第一課 緒論.doc

第一課 緒論本課的主要內(nèi)容：1、教育行政概論課程的類(lèi)型及內(nèi)容體系2、教育行政與教育行政學(xué) 3、我國(guó)教育行政學(xué)的發(fā)展概況一、課程的類(lèi)型及內(nèi)容體系教育行政概論這門(mén)課，是大學(xué)教育管理專(zhuān)業(yè)本科課程計(jì)劃中的必修課，也是該專(zhuān)業(yè)的一門(mén)專(zhuān)業(yè)理論基礎(chǔ)課。 教育行政這一概念在實(shí)際使用中，有廣義和狹義之分。廣義的是指教育工作的管理和組織領(lǐng)導(dǎo)，包括各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)和各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的管理工作。也被稱(chēng)為教育管理。狹義的是專(zhuān)指各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)對(duì)教育事業(yè)的管理與領(lǐng)導(dǎo)，也被稱(chēng)為宏觀(guān)教育管理。與此相對(duì)應(yīng)，把對(duì)學(xué)校的管理稱(chēng)之為微觀(guān)教育管理，是指對(duì)一所學(xué)校內(nèi)部工作的管理與領(lǐng)導(dǎo)。我們這門(mén)教育行政概論課是在狹義的教育行政意義上進(jìn)行研究和學(xué)習(xí)的。因此，這門(mén)課的內(nèi)容是以各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)對(duì)教育事業(yè)的管理與領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)為研究對(duì)象，探討作為整個(gè)教育事業(yè)管理主體的國(guó)家教育行政機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校（教育機(jī)構(gòu)）進(jìn)行管理與領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的規(guī)律的。在內(nèi)容體系上，本門(mén)課設(shè)12章，具體為緒論、教育行政體制、教育行政組織機(jī)構(gòu)、教育制度、教育課程行政、教育人事行政、教育財(cái)政、教育設(shè)施、教育法規(guī)與教育行政執(zhí)法、教育規(guī)劃、教育督導(dǎo)、教育評(píng)價(jià)。依據(jù)教育行政活動(dòng)構(gòu)成因素劃分，可以把以上12講的內(nèi)容分為三個(gè)部分：（1）對(duì)教育行政主體的論述與探討，主要包括教育行政體制、教育行政組織與教育行政機(jī)關(guān)工作人員；（2）對(duì)教育行政的對(duì)象或稱(chēng)為內(nèi)容的論述及探討，包括教育制度、教育財(cái)政、教育人事行政、教育課程行政；（3）對(duì)教育行政的手段或渠道的論述與探討，包括育法規(guī)、教育規(guī)劃、教育督導(dǎo)、教育評(píng)價(jià)。這樣分法不是絕對(duì)，也就是說(shuō)，三個(gè)部分的內(nèi)容既相對(duì)獨(dú)立又有聯(lián)系與交叉。例如，地方教育行政機(jī)關(guān)既是地方教育工作的管理主體又是中央教育行政機(jī)關(guān)的管理對(duì)象。教育法規(guī)、教育計(jì)劃既是教育行政的手段也可以稱(chēng)它為教育行政的內(nèi)容對(duì)象。本課程稱(chēng)之為教育行政概論的主旨，在于表明本課程的內(nèi)容主要集中在闡述教育行政的一些基本概念、理論、原則與方法，并不能就每一部分做極其深入細(xì)致的展開(kāi)性探討。事實(shí)上，隨著教育行政理論與實(shí)踐的發(fā)展，無(wú)論在國(guó)外，還是在國(guó)內(nèi)，教育行政研究中的諸多領(lǐng)域問(wèn)題，以得到教育行政管理理論研究人員與實(shí)際工作者的極大關(guān)注與系統(tǒng)深入的探討，正逐步從教育行政學(xué)中分離出來(lái)，形成一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域。如：教育法學(xué)、教育預(yù)測(cè)與計(jì)劃、教育督導(dǎo)與評(píng)價(jià)、教育財(cái)政學(xué)、教育人力資源開(kāi)法等。因此，有興趣或有志向教育行政理論與實(shí)踐問(wèn)題研究的同志，可以在學(xué)習(xí)教育行政理論的基礎(chǔ)上，去閱讀和學(xué)習(xí)以上這些新的分支交叉學(xué)科的研究成果。本門(mén)課的學(xué)習(xí)應(yīng)該是一種初步的和基礎(chǔ)性的學(xué)習(xí)，每一位學(xué)習(xí)者應(yīng)該清楚的認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)，把對(duì)這門(mén)課的學(xué)習(xí)期望放到一個(gè)恰當(dāng)?shù)乃缴?。最后，就我?guó)教育行政理論與實(shí)踐的發(fā)展與研究現(xiàn)狀而言，與世界范圍的發(fā)展水平相比，我們起步較晚，但進(jìn)展很快，特別是改革開(kāi)放以來(lái)的二十年間，我們基本確立起了這門(mén)學(xué)科的知識(shí)體系。但，從整體的，歷史發(fā)展的角度看，它仍然是年輕的發(fā)展中的學(xué)科，尚有諸多的理論與實(shí)踐問(wèn)題需要深入的探討。我們這門(mén)課的內(nèi)容，也僅僅是對(duì)這個(gè)領(lǐng)域問(wèn)題的初步研究。希望進(jìn)入教育管理專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)的同志，都能積極參與進(jìn)來(lái)，以推動(dòng)教育行政理論與實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展。二、教育行政與教育行政學(xué)1、行政的定義及屬性行政以詞源于拉丁文，意為治理、管理和事務(wù)執(zhí)行，是相對(duì)于政治這一概念而產(chǎn)生的。西方早期的行政學(xué)者認(rèn)為“在一切政治制度中只有兩種基本功能，即國(guó)家意志的表現(xiàn)和國(guó)家意志的執(zhí)行，而政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行?！边@樣，行政，就被理解為國(guó)家管理的全部活動(dòng)，也就是“政府官員推行政府功能的活動(dòng)”。人們把這種對(duì)行政的解釋稱(chēng)之為廣義的行政。應(yīng)該說(shuō)這是從“政治”角度對(duì)行政觀(guān)察的結(jié)果。隨著西方資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家立法、行政、司法三權(quán)分立學(xué)說(shuō)的流行，有的行政學(xué)者從“三權(quán)分立”的觀(guān)點(diǎn)出發(fā)，將行政解釋為除立法、司法以外的政務(wù)，那么行政就是政府組織中行政部門(mén)的事務(wù)。這是從政府的組織角度來(lái)論及行政的，人們把這種解釋稱(chēng)之為狹義的行政概念。 行政管理 在行政問(wèn)題的研究和實(shí)踐活動(dòng)中，有“行政管理”概念的使用，由研究追究了一下其來(lái)源，認(rèn)為是由于現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，在組織生產(chǎn)的過(guò)程中形成的“科學(xué)管理”理論和方法，逐漸被引入到國(guó)家行政管理活動(dòng)中，因此，“行政”的含義又被人們從管理的角度 去加以解釋?zhuān)葱姓峭ㄟ^(guò)運(yùn)用組織、領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃、人事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與財(cái)務(wù)等手段，有效地處理政務(wù)或處理公務(wù)的活動(dòng)。這種解釋從根本上講是將行政作為管理活動(dòng)來(lái)加以規(guī)定的。從行政的產(chǎn)生來(lái)看，它是從社會(huì)管理中演化出來(lái)的，是社會(huì)管理的一個(gè)領(lǐng)域，是行使國(guó)家權(quán)力的管理活動(dòng)。從以上的解釋出發(fā)，行政與行政管理的內(nèi)涵沒(méi)有什么根本的區(qū)別，只是行政管理代表了現(xiàn)代行政理論上的發(fā)展，突出了科學(xué)管理理論的引進(jìn)，強(qiáng)調(diào)行政工作的科學(xué)化、合理化、效率化。這也是人們把行政學(xué)看作是管理學(xué)的一個(gè)分支。行政是一種管理活動(dòng)的觀(guān)點(diǎn)，突破了僅僅從政治角度去界定行政的做法，突破了只強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的權(quán)力作用，而忽視權(quán)力機(jī)關(guān)或者行政組織在實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的程序、手段的科學(xué)化、合理化、效率化的觀(guān)念、做法。應(yīng)該說(shuō)，這是行政理論發(fā)展的表現(xiàn)。 當(dāng)然，在實(shí)際使用上，或者說(shuō)在英文中，“行政”與“管理“二詞雖含義相近，但仍有區(qū)別。通常人們把較高層次的管理稱(chēng)之為行政，主要包括規(guī)劃、決策、指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)等活動(dòng)。把較低層次的管理活動(dòng)稱(chēng)之為管理，指事務(wù)處理，主要包括執(zhí)行任務(wù)的技術(shù)、方法和程序等。又把二者統(tǒng)稱(chēng)為行政管理。這種使用上的區(qū)別是應(yīng)該引起我們注意的。總之，人們把從管理角度對(duì)行政的解釋稱(chēng)之為最廣義的行政概念。 以上對(duì)行政概念的不同解釋?zhuān)⒉粫?huì)給我們對(duì)行政的理解帶來(lái)什么混亂，反而有助于我們從不同的角度來(lái)觀(guān)察認(rèn)識(shí)行政活動(dòng)。因此不必強(qiáng)求劃一。但現(xiàn)代國(guó)家一般把行政表述為“國(guó)家事務(wù)的管理”。這是對(duì)行政活動(dòng)的基本把握。在我國(guó)。多數(shù)學(xué)者從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，將行政定義為行使國(guó)家權(quán)力從事國(guó)家管理的活動(dòng)?？梢哉f(shuō)這是對(duì)行政最簡(jiǎn)單的解釋?zhuān)推鋵?shí)質(zhì)而言它是國(guó)家統(tǒng)治權(quán)生產(chǎn)作用的一種。其屬性主要有行政必須屬?lài)?guó)家 行政的權(quán)限由法律規(guī)定 行政必須依據(jù)法規(guī) 行政必須是處理公務(wù) 行政必須以維護(hù)和推進(jìn)公共利益為目的。 2、教育行政的概念 從以上對(duì)行政含義的多種理解中，我們可以看到行政是一種多元的社會(huì)現(xiàn)象或職能。那么作為行政的一個(gè)方面的教育行政，也具有同樣的特點(diǎn)，因此，對(duì)教育行政的解釋也是多種多樣的。如有從字義出發(fā)的理解，也有從管理理論出發(fā)的理解，還有從管理過(guò)程理論、社會(huì)系統(tǒng)理論、行政行為理論等出發(fā)的理解。這些理解是從不同的角度觀(guān)察教育行政活動(dòng)，在解釋中各自強(qiáng)調(diào)了不同的側(cè)面，這對(duì)我們?nèi)姘盐战逃笳骰顒?dòng)是大有益處。但是，我們以為在闡述教育行政的概念是，最根本的是要突出教育行政的本質(zhì)特征。所謂事物的本質(zhì)特征是指事物的根本性質(zhì)，也就是一個(gè)事物區(qū)別其他事物的質(zhì)的特性。在我國(guó)，一般把教育行政的概念表述為：國(guó)家各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)對(duì)教育事業(yè)的管理。即從事貫徹教育方針、推行教育法令、擬定教育規(guī)章、編制教育計(jì)劃、分配教育經(jīng)費(fèi)、任用教育人員、指導(dǎo)考核所屬機(jī)構(gòu)及人員，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃、組織、決策、溝通、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等職能活動(dòng)的統(tǒng)稱(chēng)。對(duì)教育行政概念在這里需要強(qiáng)調(diào)說(shuō)明的有兩點(diǎn)。第一，教育行政是國(guó)家行政的一個(gè)部分，其根本特征是與國(guó)家政權(quán)聯(lián)系在一起，它是國(guó)家各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)存在和活動(dòng)的主要方式。因此可以說(shuō)，有國(guó)家教育行政組織就有教育行政。教育行政組織所擁有的管理權(quán)是由國(guó)家的法律規(guī)定的。第二，這種表述是指的嚴(yán)格意義上的或者說(shuō)狹義的教育行政即指國(guó)家各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)對(duì)教育事業(yè)的宏觀(guān)管理，不包括學(xué)校管理。教育行政與學(xué)校管理雖然有著密切的聯(lián)系，但又有所不同。教育行政是以各級(jí)各類(lèi)學(xué)校為活動(dòng)對(duì)象，其主要任務(wù)是指定各級(jí)各類(lèi)教育發(fā)展的規(guī)劃，調(diào)整教育結(jié)構(gòu)及布局，研究解決各級(jí)各類(lèi)學(xué)校帶有共同性、普遍性的問(wèn)題，為學(xué)校管理制定政策與標(biāo)準(zhǔn)。其突出的行為特點(diǎn)是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，通過(guò)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)來(lái)推行教育方針、政策、法令。學(xué)校管理則以學(xué)校內(nèi)部的各種因素即人、財(cái)、物及各種因素相互聯(lián)系所形成的各種活動(dòng)為鼓勵(lì)客體。其主要任務(wù)是對(duì)學(xué)校內(nèi)部的學(xué)生、教師、財(cái)務(wù)工作，特別是教育、教學(xué)活動(dòng)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)與控制。其行為特點(diǎn)是在學(xué)校的各種活動(dòng)中具體貫徹落實(shí)教育方針、政策和法令。2、教育行政的產(chǎn)生教育行政是政府的職能，是國(guó)家行政的重要組成部分，是國(guó)家通過(guò)政府的教育行政部門(mén)對(duì)教育事業(yè)進(jìn)行組織、領(lǐng)導(dǎo)與管理。 教育行政的產(chǎn)生，是同近代工業(yè)生產(chǎn)聯(lián)系在一起，是與近代教育發(fā)展的需要分不開(kāi)的，也可以說(shuō)是近代教育組織化、制度化的產(chǎn)物。從世界范圍看，進(jìn)入19世紀(jì)之后，一些主要工業(yè)國(guó)家在競(jìng)爭(zhēng)和擴(kuò)張中逐步認(rèn)識(shí)到教育的作用，認(rèn)識(shí)到只有提高勞動(dòng)者的文化素質(zhì)，才能創(chuàng)造更多的剩余價(jià)值，于是提出普及義務(wù)教育，建立公立學(xué)校，從國(guó)家財(cái)政中撥款給教育，強(qiáng)調(diào)國(guó)家要干預(yù)與控制教育。例如：在1833年以前，英國(guó)的教育是由私人慈善團(tuán)體和教會(huì)經(jīng)營(yíng)的。隨著工業(yè)革命的高峰和人口出生高峰的到來(lái)，人民與政府對(duì)教育提出了更高的要求，政府決定從國(guó)家財(cái)政中撥款資助宗教與社會(huì)慈善團(tuán)體辦學(xué)。之后，又實(shí)施了“盡可能多的支付援助金制度”。1871年，英國(guó)通過(guò)了初等義務(wù)教育法，1902年又通過(guò)了中等教育義務(wù)法。這樣，學(xué)校的數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，教學(xué)內(nèi)容更加豐富，教學(xué)方法更加多樣化。這些教育的發(fā)展，使得教育行政事務(wù)日益繁雜，建立相應(yīng)的教育行政組織和教育行政制度化的需求突現(xiàn)出來(lái)。例如：1828年法國(guó)設(shè)立了教育部。1871年日本創(chuàng)建了文部省，其主要職責(zé)就是“總管教育事務(wù)，管理大中小學(xué)”。3、教育行政實(shí)踐的出現(xiàn)，要求并促生了教育行政學(xué)的誕生對(duì)于教育行政學(xué)建立于什么時(shí)候，發(fā)生在哪一個(gè)國(guó)家，學(xué)者們的看法大致可分為兩種：其一是，形成于19世紀(jì)后半期的德國(guó)，代表人物是著名的行政學(xué)家、法學(xué)家施太因（L.V. Stein），他的教育行政觀(guān)點(diǎn)集中在1868年著述的行政學(xué)和1884年出版的行政兩書(shū)中。其二是形成于20世紀(jì)初的美國(guó)，代表人物是達(dá)頓（Dutton）和斯奈登（Snedden），作為標(biāo)志的是這兩人在1908年合著出版的名為美國(guó)教育行政的書(shū)。以上兩種觀(guān)點(diǎn)都基于一定的事實(shí)及合理的分析，所以，我們可以說(shuō)，教育行政學(xué)形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。教育行政學(xué)的產(chǎn)生，不僅是教育行政實(shí)踐需求的回應(yīng)，也是當(dāng)時(shí)企業(yè)管理理論、行政學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等理論發(fā)展的推動(dòng)的結(jié)果?，F(xiàn)代教育行政學(xué)在發(fā)展過(guò)程中，吸收了其他理論的營(yíng)養(yǎng) 如行政學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等 。其中前兩類(lèi)理論對(duì)教育行政理論的發(fā)展影響最大，構(gòu)成教育行政理論的兩大理論淵源。二十世紀(jì)以來(lái)，形成了教育行政管理學(xué)的種種流派。主要的有： (一)著眼于作為教育行政主體的國(guó)家和國(guó)家權(quán)力對(duì)教育的作用。被稱(chēng)之為大陸派的教育行政管理理論。這一理論強(qiáng)調(diào)教育行政是國(guó)家行政的一個(gè)部門(mén)。主張國(guó)家有權(quán)把教育作為制度加上組織管理，并負(fù)責(zé)建立教育行政管理機(jī)構(gòu)，任用教育人員，建立諸種設(shè)施以及用法規(guī)規(guī)范控制和干預(yù)教育活動(dòng)。其代表人物是德國(guó)的施太因。 (二)強(qiáng)調(diào)限制國(guó)家政權(quán)對(duì)教育的干預(yù)，著眼于教育或者說(shuō)教育行政工作的合理性和效率性的分析。被稱(chēng)之為美國(guó)派的教育行政管理理論，這種理論主張行政管理只是為實(shí)現(xiàn)教育目的服務(wù)的一種手段或?yàn)槠鋵?shí)施準(zhǔn)備必備的條件，偏重于教育行政管理的技術(shù)方面，這是現(xiàn)代教育行政管，理學(xué)的主流。這一理論的形成與發(fā)展前后受到各個(gè)時(shí)期流行于美國(guó)的管理理論的深刻影響。六十年以來(lái)，這兩種理論有逐漸接近融合的趨勢(shì)。4、現(xiàn)代教育行政學(xué)的發(fā)展趨勢(shì)隨著教育活動(dòng)的發(fā)展，教育行政活動(dòng)領(lǐng)域的擴(kuò)大及日益復(fù)雜，教育行政學(xué)正在繁衍為若干分支學(xué)科。教育行政學(xué)是一門(mén)實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科，而實(shí)踐是發(fā)展的、動(dòng)態(tài)的，因此教育行政學(xué)的內(nèi)容體系還必須充實(shí)與完善，以滿(mǎn)足實(shí)踐發(fā)展的需要。5、學(xué)習(xí)與研究的方法經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法文獻(xiàn)分析法調(diào)查研究法實(shí)驗(yàn)研究法文化人類(lèi)學(xué)研究法比較研究法三、我國(guó)教育行政學(xué)發(fā)展的概況 19世紀(jì)末德國(guó)的教育行政理論由日本介紹到中國(guó)。1989年光緒下詔變法，廢科舉，興學(xué)堂，印行大量譯著，其中包括大量日本的教育行政方面的著作。1903年清政府正式頒布了我國(guó)近代第一個(gè)正式的學(xué)制奏定學(xué)堂章程，章程規(guī)定初級(jí)師范學(xué)堂的教育科目中有教育法令和學(xué)校管理兩科，這些科目在20年代演變?yōu)榻逃姓?0年代和40年代，我國(guó)出版了一批教育行政學(xué)的專(zhuān)著。如1931年的張季信著中國(guó)教育行政大綱；同年的杜佐周著教育行政與