農(nóng)民集體所有土地被征收時(shí)所有權(quán)變更時(shí)間之認(rèn)定.doc

龍?jiān)雌诳W(wǎng) 農(nóng)民集體所有土地被征收時(shí)所有權(quán)變更時(shí)間之認(rèn)定作者：范春雪來(lái)源：法制博覽2016年第01期摘要：農(nóng)民集體所有的土地被依法征收后即歸國(guó)有，但現(xiàn)有立法對(duì)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時(shí)間點(diǎn)卻無(wú)明確規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致各省負(fù)責(zé)土地征收的主管部門對(duì)征地程序的操作不統(tǒng)一、對(duì)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的適用不統(tǒng)一以及各地各級(jí)人民法院對(duì)征地補(bǔ)償?shù)牟脹Q結(jié)果不統(tǒng)一等問(wèn)題的頻繁出現(xiàn)，并已嚴(yán)重侵害到作為弱勢(shì)一方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民自身的合法權(quán)益，因此，本文討論的重點(diǎn)即在于如何認(rèn)定集體土地征收過(guò)程中土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。關(guān)鍵詞：集體土地征收；征收程序；所有權(quán)變更時(shí)間中圖分類號(hào)：D922.181；D923；F203 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2016）02-0113-02作者簡(jiǎn)介：范春雪（1981-），女，漢族，吉林吉林人，研究生，北華大學(xué)講師，研究方向：民商法、經(jīng)濟(jì)法。因筆者工作原因，近階段受某區(qū)政府委托協(xié)助其為實(shí)施農(nóng)村集體土地征收工作提供法律咨詢，就在筆者對(duì)相關(guān)理論問(wèn)題及司法實(shí)踐進(jìn)行研究時(shí)，發(fā)現(xiàn)就我國(guó)目前來(lái)講，盡管已有中華人民共和國(guó)土地管理法（以下簡(jiǎn)稱土地管理法）、中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例（以下簡(jiǎn)稱實(shí)施條例）以及各省出臺(tái)的土地管理方面的地方性文件作為征地指導(dǎo)性規(guī)范，但對(duì)一些關(guān)鍵性的問(wèn)題仍缺少明確的法律規(guī)定。本文在此僅提出一個(gè)在農(nóng)村集體土地征收實(shí)施前期所出現(xiàn)的有關(guān)集體所有土地被征收時(shí)所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)間的法律問(wèn)題，以期為我國(guó)已經(jīng)展開的土地管理法的修改及農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例的出臺(tái)有所裨益。一、問(wèn)題的提出筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)查詢與農(nóng)村集體土地征收相關(guān)的案例時(shí)，查找到一份由吉林省吉林市中級(jí)人民法院于2014年10月10日作出的劉某與吉林市豐滿區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償行政糾紛一案的二審行政判決書。1筆者認(rèn)為此案單就國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償程序來(lái)講，征收部門的做法的確合法合規(guī)，但筆者同時(shí)也在此份判決中發(fā)現(xiàn)了一個(gè)似乎值得懷疑的觀點(diǎn)，那就是被上訴人和二審法院均認(rèn)為集體所有的土地從吉林省政府批準(zhǔn)征收并由吉林省國(guó)土資源廳下發(fā)相關(guān)批復(fù)的那個(gè)時(shí)間點(diǎn)開始，所有權(quán)性質(zhì)就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，變?yōu)閲?guó)有土地了。也正是基于這種觀點(diǎn)，接下來(lái)的地上房屋征收才適用的是國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償程序。對(duì)集體所有土地被征收時(shí)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時(shí)間點(diǎn)的認(rèn)定對(duì)下列問(wèn)題都有著極其重要的影響：首先，就我國(guó)目前對(duì)農(nóng)村集體土地征收的啟動(dòng)程序來(lái)看，村集體缺少參與權(quán)及話語(yǔ)權(quán)，特別是針對(duì)征地是否符合公共利益這點(diǎn)。如果將所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時(shí)間點(diǎn)認(rèn)定為從批準(zhǔn)征地文件出臺(tái)時(shí)即轉(zhuǎn)移，那村集體及村民對(duì)于已屬于國(guó)家所有的土地就更是無(wú)從發(fā)表任何意見(jiàn)了。其次，根據(jù)目前的立法現(xiàn)狀，征收人可以說(shuō)是既做“裁判員”又做“運(yùn)動(dòng)員”說(shuō)其作為裁判員是因?yàn)榕c征地相關(guān)的一切進(jìn)程都是由其主導(dǎo)的，例如聽證后是否修改征地方案的決定權(quán)、是否作出責(zé)令交出土地的決定權(quán)、是否申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的決定權(quán)等都握在征收人手中；而說(shuō)其是運(yùn)動(dòng)員，則在于就土地所有權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)移的結(jié)果來(lái)看，征收人與被征收人的關(guān)系實(shí)則是農(nóng)村集體土地的買方與賣方，雙方地位平等，否則就違反了中華人民共和國(guó)憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。如果將所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時(shí)間點(diǎn)認(rèn)定為從批準(zhǔn)征地文件出臺(tái)時(shí)即轉(zhuǎn)移，顯然是剝奪了被征收人可作為所有權(quán)人與征收人討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。再次，如果所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時(shí)間點(diǎn)不明，則對(duì)被征收土地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的適用也會(huì)因此不明，如從征地批準(zhǔn)文件出臺(tái)時(shí)轉(zhuǎn)移，則固然應(yīng)適用國(guó)有土地上征收與補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，如從整個(gè)征地程序完成時(shí)才算所有權(quán)轉(zhuǎn)移，則仍應(yīng)適用土地管理法等作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，目前司法實(shí)踐中已出現(xiàn)類似矛盾。2二、對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)變更時(shí)間的立法現(xiàn)狀我國(guó)目前對(duì)農(nóng)村集體土地征收具有指導(dǎo)意義的立法主要包括中華人民共和國(guó)物權(quán)法（以下簡(jiǎn)稱物權(quán)法）、土地管理法、實(shí)施條例、各地方政府的規(guī)范性文件以及最高人民法院頒布的相關(guān)司法解釋，但這些法律規(guī)范對(duì)集體土地被征收時(shí)所有權(quán)何時(shí)轉(zhuǎn)移這一問(wèn)題均無(wú)規(guī)定。首先，物權(quán)法在我國(guó)是明確物的歸屬的基本法。鑒于本文討論重點(diǎn)是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移問(wèn)題，故在此只考察物權(quán)法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)變動(dòng)方面的相關(guān)規(guī)范。這些規(guī)范主要體現(xiàn)在第六、九、十四條之中，其核心內(nèi)容為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力，未經(jīng)依法登記，不發(fā)生效力；不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯?，自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿時(shí)發(fā)生效力。通過(guò)上述規(guī)定可知，農(nóng)村集體所有的土地如被征收為國(guó)有，至少應(yīng)在履行完畢權(quán)屬變更登記手續(xù)后才轉(zhuǎn)移，而絕不是僅憑征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件就發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力。其次，土地管理法及實(shí)施條例中也均有對(duì)農(nóng)村集體土地征收程序及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)范，其中，從土地管理法第四十六條第二款和實(shí)施條例第二十三條第四項(xiàng)可推斷出在征地方案公告后，土地所有權(quán)并未立即轉(zhuǎn)移，土地權(quán)屬證書也尚未辦理變更登記，因此所有權(quán)人仍為證書上登記的主體，并非已變?yōu)閲?guó)有。再次，既然此文源起于劉某某案，那么以吉林省土地管理?xiàng)l例為例，其中第二十五至二十八條規(guī)定了征地程序及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只要征收人依法履行了征地審批程序后，就可將已轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并且已征收的土地進(jìn)行劃撥、出讓、作價(jià)出資等行為，但問(wèn)題的關(guān)鍵正在于國(guó)家是從何時(shí)作為所有權(quán)人才有權(quán)以劃撥、出讓或作價(jià)出資等形式處理土地的，目前來(lái)看仍無(wú)明確答案。三、問(wèn)題的解決集體土地所有權(quán)變更時(shí)間的認(rèn)定鑒于我國(guó)目前土地所有制除農(nóng)民集體所有外即歸國(guó)家所有，故筆者認(rèn)為只要完成集體所有土地的征收程序土地即歸國(guó)家所有，無(wú)需額外辦理所有權(quán)憑證，那么認(rèn)定集體土地所有權(quán)變更時(shí)間的關(guān)鍵即在于判斷征地程序何時(shí)完成。征地程序一般從發(fā)布擬征地通知書開始，經(jīng)過(guò)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批、進(jìn)行征地方案和安置補(bǔ)償方案公告、簽訂補(bǔ)償協(xié)議，到最后交出土地。在征收人與被征收人能夠達(dá)成征地安置補(bǔ)償協(xié)議的情況下，簽訂協(xié)議的時(shí)間即為征地程序完成時(shí)間，被征收人自愿同意與國(guó)家進(jìn)行利益交換，至于簽訂后是否如期交出土地，則可視為協(xié)議成立后的履行。既然在協(xié)議簽訂前征收人已通過(guò)一系列的公示程序告知了土地被征收后所有權(quán)會(huì)發(fā)生變更，因此，筆者認(rèn)為就無(wú)需再將原歸被征收人所有的權(quán)屬證書進(jìn)行變更登記，也就是說(shuō)，從協(xié)議簽訂之日起土地的所有權(quán)即發(fā)生變動(dòng)，從集體所有變?yōu)閲?guó)家所有。在被征收人因?qū)ρa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額等問(wèn)題有異議，進(jìn)而拒絕簽訂補(bǔ)償協(xié)議的情況下，根據(jù)征收土地公告辦法第十五條、吉林省土地管理?xiàng)l例第二十四條等相關(guān)規(guī)定，征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。即補(bǔ)償爭(zhēng)議可走協(xié)調(diào)、裁決程序，但征收人會(huì)單方作出責(zé)令交出土地之決定，此時(shí)筆者認(rèn)為可以決定中確定的責(zé)令交出土地和房屋等附著物的期限屆滿之日作為集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時(shí)間點(diǎn)。其原因在于如等到爭(zhēng)議完全解決再轉(zhuǎn)移所有權(quán)，顯然會(huì)影響所征收土地的利用及城市未來(lái)的建設(shè)發(fā)展。參考文獻(xiàn)1劉會(huì)娥.案行政判決（2014）吉中行終字第23號(hào)EB/OL.中國(guó)裁判文書網(wǎng)，http：//zgcpwsw/jl/jlsjlszjrmfy/xz/201412/t20141202_4448694.htm，2