南寧市關(guān)于義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制的調(diào)研報(bào)告.doc

南寧市關(guān)于義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制的調(diào)研報(bào)告黃偉京 秦贛江 張凌云 韋 浩 莫一平近年來，在中央和自治區(qū)、市委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我市認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育工作的決定（國發(fā)200319號(hào)）和廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育工作的決定意見精神，在財(cái)政形勢日益嚴(yán)峻，財(cái)力十分有限的情況下，積極籌措資金，按國家“三個(gè)增長”規(guī)定不斷加大教育投入，努力改善學(xué)校辦學(xué)條件，優(yōu)化教育環(huán)境，促進(jìn)全市各級教育事業(yè)的健康發(fā)展。現(xiàn)將三年來我市義務(wù)教育財(cái)政保障情況匯報(bào)如下：一、南寧市義務(wù)教育財(cái)政保障的總體基本狀況2005年南寧市轄6區(qū)、6縣，6個(gè)縣均為農(nóng)業(yè)縣級單位，（原邕寧縣區(qū)劃調(diào)整后分為新成立的邕寧區(qū)、良慶區(qū)2個(gè)區(qū)）。截止2004年學(xué)?？倲?shù)為2014所，其中：城市學(xué)校209所、農(nóng)村學(xué)校1504所；在校學(xué)生人數(shù)為906444人，其中：城市學(xué)生163837人、農(nóng)村學(xué)生496042人；在職教職工人數(shù)為44825人，離退休人員分別為15133人，非公辦教師807人。1財(cái)政體制基本情況（1）省對市財(cái)政體制自治區(qū)人民政府從2005年1月1日起改革和完善自治區(qū)對下財(cái)政體制,主要內(nèi)容是：劃分預(yù)算收入。按照中央關(guān)于分稅制改革和所得稅收入分享改革后所規(guī)定的地方財(cái)政收入范圍，對增值稅（25%部分）、營業(yè)稅（不包括金融保險(xiǎn)營業(yè)稅）、企業(yè)所得稅（40%部分）、個(gè)人所得稅（40%部分，不包括利息所得稅40%部分）（簡稱“四稅”，下同）實(shí)行自治區(qū)與市、縣（市）按比例分享。金融保險(xiǎn)（包括區(qū)內(nèi)各級各類銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)）營業(yè)稅、中央核定的跨地區(qū)集中繳庫企業(yè)所得稅（40%部分）、利息所得稅（40%部分）仍作為自治區(qū)本級的固定收入；其余各稅種按照屬地征管原則作為當(dāng)?shù)刎?cái)政固定收入。自治區(qū)與市、縣（市）分享“四稅”收入分別為：增值稅：國內(nèi)增值稅地方分享25%部分由自治區(qū)與征管屬地按比例分享，其中自治區(qū)分享8%，征管屬地市或縣（市）分享17%，稅收返還增量自治區(qū)不參與分享。營業(yè)稅：除原自治區(qū)本級固定收入金融保險(xiǎn)營業(yè)稅外，其余營業(yè)稅由自治區(qū)與征管屬地按比例分享，其中自治區(qū)分享40%，征管屬地市或縣（市）分享60%。企業(yè)所得稅：企業(yè)所得稅地方分享40%部分不再按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分為各級財(cái)政收入，由自治區(qū)與征管屬地按比例分享，其中自治區(qū)分享10%，征管屬地市或縣（市）分享30%。個(gè)人所得稅：除利息所得稅地方分享40%部分繼續(xù)作為自治區(qū)本級固定收入外，其余個(gè)人所得稅地方分享40%部分由自治區(qū)與征管屬地按比例分享，其中自治區(qū)分享15%，征管屬地市或縣（市）分享25%。上劃中央的“兩稅”返還以批復(fù)各市、縣（市）的2004年決算數(shù)作為基數(shù)；所得稅基數(shù)返還以所得稅收入分享改革確定的基數(shù)為準(zhǔn)，不再調(diào)整。按照保證既得利益的原則，以上四個(gè)稅種以2004年為基期年，若當(dāng)期實(shí)現(xiàn)的“四稅”收入小于基期年“四稅”收入的，相應(yīng)扣減當(dāng)期稅收返還。對目前享受一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的縣（市）取消原體制上解。增加對市縣的一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，由自治區(qū)直接測算下達(dá)，城區(qū)的財(cái)政困難由市本級統(tǒng)籌解決，不單獨(dú)作為一個(gè)測算單位進(jìn)行測算。自2005年起，各地級市一律不得向享受一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的縣（市）集中財(cái)力；向不享受一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的縣（市）集中財(cái)力后，該縣（市）的財(cái)政困難由地級市負(fù)責(zé)解決，自治區(qū)不另行給予財(cái)力或資金調(diào)度幫助。（2）市對縣（區(qū)）財(cái)政體制。市對縣財(cái)政體制采取收入全留的財(cái)政體制，市對城區(qū)財(cái)政體制采取劃分稅種、稅收共享的財(cái)政體制。2財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付情況自治區(qū)對我市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助主要有一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、調(diào)整工資專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅降低農(nóng)業(yè)稅率轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、提高村干部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等，補(bǔ)助對象主要是縣級財(cái)政且均由自治區(qū)直接測算。除一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助實(shí)行每兩年一定、補(bǔ)助數(shù)額有所不同外，其余各項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助基本上是固定不變（除遇國家政策性調(diào)整外）。全市獲得自治區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額分別為：2003年2004年度一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助11200萬元；調(diào)整工資專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助42556萬元（其中：市本級5977萬元）;農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助15976萬元；取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅降低農(nóng)業(yè)稅率轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助5545萬元；提高村干部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助657萬元。自治區(qū)對我市各縣的轉(zhuǎn)移支付資金，市財(cái)政全部全額轉(zhuǎn)移補(bǔ)助縣級，沒有截留補(bǔ)助資金。3在采取措施均衡財(cái)力方面考慮教育因素情況在財(cái)政預(yù)算資金的安排上，各級財(cái)政嚴(yán)格按照預(yù)算法的要求，加大對教育經(jīng)費(fèi)的投入，優(yōu)先考慮教育支出，在財(cái)力緊缺的情況下，始終保持教育經(jīng)費(fèi)的增長高于經(jīng)常性財(cái)政收入的增長幅度。2004年市本級財(cái)政教育支出20548萬元，比2003年增長13.26%，高出當(dāng)年市本級經(jīng)常性財(cái)政收入增長幅度6.12個(gè)百分點(diǎn)；2005年市本級財(cái)政教育支出安排25910萬元，比2004年年初預(yù)算數(shù)增長16.08%，高出市本級經(jīng)常性收入7.27個(gè)百分點(diǎn)。在縣級財(cái)政方面，由于縣財(cái)政基本屬于吃飯財(cái)政，有限財(cái)力僅能保障干部職工和教師工資的按時(shí)足額發(fā)放，無更多的資金來加大對教育的投入。4教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障基本情況近年來，我市各級財(cái)政按照教育法的有關(guān)規(guī)定安排預(yù)算內(nèi)教育支出，基本原則是根據(jù)教師實(shí)際人數(shù)安排教師基本工資、津補(bǔ)貼等人員支出，根據(jù)學(xué)生總?cè)藬?shù)安排生均公用經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先保證教師工資的發(fā)放及必保經(jīng)費(fèi)的及時(shí)到位，基本上確保教育事業(yè)發(fā)展的需要。（1）從分級財(cái)政看，2004年市本級財(cái)政教育支出20548萬元，占當(dāng)年財(cái)政支出277306萬元的7.41%，2005年市本級財(cái)政教育支出安排25910萬元，占當(dāng)年財(cái)政支出239412萬元的10.82%。按各縣上報(bào)的材料分析，各縣財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育支出占當(dāng)年財(cái)政總支出的百分比幅度是20%28%，其中預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育支出占財(cái)政總支出的16%20%。（2）從義務(wù)教育教師工資的發(fā)放情況來看，中小學(xué)教師工資實(shí)行財(cái)政統(tǒng)發(fā)，由市、縣（區(qū)）財(cái)政通過銀行統(tǒng)一按月足額發(fā)放，保證農(nóng)村中小學(xué)教師工資正常發(fā)放，無拖欠教師工資情況。其經(jīng)費(fèi)來源是財(cái)政籌集資金。幾年來，隨著國家增資政策落實(shí)，我市中小學(xué)教師（含農(nóng)村）工資水平逐年提高，每年發(fā)放的中小學(xué)教師工資總額逐年加大，人均工資不斷提高。目前，我市、縣中小學(xué)教師工資項(xiàng)目主要有：職務(wù)工資、活工資、教護(hù)提高10%工資、教護(hù)齡津貼、暫保留52元津貼、開放補(bǔ)貼。這些工資項(xiàng)目中，除開放補(bǔ)貼是地方津貼外，其余的都是國標(biāo)工資。經(jīng)測算，國標(biāo)工資和地方津補(bǔ)貼分別占工資總額的87.76%、12.24%。據(jù)完全統(tǒng)計(jì)，我市執(zhí)行的地方津補(bǔ)貼主要有：（1）開放補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)：每人每月150元（南府發(fā)2001132號(hào)）。（2）適當(dāng)補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)按行政級別不盡相同，約人均145元以上（南人字19981號(hào)）。（3）生活補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)約人均330元以上（南人字200118號(hào)）。由于縣區(qū)財(cái)力不足，除市區(qū)財(cái)政和個(gè)別縣能發(fā)放補(bǔ)貼外，其余大部分縣受財(cái)力制約，未執(zhí)行補(bǔ)貼政策。市、縣教師的補(bǔ)貼全部由預(yù)算內(nèi)安排，無學(xué)校負(fù)擔(dān)情況。由于國家比較側(cè)重提高教師工資，所以各縣教師工資基本略高于其他財(cái)政供養(yǎng)人員工資。以2004年武鳴縣為例，教師人均年工資為12196元，其他財(cái)政供養(yǎng)人員人均年工資為11374元，城鎮(zhèn)居民人均年收入6311元，農(nóng)民人均年純收入3020元，教師人均年工資收入比其他財(cái)政供養(yǎng)人員人均年工資收入高822元，比城鎮(zhèn)居民人均年收入高5885元，比農(nóng)民人均年純收入高9176元。（3）從與工資掛鉤的住房公積金、失業(yè)保險(xiǎn)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金、醫(yī)療保險(xiǎn)金等社會(huì)保障費(fèi)執(zhí)行情況看，我市沒有統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的要求，除橫縣財(cái)政無法安排外，各縣區(qū)結(jié)合實(shí)際情況，按不同標(biāo)準(zhǔn)比例基本安排部分社會(huì)保障費(fèi)(主要是住房公積金、失業(yè)保險(xiǎn))。（4）關(guān)于中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的情況。我市中小學(xué)的公用經(jīng)費(fèi)都是按在校學(xué)生人數(shù)核定，市區(qū)學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)基本全部由財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排資金，農(nóng)村學(xué)校對縣財(cái)政來說，由于縣級財(cái)力有限，預(yù)算內(nèi)安排的公用經(jīng)費(fèi)不足，主要是通過學(xué)校收費(fèi)來彌補(bǔ)維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。我市各級教育部門都實(shí)行義務(wù)教育段學(xué)校“一費(fèi)制”收費(fèi)辦法，各縣具體實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)不同，基本幅度約為小學(xué)85150元，初中135160元。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，各縣的義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)來源為學(xué)生雜費(fèi)80%，財(cái)政撥款20%，由此可見,農(nóng)村義務(wù)教育的公用經(jīng)費(fèi)絕大部分來源于學(xué)生繳納的雜費(fèi)。 （5）關(guān)于中小學(xué)校舍建設(shè)和危房改造資金。在稅費(fèi)改革以前,我市各縣主要依靠農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育費(fèi)附加來籌集此項(xiàng)資金，另有數(shù)額極少的中央和省級危房改造專項(xiàng)資金及少量的縣區(qū)財(cái)政撥款。而在2002年稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的校舍建設(shè)和危房改造資金尚沒有明確的來源渠道。各縣報(bào)告中談及的危房情況比較嚴(yán)重,據(jù)各縣報(bào)告介紹,要用縣自有財(cái)力消除危房面積，絕對是步履維艱。據(jù)我局初步統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村稅費(fèi)改革取消兩稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）及附加任務(wù)后，對農(nóng)民來說，農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)村負(fù)擔(dān)總額19892萬元，比改革前減負(fù)22992.5萬元。農(nóng)村減負(fù)的部分，中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助15976萬元，由于中央補(bǔ)助資金的不足,我市新增凈財(cái)力缺口7016.5萬元。即使縣財(cái)政安排的教育費(fèi)附加和地方教育附加費(fèi)、農(nóng)村稅改專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不低于10%投入中小學(xué)危改工作，要在兩年內(nèi)消除危房面積，以縣級財(cái)政如此微薄的財(cái)力，只能是杯水車薪。（6）關(guān)于貧困學(xué)生的助學(xué)資金。目前各縣主要是通過對特困生進(jìn)行捐助、學(xué)校減免雜費(fèi)等措施對貧困生進(jìn)行救助。 （7）“兩免一補(bǔ)”實(shí)施情況2005年春季，我市共有139040名貧困學(xué)生享受免費(fèi)教科書和免雜費(fèi)，占義務(wù)教育階段學(xué)生的15.3%，其中小學(xué)90410人，初中47129人，特教1501人。財(cái)政補(bǔ)助1412.30萬元，其中:免教科書補(bǔ)助651.59萬元,免雜費(fèi)補(bǔ)助760.71萬元。各項(xiàng)補(bǔ)助款項(xiàng)都已基本劃撥到位，并發(fā)放到貧困學(xué)生手中。以武鳴縣為例，國家免費(fèi)提供的教科書種類有：小學(xué)品德與生活（品德與社會(huì)）、語文、數(shù)學(xué)、外語、科學(xué)、藝術(shù)（或選擇音樂、美術(shù)）、綜合實(shí)踐活動(dòng)（信息技術(shù)等）科目教科書；初中思想品德、語文、數(shù)學(xué)、外語、科學(xué)（或選擇生物、物理、化學(xué)）、歷史與社會(huì)（或選擇歷史、地理）、藝術(shù)（或選擇音樂、美術(shù)）、體育與健康、綜合實(shí)踐活動(dòng)（信息技術(shù)等）科目的教科書。這部分教科書均按國家要求，在教科書封面加蓋“此書由國家免費(fèi)提供”字樣后下發(fā)到每位貧困生手中。2005年春季各縣小學(xué)生購買的地方教材、選用學(xué)習(xí)用書有：體育與健康，廣西社會(huì)、法制教育讀本、語文閱讀、心理素質(zhì)教育讀本、勞動(dòng)、寫字、寒假作業(yè)、新課程學(xué)習(xí)手冊、能力訓(xùn)練與素質(zhì)培養(yǎng)、普通話口語訓(xùn)練、英語同步練與測、數(shù)學(xué)學(xué)具、美術(shù)學(xué)具。12年級每學(xué)期價(jià)款36元、36年級每學(xué)期價(jià)款55元。初中生購買的有：廣西社會(huì)、法制教育、語文閱讀、心理素質(zhì)教育讀本、普通話口語訓(xùn)練、寒假作業(yè)、新課程學(xué)習(xí)手冊、能力訓(xùn)練與素質(zhì)培養(yǎng)、數(shù)學(xué)學(xué)具、美術(shù)學(xué)具。12年級每學(xué)期價(jià)款110元、3年級每學(xué)期價(jià)款130元。這部分教科書是按自治區(qū)教育廳要求選購，由于自治區(qū)不負(fù)擔(dān)此項(xiàng)書款，又不能因此而增加貧困學(xué)生負(fù)擔(dān)，由此而增加的支出，縣級財(cái)政被迫承擔(dān)。二、義務(wù)教育財(cái)政保障存在的問題我市教育事業(yè)的發(fā)展正在逐步走向規(guī)范化、制度化，但在實(shí)際運(yùn)行過程中確實(shí)存在一些制約農(nóng)村教育事業(yè)健康發(fā)展的深層次、政策性的問題。1地方財(cái)力不足問題，制約教育事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展。長期以來，中央和省級政府對義務(wù)教育沒有明確的責(zé)任，經(jīng)費(fèi)的投入事實(shí)上是以縣為主。而實(shí)際上我區(qū)當(dāng)前的縣級財(cái)政普遍是保吃飯的財(cái)政，根本無法自行支撐教育事業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。因此各縣財(cái)政預(yù)算安排的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)僅能夠重點(diǎn)保證教師工資發(fā)放及一些必須經(jīng)費(fèi)，資金缺口較多。因此，這幾年來，雖然我市、縣（區(qū)）竭盡全力支持教育投入，但是在教育投入上，由于政策提資、各項(xiàng)補(bǔ)貼增加、教師隊(duì)伍人員增加等因素，新增加的教育經(jīng)費(fèi)投入基本上是用于保工資及必須經(jīng)費(fèi)上，無法從根本上增加學(xué)校硬件建設(shè)投入及政策規(guī)定的經(jīng)費(fèi)需要。2農(nóng)村教育實(shí)行“以縣為主”的體制,農(nóng)村稅費(fèi)改革后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕了,但減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的部分由于轉(zhuǎn)移支付形成的缺口實(shí)際轉(zhuǎn)嫁至了縣財(cái)政。而目前各縣財(cái)政基本屬于“吃飯” 財(cái)政，對義務(wù)教育的配套資金，很難執(zhí)行全部滿足配套投入資金，教育經(jīng)費(fèi)缺口較大。農(nóng)村中小學(xué)缺乏自我完善、自我發(fā)展的能力，依靠現(xiàn)有的雜費(fèi)收入及有限的地方財(cái)政撥款，學(xué)校僅能勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。縣級財(cái)力非常有限,教師的工資是解決了,但公用經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)支出方面很難安排更多的投入.據(jù)各縣上報(bào)的材料分析，按自治區(qū)的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，較多縣財(cái)政無法安排預(yù)算資金。3國家執(zhí)行“兩免一補(bǔ)”政策，貧困家庭學(xué)生的就學(xué)得到了保障。但“兩免一補(bǔ)”的大頭仍然由市、縣級負(fù)擔(dān)，特別是由于縣財(cái)力困難，學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)大幅縮水，學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)困難加劇。義務(wù)教育階段學(xué)校執(zhí)行的“一費(fèi)制”收費(fèi)主要是用于維持學(xué)校的低水平運(yùn)行，縣區(qū)執(zhí)行“兩免一補(bǔ)”政策后，學(xué)校經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)短缺現(xiàn)象，財(cái)政投入重點(diǎn)實(shí)施“兩免一補(bǔ)”后，無法增加對學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)，“兩免一補(bǔ)”覆蓋人數(shù)越多，各縣中小學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)就越困難。教師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、教學(xué)科研、電化教育等都難以得到經(jīng)費(fèi)保證。4各縣區(qū)為“普九” 、“兩基”達(dá)標(biāo)，舉債建設(shè)，教育欠債較大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，教育“兩基”達(dá)標(biāo)形成的負(fù)債累計(jì)約31000萬元，鄉(xiāng)村負(fù)債21000萬元。每年縣財(cái)政必須安排資金償還債務(wù)，縣財(cái)政壓力非常大。5政策性減收因素多，縣財(cái)政減收幅度較大。減收因素：2002年提高農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)項(xiàng)稅抵扣率和2003年提高稅收起征點(diǎn)，增值稅減收。2002年落實(shí)西部大開發(fā)政策，企業(yè)所得稅稅率調(diào)低，所得稅減收。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，稅費(fèi)收入減少。政策性收費(fèi)收入年減少幅度較大，而上級補(bǔ)助不足； 2、政策性增支大，財(cái)政資金供求關(guān)系緊張。1999年以來六次較大的政策性調(diào)資，上級轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金不足，造成縣實(shí)際增支幅度遠(yuǎn)大于上級給予補(bǔ)助，縣財(cái)政自行負(fù)擔(dān)較難。此外，上級統(tǒng)一要求配套的項(xiàng)目資金年增加縣財(cái)政支出的項(xiàng)目較多，配套資金較大。6義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入缺乏有力的保障機(jī)制。目前，中央和自治區(qū)對義務(wù)教育沒有明確具體的責(zé)任，經(jīng)費(fèi)的投入主要以縣為主。根據(jù)我市各縣的實(shí)際情況，無法對教育發(fā)展投入足夠的資金，對維持教育事業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展，各縣財(cái)政普遍感到壓力很大。7農(nóng)村義務(wù)教育的師資力量配備不足。農(nóng)村學(xué)校比較分散，學(xué)校中各年級學(xué)生數(shù)偏少，由于受人員編制嚴(yán)格限制，不