BOT項目運作程序.doc

BOT項目的運作程序一、BOT項目的運作程序按照慣例，BOT項目的運作程序主要包括：確定項目方案階段、項目立項階段、招標(biāo)準備階段、資格預(yù)審階段、準備投標(biāo)文件階段、評標(biāo)階段、談判階段、融資和審批階段、實施階段（包括設(shè)計、建設(shè)、運營和移交）。對于發(fā)起B(yǎng)OT項目的國內(nèi)政府及其代理機構(gòu)而言，從確定方案階段開始到實施階段之前的各階段，是BOT項目的前期工作，需要落實各種建設(shè)條件、選定投資人、落實項目資金來源、基本確定建設(shè)方案。這一過程可以采用協(xié)商方式，也可以采用招標(biāo)方式。大型的或者復(fù)雜的BOT項目，往往采用招標(biāo)方式來選擇投資人。1. 確定項目方案這一階段的主要目標(biāo)是研究并提出項目建設(shè)的必要性、確定項目需要達到的目標(biāo)。傳統(tǒng)的政府融資項目，往往通過聘請咨詢公司或者設(shè)計院，編制項目建議書和可行性研究，并通過召開咨詢會議和審查會議的方式對項目的規(guī)模、技術(shù)、經(jīng)濟等方面的內(nèi)容進行優(yōu)化，并通過計劃管理部門下達批文的方式加以確定。與傳統(tǒng)的政府項目不同，BOT項目在這一階段的主要目標(biāo)是確定項目建設(shè)的必要性，并進一步研究確定設(shè)計規(guī)模和項目需要實現(xiàn)的目標(biāo)，而不需要確定項目采用的技術(shù)、項目投資額或者投資收益水平。因此，在招標(biāo)文件中不需要詳細規(guī)定項目的技術(shù)方案和實施方案，只需要勾畫出項目在規(guī)模、技術(shù)、經(jīng)濟等方面的輪廓，鼓勵投標(biāo)人在項目構(gòu)想和設(shè)計方面提出新的觀點，發(fā)揮他們各自的技術(shù)和經(jīng)驗優(yōu)勢，從而有利于政府從各投標(biāo)方案中選擇一個最佳方案作為實施方案。當(dāng)然，一般情況下，為做到心中有數(shù)，政府聘請咨詢公司或者設(shè)計院進行預(yù)可行性研究，提出項目技術(shù)要求并進行實施方案比較，也是十分必要的。項目是否具備合理的投資收益，或者說，政府是否準備允許投資人獲得合理的投資回報，是在這一階段必須確定的原則性問題之一。只有允許投資人獲得合理的回報，項目采用BOT方式才可能取得成功。不可能盈利的項目，只能由政府或者公共機構(gòu)進行投資建設(shè)，除非政府能夠采取財政補貼等方式保證項目投資人獲得合理的回報。2立項立項，是指計劃管理部門對項目建議書或預(yù)可行性研究報告以文件形式進行同意建設(shè)的批復(fù)。目前，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深化和我國加入WTO等客觀實際的需要，立項管理的程序和審批權(quán)限正在改革之中。BOT項目在發(fā)布招標(biāo)文件之前，按照國家的基本建設(shè)程序完成項目立項是非常必要的。已經(jīng)立項的項目可以降低招標(biāo)后的項目審批風(fēng)險，提高投標(biāo)人參與項目的積極性。在項目沒有立項的情況下進行招標(biāo)工作，如果投資人確定后政府不批準項目，將會給中標(biāo)人造成很大的損失。因此，項目立項通過的審批文件一般被作為招標(biāo)的依據(jù)。目前，一般來說，外資BOT項目需要得到國家計委的批復(fù)，內(nèi)資BOT項目可以由地方政府批復(fù)。在前期準備工作不足的情況下，計劃管理部門也可不批復(fù)項目建議書或預(yù)可行性研究報告，而是批復(fù)進行同意項目融資招標(biāo)，這種批復(fù)也可作為招標(biāo)的依據(jù)。3招標(biāo)準備項目立項工作完成后，即可著手準備招標(biāo)工作，主要內(nèi)容有：第一步，成立招標(biāo)委員會和招標(biāo)辦公室。從已有的BOT項目來看，成立招標(biāo)委員會和招標(biāo)辦公室，對于落實項目基本條件、加快招標(biāo)進度和提高工作效率，具有十分重要的意義。招標(biāo)委員會一般由政府主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，計劃、財政、稅務(wù)、土地、價格等主管部門的主要負責(zé)人作為委員會的成員。招標(biāo)委員會的主要職責(zé)是研究招標(biāo)過程中的重大事項并做出決策。招標(biāo)辦公室往往設(shè)在負責(zé)辦理招標(biāo)具體事宜的單位，可能是行業(yè)主管部門，也可能是政府控制的國有企業(yè)，其職能是貫徹執(zhí)行招標(biāo)委員會做出的決策，牽頭落實項目前期準備工作，研究項目在經(jīng)濟、技術(shù)等方面的問題，并就重大問題的解決方案向招標(biāo)委員會提出建議。第二步，聘請中介機構(gòu)，包括專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務(wù)所和設(shè)計院。由于BOT項目完全按照國際慣例進行運作，要求政府和投資人在簽訂合同前，對于項目的經(jīng)濟、技術(shù)、法律等方面的問題，做出細致、完整、嚴密的規(guī)定，否則，即使是一個看似微小的疏忽，也可能帶來不利的后果，輕者致使項目失去公平，使政府處于不利地位，重者將導(dǎo)致招標(biāo)失敗、項目流產(chǎn)，甚至使政府和國家遭受嚴重的經(jīng)濟損失。因此，聘請專業(yè)的投融資咨詢公司、律師事務(wù)所和設(shè)計院，發(fā)揮他們在國際招投標(biāo)、國際投融資等方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，幫助政府進行充分和細致的招標(biāo)準備工作，使項目結(jié)構(gòu)設(shè)計更加嚴謹和符合國際慣例，最大限度地降低項目風(fēng)險，提高項目成功率，是十分必要的。第三步，進行項目技術(shù)問題研究，明確技術(shù)要求。雖然政府在招標(biāo)前并不需要規(guī)定投標(biāo)人采取何種技術(shù)方案，但是，由于項目最終將移交給政府，而且項目多是為大眾提高公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，必須在規(guī)劃條件、技術(shù)標(biāo)準、工藝和設(shè)備水平、環(huán)境保護等方面提出明確的要求。為此，政府應(yīng)該聘請設(shè)計院作為技術(shù)顧問，對上述問題進行細致和周密的研究，并將經(jīng)政府確認后的要求在招標(biāo)文件中詳細而清晰地進行說明。第四步，準備資格預(yù)審文件，制定資格預(yù)審標(biāo)準。資格預(yù)審是招標(biāo)工作中一個很重要的環(huán)節(jié)，尤其是對于前期工作周期長、情況復(fù)雜的BOT項目。在正式投標(biāo)前進行資格預(yù)審，選定少數(shù)幾家競爭力較強的投標(biāo)人，邀請他們前來參加投標(biāo)，能減少招標(biāo)工作量，提高招標(biāo)質(zhì)量。因為，經(jīng)過資格預(yù)審后，只有那些具有較強的技術(shù)能力和財務(wù)能力的公司才能參加投標(biāo)，招標(biāo)人不需耗費大量的時間和精力對那些競爭力不強的標(biāo)書進行評審，可以認真仔細地對通過了資格預(yù)審后的投標(biāo)人的標(biāo)書進行評審。如果通過預(yù)審的投標(biāo)者在財力上和技術(shù)上是健全和可信的，盡管投標(biāo)者數(shù)量不多，同樣能夠保證在投標(biāo)過程中形成激烈競爭的局面。從投標(biāo)人的角度來看，參加投標(biāo)的投標(biāo)者數(shù)量越多，中標(biāo)的機會越小，因此他們可能不愿意花費太多的時間和精力來準備標(biāo)書。相反，如果他們是少數(shù)投標(biāo)者中的一員，中標(biāo)的機會增大，就會促使他們認真而努力地提出一份競爭力很強的標(biāo)書。因此，政府應(yīng)該及早準備資格預(yù)審文件，在資格預(yù)審文件中明確資格預(yù)審標(biāo)準。資格預(yù)審的期限可以根據(jù)項目前期工作的準備情況適當(dāng)延長，讓更多的潛在投資人獲悉項目信息，增加競爭的激烈程度。資格預(yù)審文件中的資格要求，應(yīng)該根據(jù)項目的特點和要求進行制訂。第五步，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，落實項目條件。不同地方的政府及其職能部門，在管理程序上不盡相同；不同類型的項目具有不同的特點和各種不同的要求。因此，應(yīng)該針對項目本身的特點，結(jié)合政府在本項目上制訂的目標(biāo)，設(shè)計合理的項目結(jié)構(gòu)，并根據(jù)項目結(jié)構(gòu)，逐項落實項目的各種條件。一個在BOT方面具有豐富經(jīng)驗的咨詢公司，能夠幫助政府設(shè)計和制訂合理的項目結(jié)構(gòu)，并幫助政府有計劃地、系統(tǒng)地落實各項條件，為確保招標(biāo)成功打下堅實的基礎(chǔ)。第六步，準備招標(biāo)文件、特許權(quán)協(xié)議、制定評標(biāo)標(biāo)準。在確定項目結(jié)構(gòu)后、初步落實項目基本條件后，即可開始編制招標(biāo)文件，制訂特許權(quán)協(xié)議。在招標(biāo)文件中，必須詳細說明政府在技術(shù)、經(jīng)濟、法律等方面的要求，讓投標(biāo)人盡可能充分和準確地領(lǐng)會政府的意圖。應(yīng)該把投標(biāo)人必須遵守的強制性的要求和可由投標(biāo)人建議的可協(xié)商的要求區(qū)分開來。在特許權(quán)協(xié)議中，應(yīng)規(guī)定項目涉及的主要事項，明確政府提供的各種支持條件或者承諾。評標(biāo)標(biāo)準應(yīng)該體現(xiàn)政府在選擇什么樣的投資人和建成一個什么樣的項目方面的要求和標(biāo)準，尤其要對主要目標(biāo)（例如：最終消費者支付的價格最低，或者公共開支最低，或者對整個經(jīng)濟而言項目的投資費用最低等）有一個清楚的定義。招標(biāo)文件中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準應(yīng)該盡可能明確和詳盡，以便于投標(biāo)人設(shè)計出最符合政府要求的方案。為了加快進度，招標(biāo)文件的準備工作往往與資格預(yù)審?fù)竭M行，只要保證資格預(yù)審階段和招標(biāo)階段的時間能夠合理安排就行。4資格預(yù)審邀請對項目有興趣的公司參加資格預(yù)審，如果是公開招標(biāo)則應(yīng)該在媒體上刊登招標(biāo)公告。參加資格預(yù)審的公司應(yīng)提交資格申請文件，包括技術(shù)力量、工程經(jīng)驗、財務(wù)狀況、履約記錄等方面的資料。招標(biāo)委員會應(yīng)該組織資格預(yù)審專家組，對這些文件進行比較分析，擬定一個數(shù)量不多和參加最終投標(biāo)的備選名單，并在項目條件基本落實和招標(biāo)文件基本準備就緒之后，發(fā)出資格預(yù)審結(jié)果通知，同時向通過資格預(yù)審的投標(biāo)人發(fā)出投標(biāo)邀請書。參加資格預(yù)審的投標(biāo)人數(shù)量越多，招標(biāo)人選擇的范圍就越大。為了在確保充分競爭的前提下盡可能減少招標(biāo)評標(biāo)的工作量，通過資格預(yù)審的投標(biāo)人數(shù)量不宜過多，一般為35家比較合適。北京第十水廠BOT項目的資格預(yù)審?fù)ǜ姘l(fā)布后，共有34家跨國公司或銀行購買了資格預(yù)審文件，7家聯(lián)合體（共19家公司）提交了資格申請文件。招標(biāo)委員會選擇了其中的5家聯(lián)合體參加項目投標(biāo)。這些公司分別來自法國、英國、日本、意大利和香港。5準備投標(biāo)書在獲得招標(biāo)委員會的書面邀請后，通過資格預(yù)審的投標(biāo)者，如果決定繼續(xù)投標(biāo)，則應(yīng)按照招標(biāo)文件的要求，提出詳細的建議書（即投標(biāo)書）。在投標(biāo)者的建議書中，一般應(yīng)詳細地說明所有關(guān)鍵方面，如：設(shè)施的類型及所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的性能或水平；建設(shè)進度安排及目標(biāo)竣工日期；產(chǎn)品的價格或服務(wù)費用；價格調(diào)整公式或調(diào)整原則；履約標(biāo)準（產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量、資產(chǎn)壽命等）；投資回報預(yù)測和所建議的融資結(jié)構(gòu)與來源；外匯安排（如果是外資BOT）；不可抗力事件的規(guī)定；維修計劃（這對于BOT項目尤其重要，因為項目的所有權(quán)必須在壽命中期移交給政府）；風(fēng)險分析與分配。在準備標(biāo)書階段，投標(biāo)人將就標(biāo)書中的有關(guān)內(nèi)容向招標(biāo)人提出疑問。招標(biāo)人應(yīng)該以標(biāo)前答疑會等形式進行解答，并將解答內(nèi)容以書面形式正式通知所有通過資格預(yù)審的投資人。為使投標(biāo)人對項目所處的環(huán)境有更加清晰和深入的了解，招標(biāo)人應(yīng)該組織一次現(xiàn)場考察。在北京第十水廠BOT項目的招標(biāo)過程中，5家通過資格預(yù)審的聯(lián)合體在購買了招標(biāo)文件之后，在準備標(biāo)書期間陸續(xù)提出了一百余道問題。招標(biāo)委員會舉行了標(biāo)前答疑會議，并多次回答了投標(biāo)人提出的問題。5家聯(lián)合體最終全部遞交了標(biāo)書，這在國內(nèi)類似項目中是第一次（其他項目中都有投標(biāo)人放棄投標(biāo)的現(xiàn)象）。6評標(biāo)與決標(biāo)投標(biāo)截至后，招標(biāo)委員會將組建評標(biāo)委員會，按照招標(biāo)文件中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準對投標(biāo)人提交的標(biāo)書進行評審。評標(biāo)標(biāo)準必須在招標(biāo)文件中做出明確陳述。評標(biāo)方法的選擇將顯著地影響到最終的評標(biāo)結(jié)果，因此，一般情況下，招標(biāo)文件中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準不允許更改。標(biāo)書中的主要標(biāo)的應(yīng)該是評標(biāo)時重點考慮的核心因素，如果采用評分法評標(biāo)，則該因素的分值應(yīng)該占有絕對的權(quán)重。北京第十水廠BOT項目評標(biāo)的標(biāo)準以水價為主，適當(dāng)考慮了融資方案、法律方案和技術(shù)方案。評標(biāo)結(jié)果將受下列因素影響：折現(xiàn)率的選擇：如果以投資費用為目標(biāo)，應(yīng)該用資金的社會機會成本對未來的費用效益進行折現(xiàn)計算。用資本的市場利率作財務(wù)折現(xiàn)率進行財務(wù)費用的比較則較為適宜。稅金處理：在以消費者支付的價格為目標(biāo)時，稅金可以被看做是一項費用。但在以公共開支為目標(biāo)的比較中，稅金則可不予以考慮。免去政府機構(gòu)所承擔(dān)風(fēng)險的意義：將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營機構(gòu)，從整個經(jīng)濟來看，可能并不影響項目的資金費用，但如果把公共開支控制到最小作為評標(biāo)目標(biāo)時，項目采取BOT方式將比由政府機構(gòu)自行建設(shè)和運營具有優(yōu)越性。7合同談判決標(biāo)后，招標(biāo)委員會應(yīng)邀請中標(biāo)者與政府進行合同談判。BOT項目的合同談判時間較長，而且非常復(fù)雜，因為項目牽涉到一系列合同以及相關(guān)條件，談判的結(jié)果要使中標(biāo)人能為項目籌集資金，并保證政府把項目交給最合適的投標(biāo)人。在特許權(quán)協(xié)議簽訂之前，政府和中標(biāo)人都必須準備花費大量的時間和精力進行談判和修改合同。如果政府與排名第一的中標(biāo)候選人者不能達成協(xié)議，政府可能會轉(zhuǎn)而與排名第二的中標(biāo)候選人進行談判，以此類推。運作良好的BOT項目，由于投標(biāo)人之間競爭十分激烈，使政府在談判中的地位非常主動。如北京第十水廠BOT項目，談判工作共進行了三輪。第一輪主要是了解雙方的觀點，第二輪解決了水價等核心問題，第三輪解決了遺留問題（主要是對不可抗力的處理）。談判結(jié)果在很多方面突破了國內(nèi)類似項目的慣例，使中方的利益得到了更好的保護。政府與私營機構(gòu)間的合同必須做到：使中標(biāo)人按商定的條款，對提供合同上規(guī)定的服務(wù)承擔(dān)義務(wù)；給中標(biāo)人以項目的獨占權(quán)以及使工程得以實施的各項許可；如果需要的話，由政府或政府機構(gòu)承擔(dān)根據(jù)商定的條款購買項目產(chǎn)品或服務(wù)的義務(wù)，如承擔(dān)或取或付義務(wù)。特許權(quán)協(xié)議必須得到同時簽署的其他許多協(xié)議的支持，并以此為條件，以使中標(biāo)人能夠完成其任務(wù)。通常情況下，中標(biāo)人在談判結(jié)束以后必須簽署的相關(guān)協(xié)議有：與項目承貸方的信貸協(xié)議；與建筑承包商的建設(shè)合同；與供應(yīng)商的設(shè)備和材料供應(yīng)合同；與保險公司的保險合同。中標(biāo)人是否能夠順利地簽訂上述相關(guān)合同，取決于其與政府商定的合同條款。因此，從中標(biāo)人的角度來看，政府應(yīng)提供項目所需的一攬子基本的保障體系，政府則希望盡可能地減少這種保障。8融資與審批談判結(jié)束且草簽特許權(quán)協(xié)議以后，中標(biāo)人應(yīng)報批可行性研究報告，并組建項目公司。項目公司將正式與貸款人、建筑承包商、運營維護承包商和保險公司等簽訂相關(guān)合同，最后，與政府正式簽署特許權(quán)協(xié)議。至此，BOT項目的前期工作全部結(jié)束，項目進入設(shè)計、建設(shè)、運營和移交階段。9實施階段項目公司在簽訂所有合同之后，開始進入項目的實施階段，即按照合同規(guī)定，聘請設(shè)計單位開始工程設(shè)計，聘請總承包商開始工程施工，工程竣工后開始正式商業(yè)運營，在特許期屆滿時將項目設(shè)施移交給政府或其指定機構(gòu)。需要強調(diào)的是，在實施階段的任何時間，政府都不能放棄監(jiān)督和檢查的權(quán)利。因為項目最終要由政府或其指定機構(gòu)接管并在相當(dāng)長的時間內(nèi)繼續(xù)運營，所以必須確保項目從設(shè)計、建設(shè)到運營和維護都完全按照政府和中標(biāo)人在合同中規(guī)定的要求進行。BOT項目運作程序簡表 運作程序 招標(biāo)人主要工作 投標(biāo)人主要工作 確定方案提出項目建設(shè)的必要性，確定項目需要達到的目標(biāo) 立項向計劃管理部門上報項目建議書或預(yù)可行性研究報告，取得批復(fù)文件或者同意進行項目融資招標(biāo)的文件 招標(biāo)準備1. 成立招標(biāo)委員會和招標(biāo)辦公室；2. 聘請中介機構(gòu)； 3. 研究項目技術(shù)問題，明確技術(shù)要求； 4. 準備資格預(yù)審文件； 5. 設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，落實項目條件； 6. 編寫招標(biāo)文件，制定評標(biāo)標(biāo)準。 資格預(yù)審1. 發(fā)布招標(biāo)公告；2. 發(fā)售資格預(yù)審文件； 3. 組織資格預(yù)審； 4. 通知資格預(yù)審結(jié)果，發(fā)出投標(biāo)邀請書。 1. 獲取項目招標(biāo)信息；2. 購取資格預(yù)審文件； 3. 編寫并遞交資格預(yù)審