試論城市化進程中警察職能演變.doc

試論城市化進程中警察職能演變治安系 治安專業(yè)（治安管理方向）06065097 陳瀟 指導老師 高暉【摘要】警察職能演變是政府職能演變的一個重要組成部分。在我國目前城市化進程中，服務公眾，服務社會是警察職能演變的方向和動力，同時，警察的“專政”職能也必須進一步強化。為此，應開展開放式宗旨教育，轉變警察執(zhí)法觀念；要完善警察法律保障，創(chuàng)造良好的法律環(huán)境；須完善警察職能運行機制，保障警察職能演變順利進行?！娟P鍵詞】城市化；警察職能；演變；現(xiàn)狀；思考警察職能演變是政府職能演變的一個重要組成部分。在城市化進程中，伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展與治安形勢的變化，服務公眾、服務社會，已成為我國警察職能演變的主要方向，而警察的“專政”職能同時也在進一步強化。一、城市化與警察職能伴隨著城市化進程，社會生活的方方面面正發(fā)生著深刻的變革，這就要求維護社會治安秩序的警察相應地改變其職能，以適應社會發(fā)展的需要。城市化是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定歷史階段的產物，是近代城市在工業(yè)化革命后迅速發(fā)展的必然結果。城市化階段社會經(jīng)濟發(fā)展顯然不同于其他任何一個時期，主要表現(xiàn)在：一是人口的城市化，即農業(yè)人口大量涌進入城市轉變?yōu)榉寝r業(yè)人口，以及農村地區(qū)轉變?yōu)槌鞘械貐^(qū)所導致的農業(yè)人口向非農業(yè)人口轉化；二是空間的城市化，即伴隨著經(jīng)濟與人口的城市化，城市地域不斷擴張，農村地域逐步轉為城市地域，農村景觀逐步讓渡于城市景觀。作為城市化載體，空間城市化突出表征在城市數(shù)量增加、規(guī)模壯大、分布擴散，以及交通基礎設施改善與代表現(xiàn)代城市文明的載體形成等方面；三是經(jīng)濟的城市化，這是城市化的主線，其中又以產業(yè)結構升級換代最重要，即按經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，在國民經(jīng)濟中，三大產業(yè)呈現(xiàn)出不同的比重變化，農業(yè)地位逐步下降，二、三產業(yè)比例有序上升，城鄉(xiāng)經(jīng)濟結構不斷由低向高演進、調整；四是生活方式的城市化，即人們的生產方式、行為習慣、社會關系乃至價值觀念發(fā)生了全方位的深刻變革，形成了不同于傳統(tǒng)農村的城市性生活理念，也是城市化內涵豐富性的具體體現(xiàn)。1從語境角度分析，所謂警察，指專門負責社會治安管理和刑事執(zhí)法的行政機構及其成員，以及其職務行為或實踐活動。警察職能，則指警察、警察組織所應具有的功能，以及在其職責范圍內應發(fā)揮的維護社會成員利益的效能和作用。由于警察職能是國家職能的重要組成部分，具有鮮明的階級性，因此，國家基本職能中政治鎮(zhèn)壓和社會管理的雙重性也決定了警察職能的雙重性專政和民主。警察的專政職能是指警察機關對危害國家安全的敵對勢力、敵對分子和嚴重危害社會治安秩序的犯罪分子進行鎮(zhèn)壓、制裁、改造和監(jiān)督；而警察的民主職能則體現(xiàn)為警察機關依法保護公民的民主權利和其他合法權益。在我國，警察民主職能在本質上反映為：保障人民享有國家主人翁地位，回應人民對社會公共安全的需求，維護人民的公共利益，為人民服務。警察的兩個基本職能相輔相成，不可或缺，其中，專政職能是民主職能的保障，民主職能又是專政職能的基礎。3此外，還可以將警察職能看作由警察功能和警察作用，即“內在”與“外在”兩部分組成?！熬旃δ堋笔且?guī)定性恒量，“警察作用”則指功能的發(fā)揮及其好壞，是變量。實踐中，推進警察職能演變，即努力使警察作用發(fā)揮得更好，從而更趨近警察功能。美國政治家塞繆爾P亨廷頓在談到組織適應性時，曾經(jīng)指出：“通常某個組織是為了履行某一個特定職能而創(chuàng)立的，當這一職能不再需要時，該組織就面臨重大危機，它要么去發(fā)現(xiàn)新的職能，要么就坐以待斃?！币簿褪钦f，任何一個組織的特定職能都是特定社會歷史條件下的產物，當社會歷史條件發(fā)生變化時，這一組織必須對其職能進行相應的調整，以使自己適應變化了的社會歷史條件。而只有和時代的發(fā)展同步，這個組織才能保持生機和活力。這一論述同樣適用于處于城市化進程中的各種組織。2因為城市化進程也伴生有各種社會問題，突出的如一定時期內農業(yè)人口向城市大量遷移，導致城市難以迅速消化吸納，特別是城市無法提供足夠的就業(yè)機會，造成了大量待業(yè)、失業(yè)，以及成規(guī)模的流動人口，從而滋生了違法犯罪等一系列社會治安問題。若社會組織不能適時調整職能，加大打擊與管理力度，社會安定、穩(wěn)定局面勢必面臨嚴峻考驗。再如，隨著城市化進程，人們的觀念發(fā)生了潛移默化的改變，自主意識逐步抬升，開始對民主權利有更大訴求，相關社會組織如不盡快完善“民主”職能，提高服務水平，更好地為民服務，就難以適應社會發(fā)展的需求?？梢?，伴隨著城市化進程，社會組織職能轉化已是必然，警察機關也不例外。二、我國城市化與警察職能演變的現(xiàn)狀統(tǒng)計顯示，截止到2006年，我國城鎮(zhèn)人口已達57706萬，占全國總人口比重升至43.9%，城市總數(shù)為661個，地級及以上城市（不包括市轄縣）生產總值超過13萬億元，占GDP總量的63.0%。但持續(xù)加快的我國城市化進程同時也伴生了一系列社會問題。如由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化的分散發(fā)展，使得農村城鎮(zhèn)化相對滯后于工業(yè)化，加上各級城市的第三產業(yè)發(fā)展又比較薄弱，對農村剩余人口的吸納和消化有限，從而導致城市流動人口劇增，并引發(fā)了像“街面兩搶”等突出的治安問題。再如，在土地城市化過程中，一些農民土地被占用開發(fā)，而相關部門并沒有很好地維護失地農民的合法權利，從而導致了矛盾沖突的產生，甚至演變成群體性事件，危害社會秩序的安定穩(wěn)定。也就是說，當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的城市化進程正逐步加快，在客觀上要求政府必須盡快轉換職能，實現(xiàn)由“管理型”向“服務型”職能的轉變。公安機關作為人民政府不可或缺的重要職能部門，同樣也面臨著警察職能轉變。目前，公安機關的工作重心依然是打擊違法犯罪，維護社會治安秩序的穩(wěn)定。亦即公安機關最主要的職能還是落在社會管理方面，力圖通過落實社會管理，遏制違法犯罪產生，進而保護人民生命財產安全。但在總體上，相對于城市化進程日益加快的社會現(xiàn)實，公安機關只有進一步完善警察職能，才能更切實地掌控和駕馭社會治安，才能更有效地滿足人民群眾日益增長的服務需求。尤其是（一）針對社會治安問題日益突出，應不斷強化專政職能作為地區(qū)經(jīng)濟結構調整、優(yōu)化的重要推動力量，城市化在經(jīng)濟發(fā)展過程中充分發(fā)揮了城鄉(xiāng)聚集效應和輻射作用，從引導生產要素合理流動，到帶動經(jīng)濟資源重組整合，有力地促進了區(qū)域經(jīng)濟的進一步發(fā)展。但在此期間，因城鄉(xiāng)二元結構的變化與利益格局的調整，社會各階層利益意識逐步覺醒，而相關政府部門又往往未及時關注政策舉措可能涉及、牽扯不同人群的利益得失，導致一些弱勢群體正當利益遭到侵奪，合理訴求無法伸張，從而引發(fā)人民群眾同政府職能部門的緊張關系，矛盾沖突甚至釀成大規(guī)模群體性事件。如位于武漢西部的東西湖區(qū)由于“農民變成了市民，農村變成了城鎮(zhèn)”，近5年來，因農工要求提高待遇、征地補償和農場體制改革等，群體性鬧事就不斷爆發(fā)。2007年4月，200余名農工集體到區(qū)委、區(qū)政府上訪并圍堵大門，東西湖公安分局在區(qū)委、區(qū)政府和武漢市公安局統(tǒng)一指揮和相關部門配合下，抽調百余名警力，耗時48小時才全部將其勸返。4可見，如何解決日益凸顯的由各種利益沖突引發(fā)的群體性事件，已成為當前乃至今后相當長歷史時期里公安工作必須審慎面對的重大課題。各級公安機關應努力改變相對被動的態(tài)勢，不僅要充分利用的治安防控體系，及時了解和掌握社會輿情動態(tài)，切實防范于未然；而且要不斷提高處突能力，要講究策略，切實控制、有效遏止事態(tài)發(fā)展，迅速化解危機。在城市化進程中，整個社會財富分配也已從單一的勞動標準轉向多元，形成了勞動、資本、技術、管理等多種生產要素共同參與分配的格局，收入差距難免擴大，加上傳統(tǒng)價值觀念影響力下降，而現(xiàn)代價值觀念又尚未構建完善，社會分化與階層對立逐步顯現(xiàn)，并成為治安動蕩的新源頭。而作為最突出的表征，暴力犯罪呈現(xiàn)出不斷抬頭的跡象，公安機關與人民警察的執(zhí)法權威受到空前挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，2001年，全國有68名民警在執(zhí)法中遭暴力襲擊犧牲，3429名受傷；2002年，同類數(shù)據(jù)升至75人與3663人；2003年，再攀到84名與4000名；直到2004年始有所下降，犧牲48人，受傷3786名；2005年仍有27名民警犧牲，1392人受傷。而“貴陽街頭暴力襲警，數(shù)百人發(fā)瘋砸壞9輛警察案件”、“上海楊佳襲警案”、“海南儋州35人襲警致20名干警受傷2人致殘案件”等更是令人觸目驚心。上述數(shù)據(jù)與事件表明，警察執(zhí)法已面臨日愈嚴峻的形勢。如何通過相關法律途徑，正確運用手中權利，有效打擊和遏止越發(fā)猖獗的暴力犯罪，特別是群體性暴力襲警，切實維護自身合法權益，誠然是擺在各級公安機關面前又一項急待解決的重要命題。（二）面對不斷增長的社會需求，應持續(xù)完善民主職能由于全心全意為人民服務是人民公安的根本宗旨，人民群眾又是維護社會治安的最基本力量，專群結合還是公安警務的基本方針，決定了社會管理和服務社會是公安機關和人民警察職責所在。隨著社會發(fā)展進步和人們思想解放，公安機關和人民警察所具有的上述民主職能也進一步突出，并為社會公眾逐漸認可。但在建設服務型政府的前提下，公安機關和人民警察服務社會方面仍顯滯后，向人民群眾提供的安全服務也不夠完善，與現(xiàn)實需求尚有距離。隨著改革開放的不斷深入特別是城市化進程的推進，傳統(tǒng)的以干預、控制為主的行政管理模式暴露出許多弊端，而市場法則對經(jīng)濟的調節(jié)功能日益顯現(xiàn)，轉變政府職能被提上議事日程。黨的十六大就將政府職能定位為經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務，其核心就是服務。各級政府積極適應市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，堅持以人為本的科學發(fā)展觀，提出了打造“服務型政府”的工作目標，加快推進職能轉變，致力于做好服務工作。與建設服務型政府相適應，人民公安也致力于建設具有親和力的服務型公安機關。但受以往執(zhí)法觀念的影響，公安隊伍還存在著以執(zhí)法者、管人者自居和其他的不合時宜的錯誤想法和做法，特別是過去長期將警察職能單一化，只注重強調專政，忽視或淡化了社會管理和服務社會方面，從而造成警察民主職能在很長一段時間內沒能得到重視和發(fā)展，服務社會至今還落后于其他政府部門。此外，經(jīng)濟社會發(fā)展與生活水平提高，使人們越來越關注安全話題，對公安機關和人民警察的要求也越來越高，不僅希望在遭受違法犯罪侵害情況下，能得到警方幫助，同時也希望遭遇危急或不便時，警察能及時提供幫忙、實施救助。換言之，老百姓心中的警察，不僅是違法犯罪的克星，更是危難時刻顯身手的英雄，不僅是穩(wěn)定秩序的守護者，同時還是社會安全的提供者。雖然，目前公安機關不斷加大“110”等窗口單位的工作力度，不斷提高廣大民警的服務水平，也為社會公眾設置了無償?shù)姆蔷瘎涨笾掌脚_，但是，基層警隊普遍面臨警力缺乏、經(jīng)費短缺等問題，短期內對大多數(shù)非警務求助仍顯得有心無力，人民群眾的滿意度還有待進一步提升。三、對城市化進程中警察職能演變的若干思考城市化對警察職能發(fā)揮提出了更高要求，各級公安機關應著力于轉變思想觀念、完善制度保障、健全運行機制，才能因應新世紀新形勢的發(fā)展需求，切實維護國家長治久安與人民安居樂業(yè)。（一）開展開放式宗旨教育，轉變公安執(zhí)法觀念長期以來，公安機關只注重發(fā)揮專政職能和管理職能，而忽視服務職能，由此滋生特權思想，有的甚至根深蒂固，導致傷害群眾感情，漠視群眾疾苦，侵犯群眾利益的問題時有發(fā)生。因此，轉變民警的執(zhí)法觀念，是目前公安工作必須直接面對一項艱巨任務，也是充分發(fā)揮警察民主職能的首要前提。各級公安機關都要清醒地看到隊伍中存在的突出問題，順應形勢發(fā)展需要和職能轉變要求，從轉變民警執(zhí)法觀念入手，堅持不懈地開展宗旨觀、群眾觀的教育。明確把人民群眾的呼聲作為第一信號，把人民群眾的要求作為第一選擇，把人民群眾的利益作為第一考慮，把人民群眾的滿意作為第一標準；并在實際工作中，深入群眾，密切同群眾的聯(lián)系。特別是宗旨教育不能僅僅停留在教條與理論的灌輸上，應讓這些思想內化為民警的價值觀，成為指導民警日常執(zhí)法勤務的源動力。具體地說，首先，每一位民警都要確立人本思想和平等理念。以人為本既是整個公安工作的出發(fā)點，也是其落腳點，是公安工作價值的真正體現(xiàn)；平等觀念是公安工作的重要節(jié)點，對保證民察在執(zhí)法過程中秉持平等心態(tài)，拒絕特權思想具有重要作用。其次，應讓民警更多地走進社區(qū)、回歸民間，積極參與各種公益活動，并在活動中，更多地了解和把握社區(qū)治安動態(tài)，更直觀地傾聽群眾呼聲，體驗群眾疾苦，并通過履行社會義務與服務群眾，實現(xiàn)自身的價值，真正在靈魂深處打牢全心全意為人民服務的思想根基，時時處處想著人民群眾，始終戴著對人民群眾的深厚感情去工作，滿腔熱忱地為人民群眾提供優(yōu)質服務，不斷增進同人民群眾的血肉聯(lián)系。（二）完善警察權益保障，創(chuàng)造良好的法律環(huán)境如前述，近年來，暴力襲擊警察事件頻頻發(fā)生并呈上升趨勢，已經(jīng)成為不容回避的事實。從侮辱謾罵、圍攻阻撓，到暴力抗法、毆傷民警，甚至藐視法律、挑釁公權，打砸基層公安機關，不僅嚴重傷害了民警身心健康，而且對公安執(zhí)法權威和執(zhí)法尊嚴造成重大挑戰(zhàn)。究其原因，一方面是受當前干群關系緊張、群眾法律意識淡薄、少數(shù)媒體負面炒作等外部因素影響；另一方面是由公安機關內部警力少、任務重，經(jīng)費保障不足、裝備差，少數(shù)民警素質不高、執(zhí)法不規(guī)范等引起；但最為關鍵的還在于法律對襲警行為處罰的規(guī)定不足，大多按照妨害公務罪處理，達不到威懾暴力襲警的效果。對比國外的警察執(zhí)法保障制度，如美國聯(lián)邦刑法和各州刑法都對襲警罪及其處罰作出非常詳盡的規(guī)定，任何與執(zhí)行公務的警察有身體接觸都被視為違法，警察有權在保護自己的前提下向對方采取行動，可以直接將對自己動手的當事人控以襲警、暴力攻擊甚至二級謀殺的罪名，而聯(lián)邦法院在判決時如果查證當事人對警察施以暴力，通常都是不準判罰金而必須入監(jiān)服刑，此外，只要警察第一反應判斷有人要襲警、危險一觸即發(fā)，還允許毫不遲疑地適用槍械。據(jù)統(tǒng)計，美國警察遭襲擊率高達百分之十，而傷亡率卻低于千分之十，這與其國內關于襲警犯罪的規(guī)定是分不開的。因而，將襲警罪作為一條獨立的法律條文加以確立，這對加強警察的專政職能，有效打擊暴力犯罪，維護警察的人身權益具有十分重要的意義。（三）健全運行機制，順利推進警察職能演變?yōu)榇_保警察職能更好地面向社會，實現(xiàn)觀念轉變與認識提高是不夠的，還應創(chuàng)新機制，努力在實踐中加以貫徹和落實。一是建立健全社會治安防控體系。這是確保治安管理系統(tǒng)能夠實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎。社會治安防控體系所追求的是長遠的、整體的、根本的利益，在管理過程中，一方面，要綜合協(xié)調各方面因素，貫徹“標本兼治、重在治本”，“打防結合、預防為主”的方針；同時建立點、線、面結合的治安防控網(wǎng)絡，聚集一切可利用的治安資源，充分發(fā)揮治安防范資源的整體綜合效應，完善治安防范制度，堵塞易于滋生各種違法犯罪的漏洞和空隙，從根本上減少案件的發(fā)生，實現(xiàn)全時空、全方位巡控，快速反應，打擊犯罪的目標。另一方面，還要加強公安信息的收集，掌握社會治安動態(tài)，特別是要加大針對群體性事件的防控，力圖做到防范于未然。二是大力推進社區(qū)警務機制改革。社區(qū)警務是當今世界各國警務改革的潮流和方向，其基本特征是以有效預防和減少犯罪作為警務工作的最終目標，強調警方與社區(qū)互動，共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)所關注的治安問題，依靠社會公眾力量抑制犯罪，使警務工作實現(xiàn)由被動性轉向主動性轉變、由打擊型向防范型轉變、由管理型向服務型轉變，最終實現(xiàn)社會治安的良性循環(huán)。5社區(qū)是構成社會的基礎，是打擊、防范、控制違法犯罪的前沿陣地，是社會治安的第一道防線，也是群眾工作的根基所在。而目前由從傳統(tǒng)戶籍警工作方式演變而來的“一段一警”和下段工作的警務方式已經(jīng)不能適應當前公安工作的需要和社區(qū)群眾的服務需求，因應警察職能演變，推進社區(qū)警務機制改革已成為必然。如針對路面高發(fā)的“兩搶”案件，可在原來社區(qū)警務的基礎上，建立三警聯(lián)勤制度，并融入社區(qū)工作，明確各個警種的責任。當“兩搶”案件發(fā)生時，刑警積極開展偵查破案工作，并將發(fā)現(xiàn)的防控上的薄弱環(huán)節(jié)及時通報給社區(qū)民警和交巡警；社區(qū)民警依托社區(qū)，發(fā)動群眾為偵查破案提供線索，組織帶領聯(lián)防隊進行巡邏，采取有效的措施堵塞防范漏洞，同時依托社區(qū)，宣傳教育社區(qū)群眾增強自我防范能力，加強對社區(qū)內重點人口和外來人口的管理工作；交巡警要在“兩搶”案件易發(fā)的路段和部位加強巡邏布控力度，同時也應加強社區(qū)內的人防、物防、技防的工作；三個警種互通信息，建立聯(lián)勤機制，形成有效的治安布控網(wǎng)絡，打擊違法犯罪行為。三是改善警察的公共關系。警察職能面向社會，必然對全體警察提出更高更嚴的要求。在信息化高速發(fā)展的社會，警察一言一行倍受社會公眾關注，處理不好，易造成極其惡劣的社會影響。因而，警察公共關系建設對開展公安工作意義重大。警察的公共關系是以提高公安機關影響力，塑造人民公安新形象為主要目標，運用一般公共關系方法促進警察組織與公眾實現(xiàn)良性互動，協(xié)調和處理外部矛盾沖突，最大限度地爭取社會各界和人民群眾理解、信任和支持和組織行為和活動過程。其主要表現(xiàn)在三個方面：第一，警察公共關系不等于警民關系，但重心是警民關系；第二，警察公共關系不等于警察與媒體的關系，但關鍵是警察跟媒體的關系；第三，警察公共關系不等于警察形象包裝，但根本在于警察的形象包裝。由此，公安機關和人民警察必須落實群眾路線，與群眾保持良好的關系，實現(xiàn)專門工作與群眾路線相結合。在平時的工作中，民警必須不斷發(fā)展與社會各界的合作，