“民生財政”論析的論文

“ 民生財政 ” 論析的論文 “ 民生財政 ” 論析的論文 摘要 1998 年以來我國努力發(fā)展的公共財政就是民生財政，其基本邏輯是要首先保障基本民生； “ 取之于民，用之于民 ” 的公共財政分配中，收入再分配如何合理地區(qū)別對待，是其應有之義與關鍵內容，而財政管理的科學化、精細化是改善民生進程中提升公共政策效力的必然要求；政府提供公共服務與管理必然要支付成本，行政成本的合理化與民生的改進是相互呼應的關系，降低行政成本、增惠民生需要深化財政改革和全面配套改革。 關鍵詞 民生財政； 公共財政； 財政分配； 財政改革； 公共服務 近年來，在貫徹科學發(fā)展觀、構建和諧社會的導向下，關注和改進民生成為持續(xù)的社會熱點，財政如何支持民生的改進，也成為管理部門和社會各界關注和討論的重要問題。討論中，概念和術語使用不一，分析尺度口徑各異，期望頗多，褒貶并存，意見往往相左。解釋常有柢牾。除了學理上的分歧可能造成意見不一致之外，基本概念使用上的混亂，也是原因之一。在本文中，我們從研究者的角度，試求理清有關民生的一些基本概念，進而分析探討公共財政與民生之間關系的一些基本點，以 期對學界研究以及實際工作部門政策的制定、宣傳與實施，提供參考。 一、公共財政就是民生財政 如從辭海、中國百科大辭典等中文工具書查找 “ 民生 ” 詞條，只得 “ 民生主義 ”( 孫中山 “ 三民主義 ” 的具體內容之一 )而不得“ 民生 ” 正解?？磥磉@類工具書編纂者認為民生顯然為 “ 民眾生活 ” 、“ 人民生計 ” 之意，無需專門注解。另有 “ 國計民生 ” 的用語，現代漢語詞典 (修訂本 )僅簡注為 “ 國家經濟和人民生活 ” 。民生這樣一個詞意平白的概念，在當下實際生活中被反復強調其極為突出的重要性，應是和中國進入 “ 中等收入階段 ” 后公眾 更加迫切期望改善、提升生活水平的訴求與心態(tài)有關，當然也和執(zhí)政黨體察、呼應社會訴求而更加注重和強調親民、富民的施政綱領及一系列施政要點有關。在此背景下，已有研究者提出了建設 “ 民生財政 ” 、 “ 民生稅收 ” 等概念，也出現不少管理者或學者試圖分析全國或某一地區(qū)財政支出中有多大比重用于 “ 民生支出 ” 的具體例子。 這些動議和討論的出現，其必然性和積極用意是不言而喻的。但在相關的理論框架中，我們應當 “ 正本清源 ” 地指出：所謂 “ 民生財政 ” ，不可能是游離于或是作為替代物而對立于 “ 公共財政 ” 的另一事物，我國上世紀 90 年代后 期以來為決策層所肯定，我們一向在致力于發(fā)展、健全的公共財政，其實就是民生財政。在公共財政支出中，如試圖以籠統(tǒng)的 “ 民生支出 ” 概念，劃出總支出中截然分明的一塊(一個絕對額或占比 )，稱為民生支出，其余部分則作為反義詞而被稱為 “ 非民生支出 ” ，這極易引出專門概念的混亂和實際工作中的無所適從。因為公共財政與民生財政。本為同一事物的兩種稱呼；所有的財政支出，都應是直接、間接地服務于民生的。 我國公共財政是為適應經濟轉軌、政府職能轉變以及社會主義市場經濟發(fā)展而確立框架且不斷完善的一種財政型態(tài)。改革開放以后，傳統(tǒng) 計劃經濟體制下的生產建設型財政已無法適應形勢發(fā)展需要，尤其是 1992 年鄧小平南巡講話、確立社會主義市場經濟改革目標之后，財政轉型問題更是迫在眉睫。經過約二十年積極而艱難的探索，終于在 1998 年，決策層明確地提出以公共財政為導向的財政改革，用以指導我國的財政實踐。以后十幾年來，圍繞公共財政框架體系建設，進行了一系列的財政管理改革，取得了顯著成效，其間體制的完善、政府職能的轉變，都歸宿于人民物質文化生活水平的提高。仔細探析我國公共財政的特征，便可發(fā)現，公共財政的出發(fā)點和落腳點均在于滿足社會公共需要，提供公共產品 與服務，均指向于 “ 社會主義生產目的 ” 語境下 “ 滿足人民群眾不斷增長的物質文化生活需要 ” 的目標。以及近些年財政分配中愈益突出的 “ 推進基本公共服務均等化和體系化 ” 的工作要領。一句話，均緊緊圍繞于、服務于改進民生。所以，我們應當清楚地指明：公共財政就是民生財政。 在這里還需要稍作展開分析：公共財政的實質是 “ 公共化 ” ，即以滿足社會公共需要作為財政分配的主要目標和工作重心；以提供公共產品和服務為 “ 以財行政 ” 的基本方式；以法治化、民主化的規(guī)范的公共選擇作為財政資源配置的決策、運行與監(jiān)督機制；以公開、透明、完整 的預算體系作為公共財政分配的運行載體。公共需要反映和體現全體人民的共同需要，既包括當前需要，也包括長遠需要，既包括當代需要，也包括下一代乃至下幾代的需要 這些需要也完全可以概括為 “ 民生需要 ” 。公共財政側重于提供公共產品和服務，是為了清晰合理界定政府和市場的關系，以適應市場經濟的運行模式，尋求公共資源配置的最優(yōu)化、基本公共服務的有效保障和公眾利益的最大化 這種取向也完全可以概括為 “ 民生基本事項保障與民生利益最大化 ” ；規(guī)范的公共選擇機制是為了保證公眾有平等表達其意愿和實現知情權、質詢權、建議權、監(jiān)督權的機制 ，最終落實真正 “ 由人民當家作主 ” 的可持續(xù)公共決策制度安排，保證滿足公共需要這一基本目標的長久實現 這種制度安排體現著 “ 民生 ” 與 “ 民權 ”的內在的深刻的關聯，我們完全可以把它認知為公共財政服務民生的制度基礎；現代意義的預算體系具有公開、透明、完整、事前確定、嚴格執(zhí)行、進而追求績效和可問責的特點，是公共財政所有追求的現實載體，也是其為公眾理財、服務民生的具體運作形式。 民生是民眾生活的總稱，涵蓋方方面面。包括公民的生存權、發(fā)展權及相關的物質條件，以此邏輯延伸下去，廣義的民生還包括公民的政治權，如平等參與政治經濟生活的權利 當然這就又有機地關聯于 “ 民權 ” 概念下的制度安排 (當下中國不少地方由公眾對于某年預算安排中 “ 民生支出 ” 的關注而引致 “ 預算透明度 ” 以及 “ 聽證 ”的要求。正是體現了這種關聯 )。所不同的是，處于不同生命階段的微觀個體和處于社會不同發(fā)展階段的社會群體，民生側重點會有不同。例如，處于孩童時期的微觀個體，其民生的重點是生命權，而處于青壯年時期，發(fā)展權和生命延續(xù)權躍 居為生活主要內容；戰(zhàn)爭時期的民眾，爭取存活下來成為民生的首要內容。和平但物質匱乏時期，吃飽穿暖成為百姓的最大期盼，而物質豐富之后，人們開始追求被尊重和人生價值的實現，等等。所有這些，體現著民生概念的層次性與動態(tài)發(fā)展特征，但都可以被公共財政的正面效應所包容和對應。 從公共財政的特征來看，公共財政滿足公共需要的目標和機制，也就是滿足全體人民的共同需要即滿足民生需要的目標和機制；從公共財政的實踐來看，公平統(tǒng)一的稅收制度體現民眾平等的納稅義務和財政分配 “ 取之于民，用之于民 ” 的收入制度設計，財政支出用于教育、衛(wèi)生、社會保障、住房、環(huán)境等方面，都與民眾生活直接相關，用于國防、司法的支出與民眾的生存權和財產權亦密切相關。即使那些從 “ 一對一 ” 的直觀來看似與民生稍遠一些的財政支出，如基礎設施投入、科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略新興產業(yè)補助等，其實從社會生活運行和長遠效果看，也都與民生息息相關。試想，如交通基礎設施一塌糊涂，人民即使有衣、食、住而無法順利成 “ 行 ” ，民生也難以成為幸福狀態(tài) 我國一年一度的 “ 春運 ” 不都是對于交通基礎設施服務民生的最集中的考驗嗎 ?又試想，如無科技創(chuàng)新的引領和支撐， “ 第一生產力 ” 不到位，經濟發(fā)展沒有后勁，物 質財富和民眾幸福感的增加也就失去了可持續(xù)性，因而財政支持科技創(chuàng)新，不但為當代人的民生搭建了平臺，也為后代人的民生構筑了支柱。諸如此類，不勝枚舉。即使是財政分配中體現政府運行成本的部分，也不能說與民生無關 任何人類活動都是有成本的，社會中不能無政府，因而也就不可能出現完全沒有政府成本或行政成本的情況 關鍵問題只是如何盡可能合理控制與降低財政支出中必然要安排承擔的行政成本、提高財政績效。對此我們還將在后面專門討論。 總而言之，我們認為，公共財政既與當下的民生密不可分，也與未來的民生密不可分，既與 基本層面的民生 (生存權和物質需要 )結合，也與高層面的民生 (政治權和精神需要 )貫通。公共財政的內在邏輯、基本框架和全部特征，都決定了它就是民生財政。不可能在公共財政之外再單獨存在另一個民生財政，也不宜把民生財政截然劃分為公共財政的某一個特殊發(fā)展階段或某一個孤立的組成部分。 二、公共財政的基本邏輯是要首先保障基本民生 人類一切活動均與民生有關，從這個意義上講，民生問題無所不包。但是，政府在市場經濟中的職能以及政府掌握的公共資源的有限性，又決定了政府在改善民生這個問題上不應該也不可能大包大攬，無所不為。同時，特別要清醒地意識到我國目前所處的發(fā)展階段僅是工業(yè)化的中期，并具有世界上第一人口大國、人均指標排位甚低的基本國情，我們必須吸取其他經濟體曾落人 “ 中等收入陷阱 ” 的教訓，分析與合理把握民生中的輕重緩急，從實際出發(fā)盡力而為又量力而行，動態(tài)優(yōu)化各個時期財政的保障重點。理性地、有遠見地處理好需要與可能、短期利益與長期利益的關系。 需要與可能的矛盾以及輕重緩急的合理把握是財政分配中的永恒主題。世間某一個經濟體不論如何富裕，也不可能在某個年度的財政預算安排中同時滿足各個方面的全部支出要求，這 種公共資源有限性 (稀缺性 )而決定的 “ 需要與可能 ” 的矛盾，是財政分配中永恒的矛盾。在發(fā)展中經濟體。比如處于社會主義初級階段和工業(yè)化中期、城市化初中期的中國，這個矛盾必然表現得更為鮮明和尖銳。為處理好這個矛盾，財政分配順序與輕重緩急的合理把握。永遠是必需的。 公共財政的特征限定政府保障民生首先要側重于對 “ 基本民生 ” 的托底保障。政府提供產品和服務，需要聚焦于公眾共同需要，因而也必與民生相關。但民生需要的，未必一定由政府來提供，政府應只做那些市場 (個人 )做不了、做不好，或能做但效率過低 (比政府去做還 要低 )的事情。比如，食品衣物均為民生需要，但市場和個人一般情況下能做且能高效做好這方面的資源配置，因此政府通常無需普遍地直接提供這類產品和服務，只是在救災和低保的特定情況與特定概念下，才把其列為公共財政發(fā)揮職能的范圍。政府保障和改進民生的順序與范圍，理論上講大體應該是：第一，制度安排、法治環(huán)境、產權保護、宏觀經濟社會政策等為經濟社會穩(wěn)定健康發(fā)展所必備的制度與政策導向服務；第二，就業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、住房、社會保障等百姓生活主要事項中需要由政府介入來 “ 托底 ” 的基本部分。比如， “ 勞有所得、學有所教、病有 所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居 ” 所體現的民生保障，并不意味著政府應運用財政資金把就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房和養(yǎng)老都包攬下來，而主要是表示政府應運用財政資金首先提供相關的基本制度環(huán)境和不低于一定標準的托底保證：如對教育，是九年義務教育加上高教助學金、助學貸款支持；對住房。是非產權房形式的廉租房與公租房；等等。 有限的財力決定政府應有重點地統(tǒng)籌保障民生。且隨發(fā)展階段而動態(tài)優(yōu)化保障重點，瞻前顧后銜接民生的短期與長期利益。即使嚴格界定政府保障民生的范圍，但與政府可支配的公共資源相比，也通常是無法應保盡保的。更 何況，隨著經濟社會發(fā)展，需要政府保障的民生事項范圍在不斷擴大，所要求的水準與質量也越來越高。因此，政府 “ 應保障 ” 與 “ 能保障 ” 兩者之間，形成一對永遠的矛盾，每個具體的場合。都需要去次留主、結合可用財力情況清醒把握當前主要矛盾，解決最迫切需要保障的民生事項。即政府的保障重點應隨發(fā)展時期和階段不同而動態(tài)優(yōu)化。改革開放三十多年來，我國政府基本上是遵循此種原則循序漸進地解決民生問題的，尤其是 1998 年公共財政改革導向確定以后，這一特點也更加明顯：改革開放之初，經濟尚處于從崩潰邊緣恢復的時期，吃飽穿暖成為民生的頭等大事 。隨著國家 “ 將工作重點轉移到經濟建設上來 ” ，財政在此時和在其后一個期間，不斷放權讓利，調動地方、企業(yè)和個人的積極性，為盡快扭轉貧窮局面、滿足民眾的最基本物質需要奠定基礎。當吃飽穿暖這個民眾生存問題基本解決之后，民眾最需要解決的民生問題自然從吃飽穿暖向吃好穿好并追求文化生活和精神生活的方向發(fā)展。為了給 “ 不斷滿足人民日益增長的物質和文化需要 ” 這一過程奠定穩(wěn)固的制度基礎，在我國確立社會主義市場經濟改革目標模式后，財政又首當其沖，率先改革，由 1994 年建立分稅制框架，提供市場經濟發(fā)展所需要的公平統(tǒng)一的財稅制度，推動 我國經濟的大繁榮和政府可用財力的持續(xù)增長；其后，隨著國民人均收入的增加，民眾對教育、衛(wèi)生和社會保障福利的需求也隨之增加，民生事項的供需矛盾在一個時間段內也就顯得更加突出，為此，我國適時提出了以公共財政為導向的財政型態(tài)轉變，配之以財政改革從制度層面為主，向制度、管理和技術層面互動推進，財政管理的重心從收入主線向支出主線轉移。對民生的保障也從綜合支撐向直接受惠方向轉換。在公共財政理念導引下，在不斷完善分稅制財政體制框架的同時，進行了部門 (綜合 )預算、國庫集中收入 (單一賬戶 )、政府集中采購以及 “ 金稅 ” 、 “ 金財 ” 工 程等管理和技術層面的創(chuàng)新和改革，這使政府財力的完整性逐步提升，透明度問題也順理成章地很快凸顯其意義，不但為深化配合改革打開空間，也大大增加了民眾參與財政事務的機會，從而有利于真正貫徹公共財政“ 舉眾人之力，辦眾人之事 ” 、 “ 取之于民用之于民 ” 、 “ 取之于公眾，用之于公益，定之于公決，受公眾監(jiān)督 ” 的理念。 2005 年 9 月26 日召開的個人所得稅工薪所得減除費用標準立法聽證會，在全國層面開啟了民眾以規(guī)范形式參與公共部門理財制度安排的先河，之后諸多財政事務也越來越注重通過各種渠道征求民眾意見，民意逐漸成為政府決策中必不可少 的重要因素之一。制度框架的基本形成，以及持續(xù)增長的財政收入，首先為公共支出向民眾最能夠直接感受到的領域 (教育、醫(yī)療以及社會保障等 )傾斜提供了可能，相應地公共財政建設的重點也從制度建設向使民眾直接受惠的保障領域傾斜。 2003 年以后，用于教育、衛(wèi)生、社會保障等方面的公共支出大大增加，比如教育，從 “ 普九 ” 到 “ 義務教育全免費 ” ，再到公共部門教育支出占gdp4目標逐步加碼；醫(yī)療從農村新農合的 “ 人均 30 元 ” ，逐年上升為 50、 100、 120、 150 元乃至 200 元，并于 2009 年推出旨在覆蓋全體國民的 “ 新醫(yī)改 ” 方案，等等 。這些都表明，如果沒有前期制度建設和管理改進、沒有持續(xù)增長的財政收入做保障，政府是沒有信心提出也沒有能力實現這些遞進目標的，同時也清楚地表現了我國學者已原創(chuàng)性提出概念的 “ 權益一倫理型公共產品 ” 如教育、醫(yī)療等，其具體邊界確實在我國現實生活中隨經濟、社會發(fā)展和公共選擇程序的周而復始，發(fā)生動態(tài)的演變，財政統(tǒng)籌保障民生的操作重點，處在遞延遞進和逐步優(yōu)化調整、升級之中。 總之，上述種種分析無非是在闡述一個道理，即在財力有限性這一硬性約束條件下，財政分配不可能在某一時期對于民生事項面面俱到，平均用力，只能在 認真權衡各種利弊得失后，選擇本階段最需要保障且有能力保障的民生事項予以重點傾斜，即從基本民生的 “ 托底 ”保障做起 而托底的具體標準可以逐步提高。政府在履行其保障民生職能時，必須充分考慮經濟社會發(fā)展階段及現實生活中的財政可承受能力，統(tǒng)籌兼顧民生的短期和長期利益，切忌眼光短期化。既要反對在改進民生方面的保守傾向，又要防止為迎合一時之需，設定出一些超前指標。吊高胃口而不可持續(xù)。 三、 “ 取之于民，用之于民 ” 的公共財政分配中，收入再分配是其應有之義與關鍵內容 財政分配的 “ 取之于民，用之于民 ” ，在現代社會中，早已成為國家政權在所謂 “ 合法性 (legitimacy)” 概念上作為執(zhí)政主體的必然標榜 不論何種政權，形式上都不可能不認同和不宣傳這個原則，當然在實質性的分配關系中，古今中外的實情則會有千差萬別。政府在收入分配中盡責的基本原則，最簡要的表述便是 “ 取之于民，用之于民 ” ，以改進民生。面對這 “ 一取一予 ” 的循環(huán)，曾有學者直觀地把其概括為 “ 財政分配即是公共融資 ” ，或稱之為 “ 納稅人付出稅金向政府購買服務 ” ，但這類表述，都極易產生認識上的誤導：殊不知財政分配在 “ 一取一予 ” 中，取和予所側重的具體對象 (人民群眾的一部分 )幾乎是完全不相同的，即應是側重于從富裕階層 “ 取 ” ，而側重于向低收入階層 “ 予 ” ，這就是財政分配中實施 “ 再分配 ” 調節(jié)的天經地義和決定財政再分配必要性 (為什么政府要作 “ 取 ” 與 “ 予 ”的分配活動 )的關鍵內容之一，也是政府介入而改進民生的資源優(yōu)化配置的基本原理與運行機理之所在。 說明這個道理，在當下的中國至關重要，它可以表明：第一， “ 取之于民、用之于民 ” 不可能在社會中每一個具體的納稅人那里一一對應，無可回避的再分配，必然具有直觀形式上對某些人 “ 少取多予 ”( 如對 低收入弱勢群體 )而對另一些人則可能 “ 多取少予 ( 如對 “ 先富起來 ” 的高收入階層 )的區(qū)別，關鍵問題只是這種區(qū)別及其機制設計是否合理化。第二，政府出面以稅收等形式實施的 “ 取 ”( 征稅的優(yōu)化設計 )。不可能只是單向地一味實施 “ 減稅政策 ” ，雖然減稅在某些方面是必要的，并在某些階段 (如前幾年世界金融危機沖擊下我國出現的經濟低迷階段 )是應當被特別注重的，但全面地看，既然有 “ 結構性減稅 ” ，邏輯上就不能排除 “ 結構性增稅 ” ，尤其在我們這樣一個直接稅 (個人所得稅、財產稅等 )制度建設還遠不到位的發(fā)展中經濟體，只講 “ 減法 ” 不講 “ 加法 ” 。只會誤導公眾，貽誤決策，損害全體社會成員的長遠利益和 “ 共贏 ” 前景。第三，政府出面以補助支出、轉移支付等形式實施的 “ 予 ”( 惠民支出 )，不應當不加區(qū)分地 “ 推平頭 ” 式發(fā)放，其基本精神必須是區(qū)別對待， “ 雪中送炭 ” ，并注重機制的合理性與可持續(xù)性。沒有區(qū)別就沒有政策，就不成其為政府應負責實施的 “ 再分配 ” ；不加區(qū)別地以某種標準發(fā)放補貼 (如前不久我國南方某地的一個極端例子是地方政府給億萬富豪發(fā) “ 住房補貼 ” ；另一個更極端的例子是臺灣地區(qū)給獄中的大貪污犯陳水扁發(fā)放據規(guī)定是 “ 一人一份 ” 的現金 “ 紅包 ”) ，只能歸為公共資源的低效配 置乃至誤配置，換言之，是在低效使用、甚至是在糟蹋寶貴的公共資源。顯然，沒有合理區(qū)別對待的財政支出補助，不是在惠及民生，而是管理水準低下的表現，是不利民生、有損民生的。第四，有取有予和取予的側重性在不同的公民之間各不相同，其本質是通過貫徹再分配的 “ 能力原則 ” 追求全社會共同利益的最大化，因為當具有高支付能力的富裕者于再分配中更多地向公共財政收入作出貢獻的同時，也就使自己融入了有助于社會公平的再分配過程，這種合理的再分配會增進社會的和諧與穩(wěn)定，在使弱勢、低收入者改善境遇的同時，也客觀上提供了使 “ 先富起來 ” 的這一部 分人安享社會安寧的公共產品。所以，合理地對于有較高支付能力收入階層的 “ 多取 ” ，也正是政府通過公共財政改進民生、惠及民生的必要組成部分，并且也符合這部分 “ 多取 ” 對象的根本、長遠利益。 總之，在我國收入分配關系成為 “ 矛盾凸顯 ” 重要內容的現階段。符合再分配優(yōu)化理性邏輯的區(qū)別對待的取與予，必然成為中國完善公共財政和惠及民生的關鍵內容之一。 四、財政管理的科學化、精細化是改善民生進程中提升公共政策效力的必然要求 在市場經濟環(huán)境下和現代社會發(fā)展中，普通百姓生活不是離政府越來越遠，相反，政府行 為與居民生活改善的關系會越來越緊密，特別是政府的財政收支行為直接影響個體收入水平、公共福利、消費意愿、理財觀念等，財政管理水平也必然直接影響公共財政職能作用的發(fā)揮效果。從發(fā)展過程考察，財政管理的科學化、精細化改革，是改善民生進程中提升公共政策效力的必然要求。 (一 )隨著社會發(fā)展進步，用于改善民生的財政資金規(guī)模趨于擴大，需要科學化精細化以提高管理效率 以財政分配改善民生就是增加社會的公共福利。實現這一目標，從理論上分析其基本條件有三：一是政府要有足夠的公共資源，有能力為改善民生 “ 買單 ” 。我 國國民經濟在抵御國際金融危機沖擊后率先回升問好，財政收入仍然保持了較強勁的增長態(tài)勢， 2010 年財政收入突破 8 萬億元。這說明國民經濟的持續(xù)快速增長和財政增收為一系列民生問題的解決打下了良好的基礎。二是政府公共支出向民生領域傾斜，更加注重為改善民生 “ 買單 ” 。近年來，這方面的努力與成效有目共睹，舉凡加大教育投入、深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、加快建設覆蓋全民的就業(yè)和社保網絡、加大城鎮(zhèn)保障性住房建設投入力度等，都是公共支出向民生傾斜的突出表現。三是投入民生領域的財政資金應該更有效率，更符合績效導向， “ 少花錢多辦事多買單 ” ， 這就對財政管理科學化、精細化改革提出了更高的要求。近些年 “ 政府錢多了 ” ，同時也伴隨著社會各界對 “ 政府如何花錢 ” 更高的關注，這也反映了社會的整體進步。當前面的兩個問題通過經濟發(fā)展、財稅改革有了顯著改善之后，第三個問題便日益成為社會關注的焦點。這正是對我國的財政管理與績效導向改革，提出了更高的科學化、精細化要求的大背景。 (二 )經濟社會發(fā)展中改善民生的財政管理的復雜程度趨于上升。需要科學化精細化以規(guī)范業(yè)務工作全程 隨著經濟社會發(fā)展，政府可支配的公共資源增加，政府在公共領域的能力與作用增強，公 眾關于政府提供公共服務的期望值上升，權益一倫理型公共產品的范圍總體呈擴大趨勢，財政管理的復雜程度也越來越高。公共財政要迎合多層次的民生需求，既要解決與人民群眾生活直接相關的基本公共服務問題 (教育、醫(yī)療、就業(yè)等 )，還要關注那些關乎國計民生未來的公共問題 (戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展、自主創(chuàng)新等 )；既要保障目標穩(wěn)定的基本公共服務項目 (基礎教育、基本養(yǎng)老等 )，又要處理好社會經濟發(fā)展過程中新生的階段性公共服務供給問題 (保障性住房、農民工培訓問題等 )；既要滿足全體社會成員具有共性的公共需要，又要確保特殊人群的某些群體化公共需求 如殘疾人事業(yè)方面的條件升級。公共服務的多層次、服務對象的多樣化、供給結構的動態(tài)性，都對現有的財政管理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。盡管中央和地方不同層面對政務公開、預算信息公開做了許多開創(chuàng)性工作，但是在公民意識和納稅人意識不斷提高的新形勢下，財政管理的復雜性很容易伴隨財政報告 “ 內行說不清，外行看不懂 ” 等問題，引發(fā)更多的公眾指責，并把矛盾指向行政成本偏高、財政分配績效低下等問題。應該說，1998 年以來，在 “ 建設公共財政 ” 綱領指導之下，已努力進行了一系列制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和 “ 金財工程 ” 式的技術創(chuàng)新，同時還采取措施力求壓縮行 政經費，推行財政資金績效考評等，這些舉措使財政支出效率已有明顯改善。然而，既有的進展與人民群眾在政府預算信息透明度、預算安排合理性、預算管理的科學化方面的要求，還有不小差距。在新時期新形勢下，我們沒有別的選擇，必須結合經濟、行政乃至政治體制的配套改革，在財政管理的科學化、精細化改革方面狠下功夫，努力做到公共財政收支的業(yè)務全程規(guī)范而有理、有力、有序、有度，通過科學化精細化催生更為體系化的績效評估、激勵一約束機制和問責制度。 (三 )公共財政改善民生的政策取向需要“ 花錢買機制 ” 。并需要以科學化精細化加以保障 近年來，以教育、醫(yī)療等基本公共服務均等化為切入點，出臺了一系列改善民生的公共政策，在取得成效的同時，這些政策的完善需要機制創(chuàng)新來配合這一點，也前所未有地凸顯。并更清晰地表現為財政資金如何在加大公共服務的同時解決好 “ 花錢買機制 ” 的問題。 比如，國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020 年 )要求到 2012 年實現財政性教育經費支出占 gdp4的目標。這當然需要各級財政在支出安排中給予教育更大的傾斜，而進一步加大財政教育投入力度的同時，應該更加關注 “ 增量教育資金 ” 的使用效率，力求減少 “ 培養(yǎng)出的畢業(yè)生與社會需要脫節(jié) ” 等矛盾問題，否則只增加教育投入，并不能保證取得 “ 讓人民滿意 ” 的效果。又比如。在 2010年新型農村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險財政補助標準由人均80 元提高到 120 元的基礎上， 2011 年人均補助標準將進一步提高到150 200 元，而這種人均財力投入的提高，更為鮮明地提出了對 “ 新醫(yī)改 ” 的機制創(chuàng)新要求，即需要以新的機制保證把錢花得有效，而不是以增加的財力開辦低效的 “ 大鍋飯 ” 來養(yǎng)人。應該說，當制度或政策已經制定，目標能否實現的關鍵，就要看 “ 實施 ” 與 “ 管理 ” 的機制和水準了。 五、政府提供公共服務與管理必然要支付成本，行政成本的合理化與民生的改進是相互呼應的關系 只要國家存在，支持國家正常運轉的各類政權機構存在，行政管理費用便必然發(fā)生，任何時期任何國家概莫能外。猶如一個生命個體，即使不進行任何生產活動，仍需要攝入一定 食物，維系生命，即所謂的生命體的 “ 基礎消耗 ” 。一臺打開的計算機，即使不處理任何應用程序，仍有多個系統(tǒng)軟件持續(xù)運行。從而消耗電力、占用硬盤和內存等資源，這種資源消耗被稱為 “ 系統(tǒng)消耗 ” 。 以相關術語來說，我國的行政管理費是 2007 年之前財政支出中的一個預算科目，大致歸集了 “ 維持政權運行 ” 的各項費用，也被稱之為 “ 人吃馬喂 ” 的支出部分，常被用于衡量我國政府的行政成本。2007 年政府收入分類改革之后，該預算科目取消。原歸集在其下的各項費用被分散于現行的各科目之下，如教育方面的行政成本 (教育管理部門費用 )被 歸集至 “ 教育 ” 預算科目下。從這個意義上來說，“ 行政管理費 ” 在我國預算科目中已是一個 “ 過時 ” 的詞匯，近年已經無法獲取與其真意相匹配的數據對它進行量化分析。但是，當前社會各界仍習慣沿用過去說法，用行政管理費來指代我國政府行政成本。我們在此。是在定性的意義上使用 “ 行政管理費用 ” 這一詞匯，指代政府行政成本，并討論其與民生的關系。 (一 )行政管理費用關聯于政府為改善民生而提供的一系列公共服務所必須支付的運行成本。任何時期任何國家都存在，無法 “ 消滅 ” ，只能盡量降低，而中國面臨的這方面挑戰(zhàn)尤為嚴峻 對 于行政系統(tǒng)的存在，當然應當附加鮮明的效能要求，但行政成本必然存在，哪怕作了最大的努力，也不可能使之歸零。更為重要的是，各類政權機構在維持其正常運轉的基礎上，還提供了制度政策類的公共服務，行政成本與這種履職過程與功能發(fā)揮機制，通常都密不可分，共同構成經濟社會運行的基礎，所以，在某種意義上說，行政成本在現代社會中不可或缺，不可替代，相應也成為民生改善的基石之一，因此行政管理費用開支與民生改善，首先是相互呼應的關系而非對立的關系。正因為如此，西方經濟學將行政管理費用看作是政府提供制度政策類公共服務所必須支付的成本 ，認可行政管理費用投人帶來的產出 制度類公共服務的價值，反映在國民經濟核算中，則是公共部門也創(chuàng)造 gdp，政府作為這類產品的提供者，參與國民收入的初次分配，以生產稅的形式反映制度的成本和價格。另一方面，現實生活中，行政成本確實具有某種擺脫約束自我擴張的內在傾向，各國也均會發(fā)生行政成本支付不當或偏高的種種具體表現。因而如何最大限度地降低行政成本，成為公共財政謀求公眾利益最大化和惠及民生的一個永恒的課題。在正處于經濟社會轉軌過程中的中國，這方面的挑戰(zhàn)更具嚴峻性。 (二 )我國行政管理費用高企，有特定的國情 、發(fā)展階段等方面的原因。對與之相關的復雜問題需全面認識分析 我國行政管理費改革開放以來有增加的趨勢，這固然與政府行為中存在鋪張浪費、效率不高等有關，也與我國特定的國情、歷史傳承因素以及三十多年來特定發(fā)展階段上的相關因素演變等有關。 國情因素。由于人的基因等多種因素的不同，每個人的基礎消耗各不相同：源于計算機配置相異，不同計算機的系統(tǒng)消耗也有所差異。一國的基本行政管理費用與本國的具體國情直接相關，比如，假定其他條件相同，地域大的國家其行政成本一般較高；同樣地域面積的國家，山地面積比重大的，其行政成本一般較高；假如山地、平原比重也相仿，行政管理層級較多的，其行政成本一般較高，等等。特別是，基本行政管理費用的高低，與政權組織形式有很大關系，在我國，各級有 “ 五大班子 ” ，是政權組織的基本形式，同時我國又是獨特的五級政府體制，這與行政管理 費用支出比較高直接相關。行政成本高低還與本國所采取的特定經濟和社會政策有關。比如，我國實施計劃生育政策，必須有相應機構和人員負責實施這項國策，所以必然存在與人口計劃生育相關的行政管理費用，等等。 歷史和發(fā)展階段因素。各國行政管理費用支出必然與該國的歷史發(fā)展階段有關。比如。美國建國之初奉行 “ 小政府 ” 原則， 1835年美國行政部門人數只有 2 萬人，但其后， 20 世紀初達 50 萬人，一戰(zhàn)期間為 100 萬人。 1930 年為 315 萬人。自政府管理職能加強后，機構數和工作人員猛增，至 1984 年美國各級政府雇員達到 1640 余萬人，因此美國行政管理費用開支是在一個較低的基礎上逐漸增加的。我國的情況有所不同。計劃經濟時期，政府無所不能，無所不包，政府系統(tǒng)工作人員薪酬壓得很低，而機構數較多， 1975 年國務院部門為 52 個。改革開放后，雖多次實施行政機構精簡，國務院部門 1982年裁并為 42 個，直屬機構由 42 個裁并為 15 個，辦公機構由 5 個裁并為 3 個， 1988 年又將國務院部門減為 41 個，但同時， “ 事業(yè)單位 ”規(guī)模隨社會發(fā)展迅速上升，至 1994 年底，我國各級有 130 多萬個事業(yè)單位， 2600 萬從業(yè)人員； 1998 年，雖將國務院部門壓縮至 29 個，2008 年再將部門壓縮至 27 個，然而特設機構等逐漸增加。事業(yè)單位在崗人員數量已增至 3000 萬人以上。在這個演變過程中，公職人員薪酬水平也已明顯提高。因此，我國行政事業(yè)的管理經費開支是在一個 “ 全能政府 ” 框架下，于較高的機構基數上演變而來，且在不斷調減過程之中受制于多種因素，財政供養(yǎng)人員實際規(guī)模有增無減不斷上升。更為重要的是，我國三十多年來正處于經濟社會急劇轉軌過程，計劃管理和服務調控職能并存，既要發(fā)展，又要改革和維護穩(wěn)定，行政管理費用高企與特定的發(fā)展階段也有直接關系。比如我國各級 “ 維穩(wěn)費用 ” 的迅速上升，是 近些年來的一個行政成本演變特征。此外，客觀分析，三十多年來行政成本上升與我國行政事業(yè)單位辦公條件改善，駐外機構擴展及人員待遇提高，占行政事業(yè)開支比重甚高的交通差旅、餐飲、住宿等支出事項的價格上漲明顯快于平均物價上升水平，等等，也都有十分密切的關系。 行政管理費用高企，并不能否定我國以行政成本支撐的制度與政策產出，對民生改善產生了巨大正效應。當我們從產出和民生視角來看待我國的行政管理費用開支規(guī)模時，應當理性地運用兩分法：雖然我們應當特別強調降低行政成本的必要，但也需要指出，總體而言，我國行政管理支出 中的很大比重，畢竟是支持了我國市場經濟體制的基本確立、各項改革的順利推進、三十多年來中國經濟持續(xù)高速增長、社會事業(yè)發(fā)生翻天覆地的變化、人民生活實現巨大改善。正如社會主義市場經濟改革大潮中的沙泥俱下，并不能否定這一改革主體上的必要性與歷史功績，我國行政管理費用的墊付，雖包含了過高因素。但主體上還是應當肯定其對民生的改善產生了并將繼續(xù)產生正面的影響。同時，我們也要高度重視、努力消除行政成本偏高、過高所形成的負面影響。 努力降低行政成本是新時期公共財政和政府管理面臨的重大挑戰(zhàn)與重要任務。我國社會成 員的 “ 公民意識 ” 和 “ 納稅人意識 ” ，隨社會的發(fā)展進步而提升，公眾的心態(tài)日益趨向于關注財政支出的透明度問題和行政成本的管理控制問題，這是我國政府管理主體、機構部門必須高度重視的大勢之所趨、必須應對的重大挑戰(zhàn)和必須完成的歷史性任務 這也應成為我們努力控制和降低行政成本的壓力和動力。當然，完成這個歷史任務，并不能只依靠財政部門的努力或僅僅通過幾個部門的合作，其本質的要求，在于財政與方方面面配套實施全面的改革。 六、降低行政成本、增惠民生需要深化財政改革和全面配套改革 行政管理費用高，絕不是一個孤立 現象，在其背后既有存在于財政內部的體制、管理、技術等方面的原因，又有行政體制、政治體制層面的更為深刻的問題。解決這些問題，關鍵的要領是需要深化財政以及與之相關的全面配套改革。 我國財稅改革的核心任務，于 “ 現代化 ” 維度和導向上看，是為完成經濟社會轉型、貫徹落實科學發(fā)展觀來提供 “ 以政控財，以財行政 ” 方面的有效制度供給。 “ 十二五 ” 及以后的階段上，要在新一輪價稅財配套改革里解決資源價格、財產價格、人力資源價格等要素價格形成機制與配置機制的合理化問題，并實質性推進怎樣以經濟手段為主實施宏觀調控和怎樣實現轉 為公共服務型政府的變革問題，同時也要解決行政體系、決策機制、政治體制等方面無可回避的配套改革問題。正是由財政而關聯、擴大、延伸至各相關方面的全面配套改革，才能順應社會主義市場經濟發(fā)展與社會進步的新要求，有效地實現控制和降低行政成本的任務目標。 (一 )財政體制改革 在財稅體制改革方面，需要把握 “ 財權與事權相順應、稅基合理配置、健全轉移支付、最后達到財力與事權相匹配，構建有利于科學發(fā)展的財稅體制機制 ” 的改革思路，在省直管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的基礎上，在 “ 十二五 ” 期間爭取使五級財政扁平化到三級框架 于多數地區(qū)初具型態(tài)，從而破解省以下無法實質性貫徹落實分稅制的難題，并通過財政體制扁平化改革帶動 “ 減少行政層級 ” 的政府體制改革，為市場經濟的健全和行政成本的降低奠定基礎、配備制度條件。在以事權明細單形式由粗到細理清各級事權的同時，需特別重視地方稅體系制度建設，打造主要以不動產稅 (房地產稅 )和資源稅為大宗、穩(wěn)定收入支柱的地方稅體系，使地方政府的收入激勵與職能轉變優(yōu)化形成內在的契合：地方債制度，也應在 2009 2010 年 “ 登堂入室 ” 的基礎上，按照 “ 陽光融資 ” 的導向繼續(xù)規(guī)范發(fā)展，適當擴大其規(guī)模