愿組織培訓(xùn)機(jī)制、推進(jìn)志愿組織內(nèi)部建設(shè)以及加大 政府政策扶持力度等維度提出促進(jìn)志愿組織參與城市管理的構(gòu)架和思路。一、志愿組織參與城市管理的動(dòng)因（一） 政治動(dòng)因志愿組織的興起對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建意義十分重大，以志愿組織為載體的第三部門(mén)不僅是對(duì)政府、市場(chǎng)的有力補(bǔ)充，同時(shí)也是獨(dú)立于政府、市場(chǎng)的第三 方力量，發(fā)揮著監(jiān)督政府與市場(chǎng)的作用。美國(guó)學(xué)者薩拉蒙（Lester M. Salamon）用大量數(shù)字詮釋了我們正處于一場(chǎng)全球性的“社團(tuán)革命”之中，并且預(yù)言“這場(chǎng)革命對(duì)20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國(guó)家的興起對(duì)于 19世紀(jì)后期世界的重要性”。在全球公共管理變革的浪潮下，面對(duì)日益多元的社會(huì)需求，政府越來(lái)越顯得力不從心，不論是在政策制定還是政策 執(zhí)行層面均面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，引入社會(huì)力量尤其是社會(huì)組織的力量成為一種務(wù)實(shí)而理性選擇，改變公共治理中政府單打獨(dú)斗的局面，形成多元治理的格局成為 大勢(shì)所趨。2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)提出：“建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和完善社會(huì)管理體系，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié) 同、公眾參與社會(huì)管理格局。” 2012年12月，黨的十八大報(bào)告明確指示要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管 理體制。十八屆三中全會(huì)公報(bào)中更是指出要激活社會(huì)組織活力，創(chuàng)新社會(huì)治理體系。可見(jiàn)，志愿組織參與城市管理不僅是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是現(xiàn)代復(fù) 雜社會(huì)治理的迫切需求。（二） 經(jīng)濟(jì)動(dòng)因改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)組織獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展與進(jìn)步，據(jù)民政部民間組織管理局的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：截止2011年底，全國(guó)登記社會(huì)組織一共有45 萬(wàn)7千個(gè)，社會(huì)團(tuán)體是25萬(wàn)3千個(gè)，民辦非企業(yè)單位是25萬(wàn)2千個(gè)，基金會(huì)有2510個(gè)；2010年全國(guó)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到1089億，收 入達(dá)到1247億，增長(zhǎng)值為531億元，兼職工作人員大概有500萬(wàn)規(guī)模。可見(jiàn)，中國(guó)志愿組織已經(jīng)具備相當(dāng)?shù)囊?guī)模和數(shù)量，形形色色的志愿組織廣泛地 活躍于教育、科技、文化、環(huán)保、扶貧開(kāi)發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域，在解決社會(huì)問(wèn)題上發(fā)揮了獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。但同時(shí)，中國(guó)志愿組織在發(fā)展過(guò)程中仍然普遍 面臨一個(gè)共同的限制性因素資金短缺。據(jù)2011年寧波市民政局在全市范圍內(nèi)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2/3以上的志愿組織均面臨著不同程度的資金短缺問(wèn) 題。資金短缺問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重制約和影響到志愿組織功能活動(dòng)的開(kāi)展。在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀(guān)背景下，通過(guò)承接政府公共服務(wù)，從公共財(cái)政體系中獲取資源已經(jīng)成 為志愿組織發(fā)展的必然選擇。事實(shí)上，在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，政府購(gòu)買(mǎi)NGO服務(wù)的比例非常高，最高可以達(dá)到80%90%，在美國(guó)，比例差不多達(dá)到90% 。因此，為擺脫資金困局，志愿組織理應(yīng)積極參與公共事務(wù)，通過(guò)承接政府服務(wù)項(xiàng)目獲取資金支持理應(yīng)成為志愿組織發(fā)展的重要路徑。2004年以來(lái)，寧波 海曙區(qū)政府探索形成“政府扶持、社會(huì)組織運(yùn)作、社會(huì)參與”的養(yǎng)老模式，最大限度地整合和利用社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)了“老人得實(shí)惠、政府降成本、社會(huì)廣參與”的目標(biāo)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，這種運(yùn)作方式在政府管理實(shí)踐中將會(huì)更為普遍和流行。（三） 社會(huì)動(dòng)因志愿組織的勃興不僅是公民社會(huì)日益發(fā)展和成熟的表現(xiàn)，也是公民意識(shí)覺(jué)醒的產(chǎn)物。作為一種來(lái)自公民社會(huì)的力量，志愿組織在促進(jìn)公民社會(huì)治理過(guò)程 中發(fā)揮著不可或缺的作用，既代表著本群體利益進(jìn)行民主參與、實(shí)現(xiàn)群體利益，也代表其整體利益對(duì)其成員的特殊利益進(jìn)行橫向的對(duì)話(huà)與協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)互相理解和信任，從而形成一種自主協(xié)調(diào)、自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的民間秩序。隨著志愿組織的蓬勃發(fā)展，其自我意識(shí)日益覺(jué)醒，自主性不斷提高，參與社會(huì)管理 和公共事務(wù)管理的需要和動(dòng)機(jī)也因此日漸強(qiáng)烈；同時(shí)，中國(guó)社會(huì)變遷后出現(xiàn)的種種問(wèn)題和矛盾客觀(guān)上也需要志愿組織參與其中，發(fā)揮其拾遺補(bǔ)漏的功能以矯正經(jīng)濟(jì)社 會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的失靈。志愿組織的社會(huì)屬性決定了其參與社會(huì)管理的正當(dāng)性和必然性，這是志愿組織社會(huì)權(quán)力（social power）的表現(xiàn)，從實(shí)踐來(lái)看，志愿組織不僅有能力參與社會(huì)管理，也有責(zé)任參與社會(huì)公共事務(wù)。英國(guó)學(xué)者格里斯托克提出的社會(huì)治理理論認(rèn)為社會(huì)組織應(yīng)當(dāng) 參與社會(huì)管理，該理論包含五個(gè)基本觀(guān)點(diǎn)：治理指出自政府但又不限于政府一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。政府不是惟一的權(quán)力主體，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)也是 一定層面上社會(huì)事務(wù)的權(quán)力主體。由于權(quán)力主體的多元，各種非政府組織越來(lái)越多地承擔(dān)起管理公共事務(wù)的責(zé)任。涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在權(quán) 力依賴(lài)。治理指行為者的自主自治。辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用權(quán)威。政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來(lái)控制和指引；而政府 的能力和責(zé)任均在于此。由是觀(guān)之，社會(huì)動(dòng)因亦是推動(dòng)志愿組織參與城市管理的重要?jiǎng)恿Γ覈?guó)志愿組織參與公共事務(wù)管理已經(jīng)由傳統(tǒng)的被動(dòng)式、分 散化和偶發(fā)式向主動(dòng)式、組織化和常態(tài)化的方式轉(zhuǎn)變，民間力量的崛起已是勢(shì)不可擋。二、志愿組織參與城市管理的模式與成效以寧波城管義工協(xié)會(huì)為個(gè)案的分析寧波城市管理義務(wù)工作者協(xié)會(huì)成立于2008年9月，是由社會(huì)個(gè)人和單位自愿參加聯(lián)合組建的，關(guān)心參與城市管理工作的全市性組織，屬于典型的非 營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體。該協(xié)會(huì)自成立以來(lái)，始終堅(jiān)持服務(wù)大局、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾的工作方針，在探索中謀發(fā)展，在創(chuàng)新中求突破，大力加強(qiáng)協(xié)會(huì)各項(xiàng)建設(shè)，從政府關(guān) 注出發(fā)，明確工作重點(diǎn)和服務(wù)內(nèi)容，成功打造了“城管義工文明行”服務(wù)品牌。截止2012年10月，該協(xié)會(huì)已累計(jì)動(dòng)員了近30萬(wàn)人次的義工，在文明行為宣 傳、流動(dòng)攤販勸導(dǎo)、道路綠化維護(hù)、公交站點(diǎn)服務(wù)等不同領(lǐng)域提供了義務(wù)服務(wù)超過(guò)60萬(wàn)小時(shí)的義務(wù)服務(wù)，在宣傳服務(wù)管理、推動(dòng)文明創(chuàng)建、傳播義工理念方面發(fā)揮 了積極作用，堪稱(chēng)是志愿組織參與城市管理（社會(huì)管理）的一個(gè)典范，在寧波市、浙江省乃至全國(guó)范圍內(nèi)均產(chǎn)生了較大的社會(huì)影響。（一） 基本作法1. 領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)該協(xié)會(huì)在組織架構(gòu)上采取社團(tuán)組織、協(xié)會(huì)管理的方式。由寧波市城管局組織牽頭成立的，協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)由寧波市城管局副局長(zhǎng)擔(dān)任，副會(huì)長(zhǎng)由相關(guān)區(qū)縣城管 局長(zhǎng)擔(dān)任，正副秘書(shū)長(zhǎng)則分別由市城管局牽頭處室負(fù)責(zé)人和相關(guān)區(qū)縣城管局副局長(zhǎng)擔(dān)任。同時(shí)，為了提高協(xié)會(huì)的知名度和組織狀況，寧波市城管局又邀請(qǐng)?jiān)瓕幉ㄊ腥?大常委會(huì)副主任、市城管局長(zhǎng)等知名人士擔(dān)任名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)，為寧波市城市管理義務(wù)工作者協(xié)會(huì)開(kāi)展具體工作提供幫助和指導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的組成見(jiàn)圖1所示。2. 組織網(wǎng)絡(luò)和崗位設(shè)置在組織網(wǎng)絡(luò)上，寧波城市管理義務(wù)工作者協(xié)會(huì)在全市各區(qū)設(shè)辦事處15個(gè)，街道設(shè)服務(wù)點(diǎn)69個(gè)，社區(qū)設(shè)聯(lián)絡(luò)站379個(gè)，形成獨(dú)特的四級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)， 借助四級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)城管義工協(xié)會(huì)工作的開(kāi)展。同時(shí)，結(jié)合城管工作的特性以及民眾的需要，將城管義工隊(duì)伍分成以下六個(gè)崗位：即城管知識(shí)宣傳員、行政執(zhí)法協(xié) 助員、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督員、文明意識(shí)倡導(dǎo)員、公共設(shè)施維護(hù)員以及園藝、水、氣服務(wù)員。城管知識(shí)宣傳員主要負(fù)責(zé)社區(qū)城市管理知識(shí)的宣傳引導(dǎo)；行政執(zhí)法協(xié)助員主要 配合城管執(zhí)法；環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督員參與城市市容的整治；公共設(shè)施維護(hù)員主要負(fù)責(zé)向市民倡導(dǎo)文明行為；園藝、水、氣服務(wù)員則負(fù)責(zé)為社區(qū)家庭提供具體家庭服務(wù)。3. 會(huì)員管理方式該協(xié)會(huì)根據(jù)其章程建立了寧波市城市管理義務(wù)工作者協(xié)會(huì)內(nèi)部管理制度，針對(duì)協(xié)會(huì)會(huì)員權(quán)利義務(wù)、會(huì)員（服務(wù)）證管理、會(huì)員紀(jì)律等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，以促進(jìn)會(huì)員管理的規(guī)范化。（1） 會(huì)員據(jù)規(guī)定擁有選舉權(quán)、被選舉權(quán)和表決權(quán)，可參加協(xié)會(huì)開(kāi)展的活動(dòng)，并且可要求獲得義工服務(wù)期間相應(yīng)的條件和必要的保障，也能夠監(jiān)督協(xié)會(huì)工作并提出意見(jiàn)建 議，擁有協(xié)會(huì)提供服務(wù)的優(yōu)先權(quán)，同時(shí)入會(huì)自愿，退會(huì)自由；在義務(wù)方面，會(huì)員除了在協(xié)會(huì)章程指導(dǎo)下執(zhí)行協(xié)會(huì)的決議，維護(hù)協(xié)會(huì)的合法權(quán)益之外，還需向協(xié)會(huì)反映 社情民意，提供涉及城管工作的有關(guān)信息資料和情況，同時(shí)在完成協(xié)會(huì)委托或交辦的工作時(shí)宣傳本會(huì)宗旨，維護(hù)本會(huì)聲譽(yù)，以實(shí)際行動(dòng)擴(kuò)大本會(huì)的社會(huì)影響。（2） 個(gè)人成員在通過(guò)申請(qǐng)并成功參加過(guò)第一次活動(dòng)之后，協(xié)會(huì)將會(huì)發(fā)放個(gè)人會(huì)員證。會(huì)員證的內(nèi)容主要包括會(huì)員培訓(xùn)登記表、會(huì)員服務(wù)登記表等，協(xié)會(huì)將會(huì)在會(huì)員證上記 錄會(huì)員的服務(wù)時(shí)數(shù)和服務(wù)內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合其綜合服務(wù)時(shí)數(shù)和服務(wù)質(zhì)量等情況評(píng)選寧波市城市義務(wù)工作者協(xié)會(huì)的“城管義工之星”，例如累計(jì)工時(shí)至30小時(shí) 即可成為一星級(jí)城管義工，累計(jì)工時(shí)超過(guò)300小時(shí)即可成為名譽(yù)城管義工，協(xié)會(huì)根據(jù)星級(jí)對(duì)會(huì)員進(jìn)行表彰嘉獎(jiǎng)。（3） 協(xié)會(huì)有自我約束的組織紀(jì)律，要求會(huì)員不得向服務(wù)對(duì)象收取報(bào)酬和接受服務(wù)對(duì)象饋贈(zèng)，注重自己的言行并積極維護(hù)協(xié)會(huì)形象：同時(shí)，規(guī)定會(huì)員在無(wú)故連續(xù)兩年不參加 活動(dòng)的，視為自動(dòng)退會(huì)；若有違法和嚴(yán)重違反協(xié)會(huì)規(guī)定的章程的行為的，由理事會(huì)或常務(wù)理事會(huì)決定，予以除名；會(huì)員退會(huì)應(yīng)書(shū)面通知本會(huì)，并交回義工會(huì)員證。4. 財(cái)務(wù)管理協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)管理主要包括收入和支出，收入的來(lái)源主要通過(guò)政府扶持；社會(huì)捐贈(zèng)以及其他合法收入。支出細(xì)則主要有：（1） 協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)的具體分配規(guī)定：必須按協(xié)會(huì)章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)和與協(xié)會(huì)宗旨相符的事業(yè)（包括聘請(qǐng)人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支）有關(guān)；必須執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)管理制度，接受會(huì)員代表大會(huì)和財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督。（2） 經(jīng)費(fèi)支出的預(yù)算管理：秘書(shū)處每半年向協(xié)會(huì)常務(wù)理事會(huì)提交經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算計(jì)劃，經(jīng)研究決定后按計(jì)劃執(zhí)行。日常支出由秘書(shū)長(zhǎng)審批。計(jì)劃外的臨時(shí)經(jīng)費(fèi)支出，單筆金額超過(guò)2000元以上的由會(huì)長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)共同審批。（3） 經(jīng)費(fèi)收入票據(jù)管理：協(xié)會(huì)任何收入均應(yīng)使用社會(huì)團(tuán)體的專(zhuān)用票據(jù)。（二） 成效1. 網(wǎng)絡(luò)體系日益健全，形成縱向四級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系該協(xié)會(huì)自2008年9月成立之初，就策劃形成寧波市協(xié)會(huì)總部、縣（市）區(qū)辦事處、街道服務(wù)店和社區(qū)聯(lián)絡(luò)站四級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系，目前，該協(xié)會(huì)已在全市 六區(qū)、東錢(qián)湖旅游度假區(qū)、寧波國(guó)家高新區(qū)和慈溪市建立辦事處11個(gè)，街道服務(wù)點(diǎn)37個(gè)、社區(qū)聯(lián)絡(luò)站262個(gè)，服務(wù)點(diǎn)、聯(lián)絡(luò)站分別覆蓋中心城區(qū)81.6%的 街道、75.2%的社區(qū)，逐步形成政府主導(dǎo)、群眾參與、互動(dòng)互惠、共建共享的城市管理格局。網(wǎng)絡(luò)體系的不斷完善給予了協(xié)會(huì)整個(gè)運(yùn)作上的最大支持，使得整個(gè) 運(yùn)營(yíng)過(guò)程有條不紊，總部運(yùn)籌帷幄，分部職責(zé)分工明確，分頭活動(dòng)的同時(shí)又有強(qiáng)大的核心凝聚力。2. 宣傳手段推陳出新，城管義工品牌效應(yīng)日益凸顯該協(xié)會(huì)一直與寧波日?qǐng)?bào)、中國(guó)寧波網(wǎng)等傳媒保持密切合作，定期在重要版面刊登“城管義工在行動(dòng)”和“尋找寧波最熱心的城管義工”專(zhuān)欄，通過(guò) 網(wǎng)絡(luò)傳媒對(duì)義工活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)報(bào)道推廣義工品牌，既提高了公眾的知曉度，也擴(kuò)大了品牌影響力；該協(xié)會(huì)同時(shí)還以“寧波城管義工網(wǎng)”為綜合信息支撐平臺(tái)，充分發(fā) 揮網(wǎng)絡(luò)論壇和義工博客的作用，促進(jìn)服務(wù)信息資源整合與共享；另外，協(xié)會(huì)以“城管簡(jiǎn)報(bào)”為載體，不定期地發(fā)布“城管義工專(zhuān)刊”，并在寧波城管雜志中設(shè)義 工專(zhuān)欄，以寧波城管為個(gè)體單位增強(qiáng)協(xié)會(huì)宣傳度；最后，協(xié)會(huì)還為義工添置義工工作服、義工徽章等形象設(shè)備，旨在通過(guò)宣傳物品的制作，進(jìn)一步傳播城管義工精 神，讓更多的社會(huì)公眾了解城管、關(guān)注城管、參與城管。 3. 義工活動(dòng)豐富多彩，城管義工活動(dòng)走向常態(tài)化該協(xié)會(huì)各個(gè)辦事處根據(jù)自身特點(diǎn)，不斷開(kāi)展活動(dòng)，例如海曙辦事處組織流動(dòng)攤販義工，開(kāi)展回饋服務(wù)便民服務(wù)活動(dòng)；鄞州辦事處針對(duì)區(qū)域特點(diǎn)，組織大 學(xué)生義工參加植樹(shù)活動(dòng)；慈溪辦事處義工走進(jìn)中心廣場(chǎng)，開(kāi)展文明行為勸導(dǎo)活動(dòng)。截止2012年底，各級(jí)組織開(kāi)展義工活動(dòng)達(dá)千余次，基本做到了系列性活動(dòng)“不 間斷”、經(jīng)常性活動(dòng)“不斷線(xiàn)”，經(jīng)常性活動(dòng)的開(kāi)展，豐富了義工服務(wù)的內(nèi)涵，拓寬了義工服務(wù)的領(lǐng)域，進(jìn)一步增強(qiáng)了協(xié)會(huì)組織活力，推動(dòng)了城管義工活動(dòng)的常態(tài) 化。該協(xié)會(huì)成立一年之后就因?yàn)槠渖鐣?huì)影響力而被授予了“寧波市第二批最具影響力文明服務(wù)品牌”，并獲得了“2008年度宣傳思想文化工作創(chuàng)新獎(jiǎng) （文明建設(shè)類(lèi)）”的榮譽(yù)，2011年又被授予“寧波市優(yōu)秀志愿服務(wù)組織獎(jiǎng)”以及“寧波市5A級(jí)社會(huì)團(tuán)體”的等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。此外，該協(xié)會(huì)因?yàn)樵谔剿鞴妳⑴c城 市管理（社會(huì)管理）中所取得的良好口碑和社會(huì)影響獲得了寧波市領(lǐng)導(dǎo)的肯定和批示，在全市乃至浙江省范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大的示范效應(yīng)。隨著寧波市城管義工協(xié)會(huì)組 織活動(dòng)的持續(xù)開(kāi)展，該協(xié)會(huì)的社會(huì)影響力與日俱增，協(xié)會(huì)會(huì)員的規(guī)模呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)，協(xié)會(huì)成員的行業(yè)分布也愈來(lái)愈廣。（三） 存在的問(wèn)題1. 公眾公共參與意識(shí)仍顯薄弱，動(dòng)員式參與的方式比較普遍從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)公民的主體意識(shí)、參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)的缺乏和淡薄，公民對(duì)于自身是參與的“主體”沒(méi)有概念和理解，導(dǎo)致了自身 沒(méi)有“參與”的渴望，同時(shí)他們也根本沒(méi)有意識(shí)到參與社會(huì)管理不僅是自身的一種“權(quán)利”，更是民主政治對(duì)公民的一種“責(zé)任”要求。公共參與中的被動(dòng)式參與現(xiàn) 象還是廣為存在，公眾的主動(dòng)式、組織化的參與程度總體上還是偏低。從寧波城市義務(wù)工作者協(xié)會(huì)的運(yùn)作情況來(lái)看，其組織規(guī)模日益壯大，2012年底其會(huì)員已經(jīng) 達(dá)到39000多人，行業(yè)分布上也是比較廣泛的，包括公務(wù)員、退休工人、下崗職工、在校大學(xué)生、公司白領(lǐng)等，但是需要指出的一個(gè)事實(shí)是不少義工志愿者的參 與事實(shí)上帶有一定的被動(dòng)性，問(wèn)卷調(diào)查顯示43.5%的義工成員認(rèn)為自己是在政治動(dòng)員情況下被動(dòng)式的參與了義工協(xié)會(huì)，這在一定程度上反映出公眾公共參意識(shí)并 不是很強(qiáng)，公眾參與意愿無(wú)疑有待于提高。2. 公共參與的法律依據(jù)不明確，公共參與的制度化程度比較低城市管理是城市政府的重要職能，城市管理的水平直接關(guān)系到社會(huì)公眾的日常生活和切身利益。城市管理水平的高低固然受制于政府能力的影響，但是 公眾參與城市管理的程度同樣影響和制約著城市管理水平的高低，因?yàn)楣姴粌H是城市管理的客體，同時(shí)也是城市管理的主體。離開(kāi)公眾的有效參與，城市管理工作 將失去目標(biāo)和動(dòng)力，城市管理的效果將無(wú)從得到保證，為此必須切實(shí)保障公眾參與城市管理的權(quán)利。從現(xiàn)行城市管理的相關(guān)法規(guī)來(lái)看，無(wú)論是法律的規(guī)定、公布還是 法律的審批、訴訟和實(shí)施均沒(méi)有關(guān)于公民參與的具體內(nèi)容規(guī)定。目前，寧波市城市管理行政執(zhí)法工作的主要依據(jù)是行政處罰法寧波市城市管理相對(duì)集中行政處 罰權(quán)實(shí)施辦法寧波市城市管理行政執(zhí)法扣押（暫扣）和罰沒(méi)物品處置管理辦法等，這些法規(guī)內(nèi)容只是涉及行政管理工作中執(zhí)法人員的具體操作過(guò)程，并沒(méi)有關(guān) 于公民參與的具體規(guī)定，寧波市城市管理義工協(xié)會(huì)的成立和運(yùn)作也僅僅是依據(jù)協(xié)會(huì)自身制定的寧波市城市管理義務(wù)工作者協(xié)會(huì)章程寧波市城市管理義務(wù)工作者 協(xié)會(huì)內(nèi)部管理制度和寧波市城管義工組織管理標(biāo)準(zhǔn)，以上規(guī)章只是社會(huì)團(tuán)體針對(duì)協(xié)會(huì)內(nèi)部人員制定的規(guī)章制度，并不具備廣泛的適用性和普適性，更談不上法 律依據(jù)。顯然，這種制度安排和法律環(huán)境決定了志愿者參與城市管理的制度化程度是比較低的。3. 志愿組織培訓(xùn)機(jī)制不健全，義工協(xié)會(huì)的內(nèi)部建設(shè)有待加強(qiáng)從寧波城管義工協(xié)會(huì)發(fā)展的情況來(lái)看，其內(nèi)部建設(shè)總體比較薄弱的，尤其是在義工的選拔、管理、培訓(xùn)等方面有待加強(qiáng)。具體而言：一是缺少?lài)?yán)格的選 拔程序和機(jī)制。該協(xié)會(huì)要求中，只需符合協(xié)會(huì)條例的相關(guān)要求，公眾即可根據(jù)具體程序提交申請(qǐng)表格，隨后協(xié)會(huì)通過(guò)電話(huà)進(jìn)行咨詢(xún)，簡(jiǎn)單流程之后就可以成為該協(xié)會(huì) 的一員，而對(duì)于成員是否對(duì)組織有高度認(rèn)同，是否有業(yè)務(wù)能力，基本不作考察。這種會(huì)員選拔機(jī)制的優(yōu)勢(shì)是能夠最大程度的吸引公眾的參與，激發(fā)公眾公共參與的熱 情，但是帶來(lái)的結(jié)果是義工成員素質(zhì)參差不齊，工作效果差強(qiáng)人意。二是針對(duì)義工的培訓(xùn)機(jī)制不到位。志愿者培訓(xùn)在寧波城管義工協(xié)會(huì)日常管理中沒(méi)有得到足夠的重 視，既缺乏有針對(duì)性的培訓(xùn)內(nèi)容，也缺乏長(zhǎng)期的、科學(xué)的培訓(xùn)計(jì)劃，結(jié)果導(dǎo)致志愿者的素質(zhì)和技能無(wú)法完全滿(mǎn)足義工活動(dòng)開(kāi)展的需求，致使義工活動(dòng)服務(wù)質(zhì)量難以達(dá) 到預(yù)期目標(biāo)。目前，該協(xié)會(huì)的培訓(xùn)主要包括總部以及各辦事處，總部的培訓(xùn)主要針對(duì)各區(qū)的義工骨干或者隊(duì)長(zhǎng)，培訓(xùn)方式主要通過(guò)講座。一般來(lái)說(shuō)，義工協(xié)會(huì)總部不 干預(yù)辦事處的培訓(xùn)，因此各辦事處自己開(kāi)展培訓(xùn)活動(dòng)，結(jié)果導(dǎo)致培訓(xùn)活動(dòng)呈現(xiàn)零星化、碎片化、分散化和短期化特征，缺乏規(guī)范化的志愿者培訓(xùn)程序。當(dāng)然，造成此 種情況的原因之一是協(xié)會(huì)資金的短缺，但深層次的原因是管理者對(duì)培訓(xùn)機(jī)制的重要性認(rèn)識(shí)不到位。4. 志愿組織面臨著資金困局，義工協(xié)會(huì)的行政化色彩比較濃厚資金問(wèn)題是公眾參與中的資金支持是社會(huì)組織正常運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是困擾和影響社會(huì)組織生存的首要問(wèn)題。從寧波城管義工協(xié)會(huì)來(lái)看，隨著協(xié)會(huì) 規(guī)模的擴(kuò)展，各項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)，協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)日益緊張，已是捉襟見(jiàn)肘。目前，該協(xié)會(huì)的資金籌措渠道主要為政府扶持、社會(huì)捐贈(zèng)、其他合法收入等，實(shí)際上真正 的資金來(lái)源主要還是依靠政府每年固定的行政撥款，社會(huì)捐贈(zèng)以及其他收入所占的份額是微乎其微的，2012年該協(xié)會(huì)運(yùn)作資金的82%來(lái)自政府，僅有18%的 資金來(lái)自社會(huì)公眾和企業(yè)的支持，說(shuō)明義工協(xié)會(huì)的日常運(yùn)作主要依賴(lài)于政府，缺乏足夠的社會(huì)支持，這種情形嚴(yán)重影響和限制了該協(xié)會(huì)功能活動(dòng)的進(jìn)一步拓展。目 前，我國(guó)大部分具有社會(huì)管理職能的社會(huì)組織都是政府主導(dǎo)的，具有半官方的性質(zhì)，組織活動(dòng)的開(kāi)展缺乏充足、穩(wěn)定的資金來(lái)源，結(jié)果導(dǎo)致公眾參與城市管理 活動(dòng)的廣泛性和代表性不足，一些公眾關(guān)心和亟待解決的公共項(xiàng)目無(wú)法及時(shí)的提上日程，嚴(yán)重影響和制約了志愿組織公益性的發(fā)揮；另一方面，當(dāng)政府資金成為社會(huì) 組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源的主要渠道時(shí)，社會(huì)組織對(duì)政府的依賴(lài)性就會(huì)隨之增強(qiáng)，往往會(huì)促使社會(huì)組織不斷改變和調(diào)整自己的目標(biāo)策略或形態(tài)以迎合政府的偏好，從而達(dá)到獲取 政府資金的目的，結(jié)果使得社會(huì)組織的功能出現(xiàn)異化，導(dǎo)致義工協(xié)會(huì)的行政化色彩日益濃厚，組織活動(dòng)的開(kāi)展嚴(yán)重受到政府官員的影響，組織的獨(dú)立性被嚴(yán)重削弱。 三、推進(jìn)志愿組織參與城市管理的政策建議結(jié)合寧波城管義工協(xié)會(huì)的發(fā)展實(shí)踐可以看出：作為一種新生的社會(huì)力量，志愿組織因其公益性、草根性、靈活性等特征在參與城市管理、推動(dòng)社會(huì)管理 創(chuàng)新中發(fā)揮了獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)，成為社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)中一支不可或缺的力量。但是，審視其暴露出來(lái)的缺陷和問(wèn)題，筆者認(rèn)為志愿組織無(wú)論是在內(nèi)部建設(shè)和管理上， 還是在外部政策環(huán)境方面均面臨著限制和挑戰(zhàn)，在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)格局下，政府必須采取有針對(duì)性的政策舉措以督促志愿組織增強(qiáng)和提升內(nèi)部管理能力， 同時(shí)注重優(yōu)化志愿組織發(fā)展的外部環(huán)境，推動(dòng)志愿組織快速、健康和有序的成長(zhǎng)，以期實(shí)現(xiàn)在城市管理過(guò)程中發(fā)揮出更好、更大的效用。（一） 不斷強(qiáng)化志愿者的權(quán)利意識(shí)，激發(fā)志愿者參與城市管理的積極性志愿者是志愿組織的細(xì)胞，推進(jìn)志愿組織參與城市管理的首要關(guān)鍵在于強(qiáng)化志愿者的權(quán)利意識(shí)，通過(guò)強(qiáng)化志愿者的權(quán)利意識(shí)以切實(shí)提高志愿者參與城市 管理的積極性。盡管2012年寧波城管義工協(xié)會(huì)會(huì)員的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到39 000多人，但調(diào)查結(jié)果卻顯示相當(dāng)一部分會(huì)員存在被動(dòng)式和動(dòng)員式參與的情況，其公共參與的意愿和權(quán)利意識(shí)并非如想象中那么強(qiáng)烈。由此可見(jiàn)，那些非會(huì)員群體 的權(quán)利意識(shí)就更是可見(jiàn)一斑了。為此，應(yīng)該不斷志愿者的權(quán)利意識(shí)，激發(fā)志愿者參與城市管理的積極性，建議從學(xué)校、社區(qū)、政府等方面入手，開(kāi)展教育和宣傳工 作：作為志愿者的堡壘之一，學(xué)校應(yīng)該廣泛開(kāi)展民主宣傳教育，除了通過(guò)課堂、講座、報(bào)刊等宣傳形式，還可以根據(jù)學(xué)生的特性，積極開(kāi)展實(shí)踐性的教育宣傳活 動(dòng)，明確志愿者參與公共事務(wù)和社會(huì)管理的權(quán)利；注重鼓勵(lì)社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)與社區(qū)管理，在社區(qū)管理中彰顯社區(qū)居民的自主意識(shí)和主人翁精神。同時(shí)， 在社區(qū)居民中廣泛宣揚(yáng)志愿精神，強(qiáng)調(diào)自我價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的全面實(shí)現(xiàn)，讓社區(qū)居民參與到城市管理中來(lái)，以營(yíng)造“城市是我家，建設(shè)靠大家”的格局；政 府要切實(shí)加強(qiáng)法制宣傳，讓公民“知法、懂法、守法、用法”，增強(qiáng)公眾對(duì)城市管理的關(guān)注程度，培養(yǎng)公民的公共責(zé)任感。此外，還應(yīng)該積極告知和宣傳公民參與公 共事務(wù)的具體方式，諸如座談會(huì)、調(diào)查研究、列席和旁聽(tīng)、書(shū)面征求意見(jiàn)，公眾討論、專(zhuān)家咨詢(xún)、論證等，讓公眾知曉和掌握公共參與的方式、方法。（二） 高度重視公共參與渠道的建設(shè)，提升志愿者公共參與的制度化水平美國(guó)政治學(xué)家塞繆爾亨廷頓在變革社會(huì)中的政治秩序中構(gòu)建了一個(gè)社會(huì)變遷和政治動(dòng)亂之間的關(guān)系模型，認(rèn)為一個(gè)國(guó)家是否會(huì)發(fā)生動(dòng)亂或革命關(guān) 鍵取決于社會(huì)變遷制度化的程度，制度化程度越高，發(fā)生動(dòng)亂或革命的可能性就越低，反之，發(fā)生動(dòng)亂或革命的可能性就越高。正是由于美國(guó)發(fā)達(dá)的、高度多元化的 中層組織造成了利益和認(rèn)同的多樣性，從而消除了革命發(fā)生的可能性，促進(jìn)了政治穩(wěn)定。當(dāng)前，中國(guó)正處在一個(gè)劇烈的社會(huì)變動(dòng)時(shí)期，這種變遷引發(fā)了劇烈的 社會(huì)變動(dòng)并造就了形形色色的矛盾和沖突，建設(shè)和諧社會(huì)的根本出路在于如何設(shè)計(jì)一套行之有效的制度安排以彌合沖突、緩解矛盾，進(jìn)而把沖突和矛盾控制在制度化 的范圍內(nèi)。為此，必須切實(shí)拓寬公眾參與公共生活與公共事務(wù)的渠道，只有借助良好暢通的公共參與渠道，公共參與才能變得順暢而有效。2012年中國(guó)社會(huì)科學(xué) 院中國(guó)公眾參與調(diào)查報(bào)告顯示：雖然中國(guó)公眾參與的制度渠道在不斷拓寬，公眾參與的熱情也在不斷高漲，但是總體而言，人們參與公共活動(dòng)的絕對(duì)比例仍然不 高。在“單位的公益活動(dòng)”“社區(qū)文體活動(dòng)”“社區(qū)志愿者活動(dòng)”“民間組織的活動(dòng)”“業(yè)主委員會(huì)活動(dòng)”五種途徑中，居然有高達(dá)46%的公眾沒(méi)有參與上述五種 途徑之中的任何一種，41%的公眾偶爾會(huì)參與某種或某些途徑。只有13%的公眾會(huì)經(jīng)常參與某種或某些途徑?？梢?jiàn)，中國(guó)公共參與的結(jié)果并不理想，公 共參與的制度化有待提高。為此，必須創(chuàng)新公共參與機(jī)制，將公共參與納入常態(tài)化和制度化的渠道，通過(guò)鼓勵(lì)多元利益群體的公共參與，促進(jìn)社會(huì)利益的動(dòng)態(tài)平衡和 社會(huì)資源的公平分配，在不斷的變革發(fā)展中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的社會(huì)穩(wěn)定與和諧。（三） 健全和創(chuàng)新志愿組織的培訓(xùn)機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)志愿者公共參與的能力志愿者的素質(zhì)及其參與能力的高低直接關(guān)系到志愿組織的整體能力。鑒于寧波城管義工協(xié)會(huì)成員素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)狀及其培訓(xùn)機(jī)制存在的缺陷與不足， 加大志愿者的培訓(xùn)力度、豐富志愿者培訓(xùn)的內(nèi)容、創(chuàng)新志愿者培訓(xùn)的方式、健全志愿組織的培訓(xùn)機(jī)制勢(shì)在必行。只有通過(guò)科學(xué)化、系統(tǒng)化的培訓(xùn)才能全面提升志愿者 的素質(zhì)與能力，保證志愿者公共參與的質(zhì)量與效果。具體說(shuō)來(lái)，應(yīng)做如下努力：建立專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或培訓(xùn)人員，建立合理的培訓(xùn)機(jī)制。主要包括專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)地 址、合適的培訓(xùn)人員、合理的培訓(xùn)方式、定期的講座、交流活動(dòng)等，還應(yīng)該在財(cái)務(wù)中劃撥一定的資金和資源支持此類(lèi)的基礎(chǔ)性培訓(xùn)工作。實(shí)現(xiàn)分類(lèi)培訓(xùn)。需要根據(jù) 不同的情況進(jìn)行分類(lèi)培訓(xùn)，可以根據(jù)培訓(xùn)性質(zhì)、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)要求、培訓(xùn)對(duì)象的不同采取不同的培訓(xùn)方式，在培訓(xùn)方式上可以實(shí)現(xiàn)多樣化，如以老帶新、參與式培 訓(xùn)、活動(dòng)式培訓(xùn)等。除了工作技能培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)外，志愿組織的培訓(xùn)還應(yīng)突出責(zé)任感、道德感和對(duì)社會(huì)使命感的教育與訓(xùn)練，倡導(dǎo)公益、奉 獻(xiàn)、愛(ài)心服務(wù)精神，著力于提高志愿者們的思想素質(zhì)和政治覺(jué)悟，增強(qiáng)志愿者對(duì)組織的忠誠(chéng)度，激發(fā)志愿者的工作積極性，熱情而持續(xù)地投身于社會(huì)公益事業(yè)中。（四） 全面加強(qiáng)志愿組織的內(nèi)部建設(shè)，提高志愿組織管理的專(zhuān)業(yè)化水平在推進(jìn)志愿組織參與城市管理的過(guò)程中，志愿組織的內(nèi)部建設(shè)不容忽視，內(nèi)部建設(shè)關(guān)系到志愿組織公共參與能力的強(qiáng)弱。如果志愿組織不具備足夠的參 與能力，其公共參與的效果將無(wú)法得到保證，因此，必須高度重視志愿組織的內(nèi)部建設(shè)問(wèn)題。規(guī)范招聘程序。一套完善的招聘程序在組織管理中非常關(guān)鍵，它涵蓋 信息的發(fā)布、宣傳