關(guān)于推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的調(diào)查報(bào)告

關(guān)于推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的調(diào)查報(bào)告加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，是首都城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的必然要求。按照慶林同志的要求，在市委、市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的具體指導(dǎo)下，我們會同有關(guān)部門，對城市社區(qū)建設(shè)工作進(jìn)行了調(diào)研。先后與八個(gè)城區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)同志交換了意見，同十幾個(gè)街道和居委會進(jìn)行了座談，實(shí)地考察了一些社區(qū)服務(wù)中心、衛(wèi)生醫(yī)療站、居民圖書館，聽取了市民政、公安、財(cái)政、文化、衛(wèi)生、市政、園林、規(guī)劃等部門的意見，分析研究了上海、南京、武漢、沈陽等地社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，向清華、北大、人大和市社科院的專家學(xué)者進(jìn)行了咨詢，并研究了國外的社區(qū)理論。在此基礎(chǔ)上形成了本報(bào)告。一、社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀當(dāng)前，首都城市正處于社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，整個(gè)城市的組織結(jié)構(gòu)和社會生活發(fā)生了重大而深刻的變化。從政府層面來看，隨著機(jī)構(gòu)改革的深入發(fā)展，各級政府轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變工作方式，按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，逐步把應(yīng)當(dāng)由企業(yè)和社會承擔(dān)的職能剝離出來，大量的服務(wù)性、技術(shù)性工作向社會聚集。從企事業(yè)單位層面看，按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，企事業(yè)單位逐步成為市場競爭中的主體和獨(dú)立的法人實(shí)體，原來承擔(dān)的大量社會職能逐步剝離出來，職工開始由“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變。從社會組織層面看，城市的外來人口急劇增加，社會組織發(fā)展迅速，社會結(jié)構(gòu)愈趨復(fù)雜，居民對生活方式多樣化、個(gè)性化的追求和對生活質(zhì)量提高的要求越來越高。長期以來實(shí)行的以單位管理體制為主要特征的高度集中統(tǒng)一的社會管理方式難以適應(yīng)城市快速發(fā)展的新形勢。為了加快首都城市現(xiàn)代化進(jìn)程，市委、市政府積極探索提高城市管理水平的途徑和辦法，不斷加大城市管理體制改革的力度。從1986年開始，提出發(fā)展社區(qū)服務(wù)事業(yè)的工作思路。1998年，召開了第一次城市管理工作會議，重點(diǎn)推進(jìn)街道層面的改革，采取“一確立、兩賦予、三分開”的改革措施，努力把街道辦事處建設(shè)成責(zé)權(quán)統(tǒng)一、行為規(guī)范、能夠有效履行轄區(qū)綜合管理職能的行政主體，使其工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城市管理上來。1999年，召開了第二次城市管理工作會議，在街道改革的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)抓住區(qū)級這個(gè)樞紐，理順市區(qū)財(cái)政體制，下放部分市政管理權(quán)限，完善街道“條專塊統(tǒng)”管理格局，進(jìn)一步發(fā)揮區(qū)級政府在城市管理工作中的承上啟下的中堅(jiān)和骨干作用。與此同時(shí)，加強(qiáng)居民組織建設(shè)。明確居委會作為城市居民群眾的自治組織，主要任務(wù)就是做好社區(qū)管理工作，搞好社區(qū)服務(wù)、社區(qū)保障、社區(qū)治安和其他社會公共事務(wù)，引導(dǎo)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我約束，為城市發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)安定、有序、和諧的社會環(huán)境。為了加強(qiáng)社區(qū)方面的工作，還在全市范圍內(nèi)調(diào)整了居委會的規(guī)模，向基層充實(shí)了事業(yè)編制干部，增加辦公經(jīng)費(fèi)，解決辦公用房問題。通過一系列的努力，基本理清了城市管理體制改革的思路，確立了符合現(xiàn)代化國際大都市要求的管理格局，首都的各項(xiàng)管理得到了明顯改善和加強(qiáng)。城市管理體制改革的不斷深化，有力地推動了社區(qū)事業(yè)的發(fā)展。市政府成立了社區(qū)服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，制定完善各項(xiàng)法規(guī)，加大社區(qū)服務(wù)投入。各區(qū)縣也采取了相應(yīng)措施，在全市上下共同努力下，到去年年底，90%以上的街道建立了綜合性社區(qū)服務(wù)中心，70%的居(家)委會有了社區(qū)服務(wù)站，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展到308所。開通便民服務(wù)熱線154條，服務(wù)項(xiàng)目達(dá)到200余項(xiàng)，基本涵蓋居民生活的各個(gè)方面。社區(qū)服務(wù)的領(lǐng)域逐步由單純的福利服務(wù)向面向全民的社會福利服務(wù)、便民利民服務(wù)、居民就業(yè)服務(wù)拓展。社區(qū)工作者隊(duì)伍得到發(fā)展壯大。目前全市共有社區(qū)服務(wù)人員47萬人，其中經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的有25萬人。在街道登記注冊的社區(qū)志愿者隊(duì)伍已達(dá)23萬人，服務(wù)水平和質(zhì)量明顯改善。社區(qū)黨建也取得顯著成效。全市78%的居民組織建立了黨組織。社區(qū)居委會工作人員中，黨員占到43%。社區(qū)黨員達(dá)到15萬名，黨在城市工作中的影響力、凝聚力、戰(zhàn)斗力進(jìn)一步提高。二、社區(qū)建設(shè)中存在的問題應(yīng)當(dāng)看到，盡管全市上下在社區(qū)建設(shè)上做了很大努力，也取得了不少成績，但從整體上看，這項(xiàng)工作還處于起步階段，基本上是以街道為主體，以居委會為依托，主要依靠行政手段的推動和政府資源的投入來進(jìn)行。這種方式在發(fā)揮了重要作用的同時(shí)，也面臨著不少矛盾和問題。主要是：第一，定位不準(zhǔn)，關(guān)系不順。依據(jù)現(xiàn)代城市管理理論，社區(qū)組織是居民的自治組織，主要職責(zé)是依法管理居民內(nèi)部事務(wù)。它與政府部門沒有從屬關(guān)系。但長期以來，由于傳統(tǒng)體制的制約，社區(qū)組織尤其是居委會實(shí)際上成了政府的“腿”，承擔(dān)了大量行政性的工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前居委會承擔(dān)的各類交辦工作有150項(xiàng)之多，其中80%是屬于行政性事務(wù)。一些居委會反映，“面對區(qū)里的幾十個(gè)部門，誰都可以給我們派活。這種上面千根線，下面一根針的狀況，使我們疲于應(yīng)付，根本沒有時(shí)間做居民工作”。這種狀況，使得居委會種了別人的田，荒了自己的地，已經(jīng)無法發(fā)揮居民自治組織的職能。第二，功能不全，管理薄弱。目前的社區(qū)建設(shè)缺乏法律依據(jù)。工作中主要依據(jù)城市居民委員會組織法。按照這個(gè)法律，社區(qū)組織只負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)具有本市戶籍的居民的事務(wù)。但現(xiàn)實(shí)情況，一是北京外來人口已達(dá)萬人，其中居住在城近郊八個(gè)區(qū)的有萬人。這些人與常住戶籍的人口居住在一起，社區(qū)組織必須對其進(jìn)行管理，但又缺乏管理的依據(jù)，工作往往流于形式。二是城區(qū)人戶分離的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。隨著舊城改造的步伐加大，這種現(xiàn)象更加突出，相當(dāng)一部分居民戶口在一個(gè)轄區(qū)，生活在另一個(gè)轄區(qū)。這種狀況使社區(qū)難以實(shí)施管理，削弱了居民組織承擔(dān)的黨和政府聯(lián)系群眾的紐帶的能力。三是目前全市每個(gè)社區(qū)內(nèi)平均有十幾個(gè)中央、市區(qū)屬的黨政機(jī)關(guān)、各類院校和企事業(yè)單位。這些單位與社區(qū)生活密切相關(guān)，但社區(qū)組織與這些單位不發(fā)生聯(lián)系，在共駐共建等一些社會活動方面相互脫節(jié)，難以形成合力。第三，缺乏自主，監(jiān)督不力。一是盡管社區(qū)普遍建立了居民代表會議制度，但缺乏規(guī)范。代表會議能夠決定什么問題，決定的問題由誰落實(shí)等都不明確。二是居民對政府部門的工作，特別是與居民生活密切相關(guān)的管理不到位、服務(wù)質(zhì)量差等問題的意見和要求，難以得到解決。三是社區(qū)工作缺乏自主權(quán)。往往是上級要求做的居民沒有需求，居民要求做的上級又不支持。由于政府部門對社區(qū)統(tǒng)得過死，管得過細(xì)，致使一些社區(qū)缺乏獨(dú)立自主開展工作的能力。第四，機(jī)制不活，方法簡單。這幾年社區(qū)服務(wù)事業(yè)發(fā)展很快，但主要是依靠行政手段和政府的投入，市場機(jī)制利用得很不充分。一是還不善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和市場手段開展工作。目前，社區(qū)內(nèi)的保潔、養(yǎng)護(hù)、維修、綠化等工作還沿續(xù)過去的老辦法，手段單一，成本很高，效果不好。二是社區(qū)服務(wù)企業(yè)發(fā)展緩慢。整體而言是小企業(yè)多，資質(zhì)好的企業(yè)少?，F(xiàn)在有一些企業(yè)希望進(jìn)入社區(qū)發(fā)展，但缺乏相應(yīng)的支持鼓勵(lì)政策。三是資源整合步伐不大。全市普遍存在著這樣一種現(xiàn)象，一方面是居民缺乏必要的文化、娛樂、健身的場地和設(shè)施，一方面社會單位的生活服務(wù)設(shè)施大量閑置。北京作為首都，是國家黨政軍首腦機(jī)關(guān)所在地，各類單位、機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)很多，社會公共資源十分豐富。據(jù)對全市萬個(gè)單位的調(diào)查，能為居民提供服務(wù)的各類設(shè)施約占79%。如果能夠通過政策手段，把這些社會資源利用 起來，我們只要拿很少的一些啟動資金，就可以更好地滿足群眾的很多需求。產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的。從根本上說，是城市基層基礎(chǔ)工作體制、機(jī)制還不能適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新形勢，從而嚴(yán)重影響了城市基層基礎(chǔ)工作的加強(qiáng)，制約了首都城市管理水平的提高。在加快建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市步伐的新形勢下，解決存在的問題，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，已成為我們面臨的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。三、推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的基本思路社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)具有開創(chuàng)性的新事業(yè)。推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的過程，實(shí)際上就是城市組織結(jié)構(gòu)、管理制度和工作方式變革創(chuàng)新的過程。因此，推進(jìn)北京城市社區(qū)建設(shè)，必須以鄧小平理論和江澤民總書記“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹中央23號文件精神，堅(jiān)持從首都的實(shí)際出發(fā)，圍繞建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市的目標(biāo)，以體制創(chuàng)新為突破口，構(gòu)建新型的社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)城市管理，擴(kuò)大基層民主，密切黨群關(guān)系，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)和社會全面發(fā)展。按照上述要求，推進(jìn)首都的城市社區(qū)建設(shè)，必須堅(jiān)持以下基本原則：一是要緊緊圍繞首都工作大局。推進(jìn)社區(qū)建設(shè)要有利于首都城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，有利于城市各項(xiàng)管理的加強(qiáng)，有利于城市的安定和穩(wěn)定，有利于居民生活水平和生活質(zhì)量的提高。二是突出改革創(chuàng)新這條主線。目前社區(qū)建設(shè)上的種種問題以及城市生活中面臨的諸多矛盾，其原因很多，但根源在于體制和機(jī)制不順。因此，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)必須深化城市管理體制改革，在體制機(jī)制的創(chuàng)新和再造上下工夫。三是堅(jiān)持以人為本。以服務(wù)居民，不斷滿足人民群眾的社會需求，提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度作為社區(qū)建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。樹立居民群眾在社區(qū)建設(shè)上的主體地位，充分發(fā)揮他們在建設(shè)美好家園、創(chuàng)造幸福生活的主動性、積極性和創(chuàng)造性。四是擴(kuò)大民主，自助互助。在社區(qū)內(nèi)建立民主自治機(jī)制，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，加快實(shí)現(xiàn)居民群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的步伐。圍繞社區(qū)共同利益，整合社會資源，促進(jìn)社區(qū)互助合作，推進(jìn)社區(qū)健康發(fā)展。五是因地制宜，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)。推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，要堅(jiān)持解放思想，實(shí)事求是。尊重群眾的首創(chuàng)精神，積極開展各種試點(diǎn)和示范活動，及時(shí)總結(jié)和推廣成功經(jīng)驗(yàn)，探索新形勢下加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的途徑和辦法。首都城市社區(qū)建設(shè)的基本目標(biāo)是，進(jìn)一步健全社區(qū)組織，理順社區(qū)關(guān)系，完善社區(qū)功能，整合社區(qū)資源，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，努力建設(shè)管理科學(xué)、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化文明社區(qū)。按照上述目標(biāo)，今明兩年的工作應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)以下要求：第一，建立起組織框架。明確社區(qū)定位，合理確定社區(qū)范圍。成立社區(qū)黨組織、居民自治組織和社區(qū)工作者隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍。第二，創(chuàng)新工作機(jī)制。形成在黨和政府指導(dǎo)下，充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢，政府行政管理機(jī)制、社區(qū)自治機(jī)制、企業(yè)的市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合，社區(qū)居民共駐、共建、共享的治理模式。第三，理順政社關(guān)系。按照政社分開、責(zé)權(quán)一致、財(cái)隨事走等原則，科學(xué)合理界定政府主管部門、街道辦事處和社區(qū)居民自治組織在社區(qū)建設(shè)中的職能和關(guān)系。第四，圍繞城市管理和居民迫切需要解決的突出問題，在社區(qū)治安、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境等方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。第五，實(shí)施配套改革和建設(shè)。繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理重心下移，健全街道“條專塊統(tǒng)”的管理格局，完善相應(yīng)的法規(guī)和政策，形成推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的良好環(huán)境和整體合力。四、推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的工作措施社區(qū)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須整體規(guī)劃，精心實(shí)施。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要著重做好以下幾個(gè)方面的工作：第一，明確社區(qū)的定位。社區(qū)是現(xiàn)代城市發(fā)展的基礎(chǔ)層面和重要依托，是“兩級政府、三級管理”體制的社會基礎(chǔ)與服務(wù)對象。推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，就是要理清城市管理體制中社區(qū)層面的管理體制，通過建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的社區(qū)組織體系、適應(yīng)城市管理現(xiàn)代化要求的社區(qū)管理體系、適應(yīng)人民群眾提高生活質(zhì)量要求的社區(qū)服務(wù)體系，構(gòu)筑黨和政府在城市工作的新平臺，形成與區(qū)、街體制相配套的社區(qū)管理體制和治理模式。就是要抓住區(qū)、街、社區(qū)三個(gè)不同的環(huán)節(jié)，使政府工作層面與社會基礎(chǔ)層面既各司其職、各顯其能，又相互結(jié)合、相互促進(jìn)，從而提高城市管理水平，確保城市運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。要通過社區(qū)這個(gè)平臺的建設(shè)，進(jìn)一步理順各種關(guān)系，務(wù)實(shí)城市管理的基層基礎(chǔ)工作。完善“兩級政府、三級管理”，解決城市管理中的諸多矛盾和問題；通過社區(qū)建設(shè)，更有效地發(fā)揮居民依法自治的作用，推動基層管理體制由行政化向法制保障下的社區(qū)自治轉(zhuǎn)變，鞏固黨和政府在城市工作中的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)；通過社區(qū)建設(shè)，更廣泛地動員社會力量，合理配置和整合社會資源，提升城市的管理和服務(wù)水平，滿足城市發(fā)展和居民群眾的需求；通過社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)層面運(yùn)行有序、充滿活力，促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，為早日基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市打下更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第二，合理劃定社區(qū)范圍。按照中央23號文件精神，社區(qū)界定為調(diào)整后的居委會轄區(qū)。在前一段的試點(diǎn)中，有的區(qū)采取了合并居委會的辦法，有的區(qū)采取了在原居委會基礎(chǔ)上建社區(qū)的辦法，也有的區(qū)采取了不并居委會，通過建立聯(lián)席會的形式解決居委會內(nèi)資源不足的問題。我們認(rèn)為，在具體操作過程中，是否需要調(diào)整居委會的規(guī)模，既要考慮到歷史的因素，也要充分照顧到當(dāng)前的實(shí)際情況，總的看，一要便于管理和服務(wù)。便于整合社區(qū)資源，便于居民自治；二要考慮到地域性和居民的認(rèn)同感；三要注意尊重居民委員會和群眾的意愿。在此基礎(chǔ)上，建立起以地域性為特征，居民認(rèn)同感為紐帶，涵蓋居民和駐區(qū)單位的新型社區(qū)。由于各區(qū)的情況不同，一個(gè)區(qū)內(nèi)各街道、居委會的情況也不相同，科學(xué)合理地確定社區(qū)，只能從實(shí)際出發(fā)，不能搞“一刀切”。新的建成區(qū)規(guī)?？梢赃m當(dāng)大些，老城區(qū)受條件所限規(guī)?？梢孕⌒?，特殊的地區(qū)也可以劃定在原有居委會的范圍之內(nèi)，全市不必強(qiáng)求一致，各區(qū)也不必強(qiáng)求一致。在前一階段，各區(qū)縣在探索劃定社區(qū)范圍方面做了大量工作，形成各具特色的幾種模式，如朝陽區(qū)是在合并原居委會轄區(qū)的基礎(chǔ)上重新確定社區(qū)，西城區(qū)則基本把社區(qū)范圍限定在原居委會轄區(qū)。這些做法都是基本符合這些區(qū)實(shí)際的，應(yīng)給予充分