行政處罰程序與執(zhí)法風險規(guī)避

精品文檔 1歡迎下載 行政處罰程序與執(zhí)法風險規(guī)避 交通行政執(zhí)法程序專題 講座概要 摘要 覽于當前在中國特色社會主義法治國家建設和和 諧社會建設的過程中 正義的與非正義的矛盾沖突魚龍混 珠 真假難辯 依法行政與保增長 保民生 保穩(wěn)定的政 治法律任務空前加重 維護行政權威和法治秩序與兼顧社 會公平和個體權益的沖突不斷加劇 所有這些 既對行政 執(zhí)法機關及其行政執(zhí)法人員的責任與義務提出了空前的要 求 同時又對行政執(zhí)法機關及其行政執(zhí)法人員的職權行使 與程序進行更為嚴格的限定 行政職權的這種有限性與行 政義務的無限性這 兩駕馬車 卻走向了另一個方向 法 治的有序與無序狀態(tài)并存 它尤如架在行政執(zhí)法機關及其 行政執(zhí)法人員頭頂上的 達摩克利斯之劍 稍有不慎 輕 則致其紀律處分 重則受瀆職侵權責任追究或者遭受人身 攻擊 其之于法治的深遠影響可能現在還言之過早 為此 堅持行政執(zhí)法程序全合法性操作和確保行政執(zhí)法人員的人 身安全與執(zhí)法技術保障 乃當務之急 關鍵詞 行政執(zhí)法 權限與義務 執(zhí)法風險 寫作年份 2010 年 正文 關于行政處罰程序問題 以往我已通過專題講座的方式講 精品文檔 2歡迎下載 過多場次 已經講過的 這里不再重復 現在根據局領導 安排 針對行政執(zhí)法實踐中存在的普遍性問題 結合行政 審判實踐和最高人民法院新的司法解釋原則 用大約兩小 時的時間 著重講兩個方面的問題 一是處罰程序的操作 問題 二是執(zhí)法風險的規(guī)避問題 一 處罰程序的操作問題 行政處罰程序具體分為七個階段的工作 這七個階段的工 作要依序進行 每項工作的進行均應持證上崗 并不得少 于二人 一 立案 立案階段主要解決三個方面的問題 這三個問題也是行政 執(zhí)法實踐中普遍存在的薄弱環(huán)節(jié) 1 案件來源問題 案件來源問題解決了我們的行政處罰來 源于客觀存在的當事人行為違法性 而不是我們自己誘造 當事人的行為違法事實 或者直接制造當事人違法 即解 決我們行政執(zhí)法的客觀性問題 焦點訪談 誰是原告 實踐中 案件來源于三種途徑 一是當事人 周邊群眾或 者線人舉報 二是有關單位或者上級主管部門移交 三是 本機關自己發(fā)現 2 基礎證據問題 立案階段要解決的基礎證據就是即時提 取詢問筆錄和現場拍照攝像 以保證第一現場的基本證據 不遺失 這個問題解決我們行政執(zhí)法案件的基本證據問題 精品文檔 3歡迎下載 它是我們執(zhí)法案件可予立案查處的基本依據和保證 詢問筆錄應當問清違法當事人的身份情況和違法事實情節(jié) 并明確告知其認定行為違法的主要法律法規(guī)依據和擬作出 行政處罰的種類 幅度 輕重等法律后果 關于當事人的 身份情況 是公民的 應當問清當事人姓名 性別 出生 年月日 職業(yè)或職務 現住址及身份證號 是單位的 應 當問清單位全稱 營業(yè)或辦公地址 機構代碼或執(zhí)照資料 法定代表人或主要負責人姓名 職務等 執(zhí)法人員在自我 介紹身份并出示執(zhí)法證件后 應首先詢問當事人是否存在 違法事實 并依行為發(fā)生的時間 地點 行為性質與類別 過程 現狀及后果等要素逐一進行一問一答 然后告知其 擬作出行政處罰的事實 理由與證據 告知的法律法規(guī)依 據應當是現行有效的授權本機關行政處罰執(zhí)法的由全國人 大及其常務委員會制訂的國家基本法律和國務院頒行的行 政法規(guī) 省級人大頒行的地方性法規(guī) 并明確告知適用相 關法律法規(guī)的具體條款與內容 告知擬作出的行政處罰措 施應當明確告知處罰的種類與法定幅度 輕重 最后交當 事人核對無誤后簽名捺手印 現場拍照攝像的制作雖然沒有固定模式 更不可能象 八 股文 那樣爬格子 但也有基本規(guī)律和要求可咨遵循 其 制作基本要求是 以違法標的物為中心 以周邊顯著參照 物為模板 體現現場的方向方位和行為嚴重程度數據 并 精品文檔 4歡迎下載 附必要的文字說明材料 3 立案登記問題 實踐中行政處罰立案登記中存在的主要 問題是違法當事人的確定困難 有的案件甚至確定當事人 明顯錯誤 具體到交通行政執(zhí)法領域 最困難的要數車輛 存在掛靠關系 借用關系或者轉讓關系時違法當事人的確 定問題 這三種關系下的車輛違法當事人的確定 直到我 國 物權法 尤其是 侵權責任法 實施以后 才變得簡 單多了 在以往 這個問題一直是困繞法學界和行政實務 界并引起大家爭論不休的老大難問題 1 車輛掛靠關系下違法當事人的確定 根據違法行為人 確定 一般為車輛實際駕駛人 無證駕駛或者駕駛未經年 檢的車輛從事營運的 為車輛實際駕駛人 車輛所有人或 者受益人 合伙人或者股東 無證駕駛或者駕駛未經年檢 的車輛從事非法營運的 為車輛實際駕駛人 所有人和掛 靠單位 2 車輛借用關系下違法當事人的確定 根據違法行為人 確定 一般為車輛實際駕駛人 無證駕駛或者駕駛未經年 檢的車輛從事營運或者非法營運的 為車輛實際駕駛人 車輛所有人或者受益人 3 車輛轉讓關系下違法當事人的確定 車輛實際轉讓交 付但未及時辦理車籍過戶手續(xù) 根據違法行為人確定 一般為車輛實際駕駛人 而并非列車輛轉讓方和受讓方為 精品文檔 5歡迎下載 共同當事人 但是也有例外 車輛轉讓錢貨兩清的 違法 當事人為車輛受讓方和實際駕駛人 車輛轉讓交付但購車 款未付清的 為車輛轉讓方 受讓方和實際駕駛人 無證 駕駛或者駕駛未經年檢的轉讓車輛從事營運或者非法營運 的 為車輛實際駕駛人 車輛轉讓方 受讓方和受益人 二 調查 行政處罰調查環(huán)節(jié)的主要工作是事實調查 行政檢查及強 制措施的實施 違法行為及其后果的復查 調查終結報告 的起草等等 實踐中存在的問題主要是調查筆錄與現場影 像資料的制作不規(guī)范 不全面 行政檢查及強制措施實施 的程序不到位 調查終結報告的起草與審批不規(guī)范等等 這里 除前面已提到的外 補充講幾點心得 1 調查筆錄是針對作為證人的有關單位與知情公民提取 因此其制作過程和內容與詢問筆錄既相似又有區(qū)別 在制 作調查筆錄上 我們同樣要核實證人的身份情況 包括機 構代碼或者身份證號 執(zhí)法人員在自我介紹身份并出示執(zhí) 法證件后 首先應核實證人是否認識違法當事人以及是否 知悉當事人違法行為的有關情況 然后依違法行為發(fā)生 發(fā)展及其后果逐一進行一問一答 最后交證人核對筆錄簽 字和捺手印 2 責停改和強制停駛 強制扣車等強制措施的實施問題 應在執(zhí)法立案后 報請本機關主要負責人同意后方可進行 精品文檔 6歡迎下載 其中 責停改強制措施文書不僅要明確引用適用法律法規(guī) 的名稱及具體條款 而且強制的內容一定要明確具體 而 并不是 限你 單位 接此通知之日起五日內到本機關接 受處理 那么簡單 籠統(tǒng) 強制停駛 強制扣車等強制措 施文書要明確寫明強制的時間 地點 方式及期限等內容 并依法應當在強制措施實施之日起七日內作出是否行政處 罰的決定 3 調查終結報告的起草不同于一般行政公文的格式 一定 要依執(zhí)法文書的規(guī)范要求進行填制 它必須明確載明違法 當事人的身份情況 本機關業(yè)已查明的違法事實概括 本 機關執(zhí)法程序性工作過程 當事人是否改正及有無其他輕 重處罰情節(jié)及本機關查明的事實證據和本案適用法律法規(guī) 條款依據 最后提出行政處罰的具體建議 交本機關法制 工作機構審查和機關主要負責人審批 三 告知 行政處罰告知階段所做的工作就是一件 填制并送達違法 行為通知書 案件處理通知書或者稱為行政處罰事先告知 書 該告知文書應當按文書要求規(guī)范填制當事人的身份 違法事實概括 處罰的法律依據和處罰建議 并明確告知 其行使申請聽證權的期限與方式 四 聽證 行政處罰聽證程序適用于責令停產 停業(yè)整頓 停駛 扣 精品文檔 7歡迎下載 車等行政強制措施案 限制人身自由案 公安機關行使 和較大數額罰款案 這類案件當事人申請聽證的 行政機 關必須組織聽證審查程序 沒有申請的 行政機關認為必 要時 也應當組織聽證 其他處罰案件 當事人沒有申請 聽證的 行政機關一般不予組織 其中 較大數額罰款的 處罰 各省級行政區(qū)域有不同的規(guī)定 在我省內甚至細分 為不同的情形適用不同的較大數額界定 聽證程序的具體 組織與舉行 因交通系統(tǒng)聘有常年法律顧問律師 由專業(yè) 律師參與就更好辦理了 在此不必詳述 五 決定 行政處罰的決定 可依執(zhí)法案件是否經歷行政聽證程序分 為兩類 一是經過聽證的 由聽證會向局長辦公會提出聽 證審查報告 由局長辦公會研究決定 二是沒有經過聽證 的 則由本案負責調查的執(zhí)法工作人員提出調查終結報告 經法制機構審查后報本機關主要負責人或者局長辦公會研 究決定 六 執(zhí)行 行政處罰的執(zhí)行程序分為行政機關自行依法執(zhí)行和申請人 民法院強制執(zhí)行 有關行政處罰的執(zhí)行 以往大多可以直 接申請人民法院強制執(zhí)行 但最高人民法院 1999 年有關行 政訴訟法新的司法解釋出臺后 這一局面有所改變 換言 之 并非所有的行政處罰案件都可以移送人民法院執(zhí)行 精品文檔 8歡迎下載 其中有很大一部分 如簽發(fā)行政許可證照類 物權確認登 記類 物權糾紛行政調處類 行政強制報廢類 行政強制 拆除搬遷類 行政終局裁定類等等 依法由行政機關自己 組織強制執(zhí)行 這類案件移送人民法院執(zhí)行的 人民法院 會裁定不予執(zhí)行 關于行政強制執(zhí)行這一塊業(yè)務的組織與開展 目前無專業(yè) 部門法律制度予以規(guī)范 因而大都沿襲法院強制執(zhí)行的程 序規(guī)范進行操作 這對于盡量保證行政強制執(zhí)行的合法性 和社會大局穩(wěn)定是有利而無害的 許多行政機關在自己組 織行政強制執(zhí)行過程中出現粗暴執(zhí)法 野蠻執(zhí)法甚至造成 不良后果發(fā)生 其中很大程度上就是法律意識談薄 執(zhí)法 修養(yǎng)不良 執(zhí)法理性缺乏所致 因而應當引起我們的高度 警覺并務求改善 具體操作上的問題和規(guī)范要求 因有常 年法律顧問律師跟蹤配合 在此 因時間關系 也不必詳 述 七 結案 行政處罰案件的結案工作看起來簡單 就是填制一紙表格 而已 但事實上并非如此 它分為當事人自動履行義務 行政機關因客觀原因終止執(zhí)法 糾錯 撤案等情形而有所 分別 案結事了搞得好是真的 事了 搞得不好則 麻煩 來了 不是當事人糾纏不休 就是紀檢監(jiān)察 人民檢 察院強制介入調查了 其中的問題就在于 我們的案件辦 精品文檔 9歡迎下載 理程序 結果輕重變化及執(zhí)法效果是否合法適當 是否依 法正確履行自己的行政職責 案件辦理中有無違法違紀 瀆職侵權事件發(fā)生和存在 這些問題是否存在 我們行政 執(zhí)法的結案報告與登記表所載就是最好的證明 因此 結 案報告與結案登記表一樣 應當依法據實填寫 尤其是執(zhí) 法過程與執(zhí)法結果的變化及其客觀事由 行政自由裁量問 題都必須如實填制 馬虎不得 否則 日后真的麻煩來了 可能因案件承辦人員或者領導的變遷等原因而無從查考 更無從證實 那時可就補救無方 回天無力了 二 執(zhí)法風險的規(guī)避問題 一 行政執(zhí)法風險概述 行政執(zhí)法風險是指行政執(zhí)法機關及其執(zhí)法工作人員在從事 行政執(zhí)法工作過程中 因依法履行法定職責或者不當履行 法定職責而引發(fā)的針對執(zhí)法機關及其工作人員人身 財產 和辦公 生活秩序構成實質性不良影響的突發(fā)性公共事件 與意外事件 根據這一定義 行政執(zhí)法風險可分為法定風 險與非法定風險兩大類 前者雙可分為政治風險和法律風 險 其中 政治風險來源于上級黨政機關及其領導個人的 紀律監(jiān)督 法律風險來源于各級紀檢監(jiān)察 人民檢察機關 的法律責任追究 后者則可分為不特定的社會風險和特定 的傷害風險 其中不特定的社會風險包括基層群體性沖突 與輿論監(jiān)督 特定的傷害風險包括職業(yè)報復 群體報復和 精品文檔 10歡迎下載 人格丑化 提出這一概念的主要背景在于當前在中國特色社會主義法 治國家建設和和諧社會建設的過程中 正義的與非正義的 矛盾沖突魚龍混珠 真假難辯 依法行政與保增長 保民 生 保穩(wěn)定的政治法律任務空前加重 維護行政權威和法 治秩序與兼顧社會公平和個體權益的沖突不斷加劇 所有 這些 既對行政執(zhí)法機關及其行政執(zhí)法人員的責任與義務 提出了空前的要求 同時又對行政執(zhí)法機關及其行政執(zhí)法 人員的職權行使與程序進行更為嚴格的限定 法國古典法 學家孟德斯鳩所追求的行政權制衡理想是實現了 但是行 政職權的這種有限性與行政義務的無限性這 兩駕馬車 卻走向了另一個方向 法治的有序與無序狀態(tài)并存 它尤 如架在行政執(zhí)法機關及其行政執(zhí)法人員頭頂上的 達摩克 利斯之劍 稍有不慎 輕則致其紀律處分 重則受瀆職侵 權責任追究或者遭受人身攻擊 其之于法治的深遠影響可 能現在還言之過早 實踐中 改革發(fā)展與和諧穩(wěn)定的深層次矛盾往往直接表現 為行政執(zhí)法過程中管理者與被管理者之間具體的利益沖突 層面等等 哲學上的矛盾轉化律與原則性 靈活性相結合 原則在今天的社會里 可謂得到赤裸裸的發(fā)泄與張揚 秀 才遇見兵 有理說不清 這句古話 現在看來 無論對于 普通老百姓還是行政執(zhí)法者而言 可以說都是極其貼切的 精品文檔 11歡迎下載 二者之間的角色隨時可以互相轉換 而且都是一樣的感同 身受 歷史發(fā)展到今天 客觀而言 堅持依法治國 依法行政 僅有原則性而沒有靈活性是行不通的 堅持構建和諧 綜 合治理 僅有靈活性而沒有原則性也是行不通的 前者必 然導致生搬硬套而作繭自縛 后者必然導致妥協求和而葬 送中國法治的整體利益 長治久安 因此 關注中國的 法治進程 就不能不關注執(zhí)法者的執(zhí)法風險及其合理規(guī)避 之道 否則 中國的法治進程無異于隔靴搔癢 紙上談兵 二 行政執(zhí)法風險的規(guī)避方法與技巧 1 盡職調查 評價盡職調查的標準并不是我們能否真正做 到案件事實徹底查清而無遺漏 而是我們查清案件事實上 是否盡到自己應盡的職責 實踐中 我們應當依照國家行 政法律法規(guī)的規(guī)定 客觀 全面 合法地收集與所辦案件 有關的一切資料和事實證據 但是匆庸諱言 許多情況是 我們盡職調查也無能為力的 例如 違法當事人主體身份 確實無法查清的 現場調查與事后調查都見不到事主 見 到的只是雇傭民工或者其他辦事人員 這些人要么確實不 知情 要么避而不談 再如違法事實無法查清的 違法現 場有關事實和物件已被破壞或者被隱匿 轉移而無從查證 等等 我們的執(zhí)法人員即使面對這類 無頭案 也應當而 精品文檔 12歡迎下載 且必須窮盡自己法定的調查職責和調查程序 并如實地將 案件調查程序及有關情況記錄在卷 而不能因此中途罷槳 匆匆結案 2 依法強制 雖然我國 行政強制法 尚未出臺 但是鑒 于行政強制措施之于當事人的利害關系 并不亞于行政處 罰決定后果之情形 我們行政執(zhí)法人員實施行政強制措施 過程中 也應當遵循行政審批與監(jiān)督的一般程序要求 切 實做到依法行政 實踐中 有關行政強制措施的實施存在 的主要問題是強制不當 具體表現是強制方式 地點與期 限不當 強制導致標的物變質 變味和毀損 滅失 強制 導致當事人意外事件的發(fā)生等等 堅持強制措施的行政審 批與監(jiān)督程序 有利于強制措施的依法 公開和及時實施 有利于強制標的物的妥善保管和及時處置 有得于化解執(zhí) 法風險和責任承擔 有利于執(zhí)法程序的順利進行和防止瀆 職侵權犯罪發(fā)生 3 自由裁量 行政執(zhí)法的自由裁量權問題 在最近幾年里 為許多行政機關所重視 有的甚至為此出臺了具體的裁量 原則與輕重幅度控制指標技術規(guī)范 總的看來 行政執(zhí)法 自由裁量權問題 不是執(zhí)法人員憑個人好惡決定的事 而 是行政執(zhí)法機關集體研究決定的事項 我這里要講的 并 非教科書上公開說明的事項 而是行政執(zhí)法實踐中經常遇 到而且必須予以考慮的特殊情形 一是在某一時限內處理 精品文檔 13歡迎下載 不同當事人發(fā)生的同一類違法行為 在遵循法律法規(guī)規(guī)定 的輕重幅度和裁量標準下 切實考慮當事人違法行為的事 實情節(jié) 后果和可否改正 挽救的情形 二是違法當事人 有關家庭背景和社會背景等方面的特殊情形 三是當地個 別機關與領導過問案件進展的情況 四是社會關注案件處 理情況的程度與訴求等等 這四類情況可能會影響我們行 政執(zhí)法的進程與效果 應該說都屬于主觀層面的因素 從 執(zhí)法的嚴肅性上而言 本不應予以考慮 但是現今社會 無論從依法行政或者社會穩(wěn)定的大局出發(fā) 還是維護行政 執(zhí)法權威和法治秩序出發(fā) 考慮這些因素都是必要的 而 且對于我們整個行政執(zhí)法活動的順利進行 是有利而無害 的 4 案件移轉 行政執(zhí)法案件的移轉 依教科書上所講的 應是行政執(zhí)法案件的管轄權問題 本不應多講 但我這里 所講的 也是教科書上所沒有的 那就是 本機關依法管 轄并介入處理的案件 未必真的由本機關依法定程序處理 結案 鑒于上面提及的執(zhí)法風險問題 我們在處理本機關 有管轄權的行政執(zhí)法案件中 對于事態(tài)發(fā)展隨時可能擴大 并可能造成本機關負面影響而本機關可能無法操控的案件 我們就要未雨綢繆 及早提請其他機關管轄 易地管轄或 者提請同級人民政府組織聯合執(zhí)法活動了 只有這樣 我 們才能既不影響案件的依法公正處理 又能最大限度地化 精品文檔 14歡迎下載 解執(zhí)法風險 從而最大限度地保障本機關及其執(zhí)法人員的 安全 5 材料安全 正如同軍人手中的槍一樣 行政執(zhí)法人員手 中的案卷材料安全 甚于自己的生命 案卷材料丟失 尤 其是其中關鍵證據和執(zhí)法文書的丟失 是行政執(zhí)法機關最 嚴重的事件之一 更是行政執(zhí)法人員是否構成瀆職犯罪的 重要要件之一 行政處罰法規(guī)定二人以上實施行政處罰 并建立行政執(zhí)法案件審查監(jiān)督制度 這本身也是保障行政 執(zhí)法案卷安全的重要制度之一