第二章行政權(quán)力.ppt

第二章行政權(quán)力第一節(jié)行政權(quán)力概述 一 行政權(quán)力的含義 行政權(quán)力是國(guó)家政權(quán)的重要組織部分 即國(guó)家行政機(jī)關(guān)賴以管理國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù) 執(zhí)行國(guó)家意志 履行國(guó)家行政職能的一種強(qiáng)制力量 概念理解 第一 行政權(quán)力是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分 是統(tǒng)治階級(jí)賴以實(shí)現(xiàn)其政治統(tǒng)治 管理國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)的重要工具 第二 行使國(guó)家行政權(quán)力的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員 他們依照憲法 法律和各種行政法規(guī)履行國(guó)家行政職能 實(shí)施各種行政行為 3 第三 行政權(quán)力的客體包括所有的居民以及由居民所組成的不同社會(huì)組織和社會(huì)集團(tuán) 囊括領(lǐng)土范圍內(nèi)的整個(gè)社會(huì) 第四 設(shè)置和運(yùn)用國(guó)家行政權(quán)力的目的和任務(wù)是執(zhí)行國(guó)家意志 履行國(guó)家行政職能 管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù) 第五 行政權(quán)力是一種合法的強(qiáng)制力量 是國(guó)家強(qiáng)制力的重要組成部分 它通常以行政法規(guī) 政策 計(jì)劃 決議 命令等為表現(xiàn)形式 通過(guò)政府指揮系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn) 二 行政權(quán)力的特點(diǎn) 1 公共性 作為一種國(guó)家權(quán)力 行政權(quán)力本來(lái)就屬于公共權(quán)力 公共性自然是其主要特征 它的運(yùn)作集中體現(xiàn)為公共管理和公共服務(wù)等活動(dòng) 其目的在于提供公共物品 維護(hù)公共利益 2 手段性 行政權(quán)力本身不是目的 而是實(shí)現(xiàn)目的的手段 行政權(quán)力要實(shí)現(xiàn)的目的并非產(chǎn)生于行政系統(tǒng)本身 而是來(lái)自于行政權(quán)力之外 從法理上講 行政權(quán)力屬于派生性的權(quán)力 是經(jīng)公民政治授權(quán)或經(jīng)立法權(quán)力委任之后產(chǎn)生的 它必須執(zhí)行賦予它權(quán)力的公民或國(guó)家立法機(jī)關(guān)的意志 5 3 自主性 行政權(quán)力的自主性首先是其相對(duì)獨(dú)立的特性 這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面 即相對(duì)于社會(huì)權(quán)力的獨(dú)立性和相對(duì)于統(tǒng)治權(quán)力的獨(dú)立性 4 一元性 行政權(quán)力的一元性表現(xiàn)在三個(gè)方面 其一 在一個(gè)國(guó)家內(nèi) 擁有和行使行政權(quán)力的組織系統(tǒng)只能是一個(gè) 其二 在一個(gè)國(guó)家的行政系統(tǒng)內(nèi)部 只能存在一個(gè)權(quán)力中心 首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是一般行政管理機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)原則 其三 行政權(quán)力的一元性還表現(xiàn)在行政權(quán)力主體與客體之間的不可逆性 亦即行政權(quán)力運(yùn)行的單向性 6 5 時(shí)效性 行政權(quán)力主要是要有效地執(zhí)行國(guó)家意志 以迅速實(shí)現(xiàn)公共利益 所以 時(shí)間就成為行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中重要的坐標(biāo) 效率也才成為行政權(quán)力所追求的直接目的 注重時(shí)效是行政權(quán)力明顯的特征之一 6 膨脹性 行政權(quán)力還有一個(gè)很重要的特性 即自我膨脹特性 這種特性表現(xiàn)為兩種情況 一種是行政權(quán)力的自然增長(zhǎng) 由行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)功能正向發(fā)展所決定 屬正常狀態(tài) 另一種是行政權(quán)力的惡性膨脹 就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那樣 屬異常現(xiàn)象 7 三 關(guān)于行政權(quán)力的各種學(xué)說(shuō)1 早期分權(quán)學(xué)說(shuō)人們對(duì)于行政權(quán)力的認(rèn)識(shí)最早發(fā)端于分權(quán)學(xué)說(shuō) 亞里士多德開(kāi)了分權(quán)學(xué)說(shuō)的先河 他在 政治學(xué) 一書(shū)中將國(guó)家權(quán)力分為三種機(jī)能 議事 執(zhí)行和審判 古羅馬的波利比阿又提出了元老院 執(zhí)政官和平民議會(huì)之間相互制約的思想 早期分權(quán)學(xué)說(shuō)所描述的執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)力的重要組成部分 2 三權(quán)分立學(xué)說(shuō)近代意義上的分權(quán)學(xué)說(shuō)實(shí)際上是從洛克開(kāi)始的 他認(rèn)為 國(guó)家有三種權(quán)力 即立法權(quán) 行政權(quán)和對(duì)外權(quán) 實(shí)際上對(duì)外權(quán)是行政權(quán)的一部分 孟德斯鳩完善了三權(quán)分立學(xué)說(shuō) 他把國(guó)家權(quán)力分為三種 立法權(quán) 行政權(quán)和司法權(quán) 立法權(quán)代表國(guó)家的意志 行政權(quán)主要執(zhí)行國(guó)家意志 司法權(quán)則主要保護(hù)民眾利益 8 3 政治與行政二分法一般認(rèn)為 近代德國(guó)學(xué)者布隆赤里較早提出了將政治行政分開(kāi)的思想 威爾遜對(duì)此做了進(jìn)一步的繼承和發(fā)展 古德諾則全面闡述了政治與行政二分法的理論 他認(rèn)為 國(guó)家只有政治與行政兩種權(quán)力 其中 政治是國(guó)家意志的表現(xiàn) 行政是國(guó)家意志的執(zhí)行 二分法把行政權(quán)力作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域來(lái)看待 促成了行政科學(xué)的誕生 4 五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)這是孫中山先生在借鑒西方三權(quán)分立學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上 綜合中國(guó)的政治傳統(tǒng)所創(chuàng)立的一種學(xué)說(shuō) 五權(quán)憲法將國(guó)家的權(quán)力分為立法權(quán) 司法權(quán) 行政權(quán) 監(jiān)督權(quán)和考試權(quán) 這是孫中山在總結(jié)西方歷史并看到了三權(quán)分立的弊端后 為克服行政權(quán)力的膨脹而提出的設(shè)想 而考試權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)際上是從行政權(quán)里分離出來(lái)的兩大權(quán)力 9 5 議行合一說(shuō)這是馬克思主義的觀點(diǎn) 認(rèn)為行政權(quán)力和立法權(quán)力是統(tǒng)一的 法國(guó)巴黎公社首創(chuàng)了議行合一的先例 隨著社會(huì)主義理論與實(shí)踐的發(fā)展 其形式也日趨多樣 民主集中制成為權(quán)力運(yùn)行的基本原則 后世的社會(huì)主義國(guó)家雖然分別設(shè)立了行使立法權(quán)的代表機(jī)關(guān) 行使行政權(quán)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和行使司法權(quán)的司法機(jī)關(guān) 但執(zhí)行機(jī)關(guān)由代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生 對(duì)代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé) 向代表機(jī)關(guān)報(bào)告工作 并接受代表機(jī)關(guān)的制約與監(jiān)督 這從原則上講仍屬于議行合一 可見(jiàn) 議行合一 并不是兩者不分 而是在現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力的所有者和執(zhí)行者分離的條件下 解決二者之間的關(guān)系 保證權(quán)力執(zhí)行者切實(shí)執(zhí)行權(quán)力所有者意志的重要理論 10 6 組織權(quán)力學(xué)說(shuō)它是組織理論產(chǎn)生以后的一種學(xué)說(shuō) 它從組織的角度來(lái)研究行政管理權(quán)力的各個(gè)層面 從一般組織的共同意義出發(fā) 這種學(xué)說(shuō)把行政權(quán)力看成是組織中的權(quán)力 組織權(quán)力學(xué)說(shuō)所著意研究的是行政權(quán)力作為一般組織權(quán)力的功能和特點(diǎn) 其重要代表人物包括 貝利 西蒙等 在組織權(quán)力學(xué)說(shuō)中 一個(gè)明顯的特點(diǎn)是表現(xiàn)在對(duì)決策問(wèn)題的重視 他們認(rèn)為 行政權(quán)力不簡(jiǎn)單表現(xiàn)為純粹的執(zhí)行 決策同樣是其重要的基本功能 第一 憲法 法律和法規(guī)是行政權(quán)力的主要來(lái)源 第二 慣例裁決是自由裁量權(quán)的重要形式 第三 授權(quán)也是行政權(quán)力的重要來(lái)源 授權(quán)主要包括 法律授權(quán) 和 人為授權(quán) 第四 法理是推量裁決的基本依據(jù) 四 行政權(quán)力的來(lái)源 教材27頁(yè) 五 行政國(guó)家 20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的獨(dú)特現(xiàn)象 20世紀(jì)的行政權(quán)力已不再僅僅是擔(dān)負(fù) 守夜警察 的角色 它從 政治侍女 的地位一躍上升到執(zhí)政治牛耳之位 在行政制度充分發(fā)展的國(guó)家 行政事務(wù) 政府職能 官員制度都相當(dāng)發(fā)達(dá) 以自由裁量權(quán) 委任立法權(quán)和行政司法權(quán)為主要內(nèi)涵的行政權(quán)力擴(kuò)張 使得國(guó)家活動(dòng)幾乎遍及社會(huì)生活的各個(gè)方面 對(duì)于這種情況 英美法學(xué)家形象地將其概括為 行政國(guó)家 美國(guó)行政學(xué)家沃爾多又對(duì)此進(jìn)行了專門的系統(tǒng)描述 13 20世紀(jì)開(kāi)始出現(xiàn)的行政國(guó)家的特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾方面 第一 國(guó)家行政權(quán)力機(jī)構(gòu)的數(shù)量大大增多 其所管理的內(nèi)容異常龐雜 職能在日趨專門化的同時(shí)也更加復(fù)雜 第二 行政人員的隊(duì)伍日益龐大 行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)大量增加 公共管理的成本越來(lái)越高 第三 各種專門的行政委員會(huì)紛紛成立 與此相關(guān) 委任立法現(xiàn)象大量出現(xiàn) 這種趨勢(shì)導(dǎo)致了行政權(quán)力的準(zhǔn)立法化 另外 行政權(quán)力內(nèi)部的糾紛調(diào)停制度也不斷健全和完善 這又帶來(lái)了行政權(quán)力的準(zhǔn)司法化 14 第四 行政立法數(shù)量增加 自由裁量權(quán)的范圍不斷擴(kuò)大 第五 行政權(quán)力不僅自主性增強(qiáng) 而且地位日益提高 常常出現(xiàn)凌駕于立法權(quán)力和司法權(quán)力之上的情況 第六 行政權(quán)力的服務(wù)功能漸趨重要 公共福利措施明顯增多 福利主義政策波及全球 第七 行政權(quán)力不斷發(fā)生越軌現(xiàn)象 侵犯立法權(quán)力和司法權(quán)力 侵犯公民權(quán)利 甚至直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù) 15 行政國(guó)家是歷史發(fā)展的產(chǎn)物 既有積極的一面 同時(shí)又有消極的一面 首先 行政國(guó)家的出現(xiàn) 是大工業(yè)時(shí)代科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)和生產(chǎn)力迅速提高所導(dǎo)致的結(jié)果 其次 應(yīng)該看到 與行政國(guó)家現(xiàn)象相伴而生的行政越權(quán)現(xiàn)象 是在行政權(quán)力增長(zhǎng)過(guò)程中自身的惡性膨脹造成的 最后 必須強(qiáng)調(diào)指出 行政權(quán)力在由 守夜警察 的消極身份轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)積極干預(yù)者身份的過(guò)程中 其本質(zhì)特征并沒(méi)有發(fā)生根本改變 16 六 21世紀(jì)的行政權(quán)力展望 一 趨向之一 權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化 行政權(quán)力扁平化的主要表現(xiàn)是 上下級(jí)之間 人與人之間的權(quán)力距離日漸縮短 權(quán)力中心逐漸下移 盡可能地縮短決策鏈以減少?zèng)Q策在時(shí)間和空間方面的延遲問(wèn)題 盡可能地減少管理層次和中間環(huán)節(jié)以提高施政效率 最大程度地面對(duì)權(quán)力客體以體現(xiàn)便民原則和人本價(jià)值 行政權(quán)力扁平化實(shí)質(zhì)上是一種動(dòng)態(tài)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀態(tài) 其影響力更多來(lái)自知識(shí) 信息 人格和社會(huì)資本 17 二 趨向之二 權(quán)力分配的均等化 權(quán)力均等化是組織理論中的一個(gè)概念 在行政管理中它意味著更廣泛的權(quán)力分配 就是在行政權(quán)力分配過(guò)程中更加突出公平和均衡的價(jià)值 堅(jiān)持以人為本 貫徹機(jī)會(huì)均等的原則 擴(kuò)大公眾在從事公共服務(wù) 管理自己工作和生活等方面的參與權(quán) 讓權(quán)力有更多的人執(zhí)掌 適當(dāng)增加人性化社會(huì)因素在權(quán)力資源中的比重 形成決策民主化 溝通網(wǎng)絡(luò)化 管理分權(quán)化的權(quán)力模式 18 三 趨向之三 權(quán)力行使的共享化行政權(quán)力共享化首先是一種包容意識(shí) 即對(duì)社會(huì)多樣性的兼容 行政權(quán)力共享化更是一種伙伴關(guān)系 即政府 民營(yíng)部門和民間社會(huì)的有機(jī)結(jié)合 行政權(quán)力共享化還體現(xiàn)為參與施政 即公民對(duì)于公共管理活動(dòng)的直接參與 行政權(quán)力的這些共享機(jī)制是彌補(bǔ)其因等級(jí)化運(yùn)行而發(fā)生衰減的重要方式 其效果是在分享過(guò)程中實(shí)現(xiàn)增權(quán) 加強(qiáng)治理能力 在豐富的內(nèi)涵當(dāng)中 行政權(quán)力共享化的核心內(nèi)容是國(guó)家治理過(guò)程中的伙伴關(guān)系 19 四 趨向之四 權(quán)力運(yùn)行的透明化權(quán)力透明化是權(quán)力共享化邏輯的必然結(jié)果 行政權(quán)力透明化本質(zhì)上是一種制度設(shè)計(jì) 它集中表現(xiàn)為在法律制度框架內(nèi)的政府信息公開(kāi)化 行政權(quán)力透明化至少有三個(gè)基本方面 一個(gè)方面是作為權(quán)力主體的政府信息公開(kāi)化 即政府有責(zé)任和義務(wù)公開(kāi)信息 并以低成本傳播信息 另一個(gè)方面是作為權(quán)力客體的公眾依法享有信息自由權(quán)利和表達(dá)自由權(quán)利 這里包括尋找 接收與傳播信息的權(quán)利 再一方面是權(quán)力載體的電子化 電子技術(shù) 信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在作為權(quán)力運(yùn)行透明化支持條件的同時(shí) 其所帶來(lái)的電子政府 電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)傳遞本身也成為權(quán)力運(yùn)行透明化的基本要件 20 五 趨向之五 權(quán)力約束的法治化約束行政權(quán)力的根本出路在于法治化 現(xiàn)代法治首先意味著政府守法 并意味著政府尊重公民權(quán)利和自由 更意味著法律面前人人平等 這就要求限制行政權(quán)力 用憲政制度和法治原則對(duì)行政權(quán)力的發(fā)生 配置 行使 監(jiān)督等方面進(jìn)行全方位的制約 聯(lián)合國(guó) 新千年第一個(gè)十年國(guó)際發(fā)展戰(zhàn)略草案 在把良治作為理想目標(biāo)時(shí) 又對(duì)良治內(nèi)涵進(jìn)行了勾勒 指出 良治包括法治 國(guó)家制度有效性 公共事務(wù)管理的透明度和問(wèn)責(zé)制 尊重人權(quán)以及所有公民在影響其生活的決策方面之參與 21 六 趨向之六 權(quán)力價(jià)值的合意化 以人為本的行政權(quán)力就是合情化 合理化 合法化有機(jī)統(tǒng)一的行政權(quán)力 簡(jiǎn)言之就是合意化的行政權(quán)力 具體而言 行政權(quán)力的合意化表現(xiàn)在三個(gè)主要方面 1 合意化意味著行政權(quán)力合法性的進(jìn)一步增強(qiáng) 摒棄單一的工具理性 做到價(jià)值理性和工具理性并重 以公共理性為基礎(chǔ) 2 合意化意味著行政權(quán)力共識(shí)機(jī)制的形成 認(rèn)定公共利益是公民與政府共商形成的社會(huì)共識(shí) 而非由行政主體單方面判定 3 合意化意味著行政權(quán)力回應(yīng)性的增強(qiáng) 行政主體主動(dòng) 積極 程序化 制度化地對(duì)行政客體的要求做出反應(yīng) 最大限度滿足公民需求 第二節(jié)行政權(quán)力的分配 一 行政權(quán)力分配的方式與途徑1 行政權(quán)力的分配方式 1 結(jié)構(gòu)性分配 這是根據(jù)行政權(quán)力的層次性而對(duì)其所做的縱向垂直分割 這種劃分所形成的結(jié)果是行政組織的結(jié)構(gòu)性權(quán)力 2 功能性分配 這是根據(jù)行政權(quán)力所承擔(dān)的任務(wù)及其作用客體的狀況而對(duì)其進(jìn)行的橫向水平分割 這種分配所形成的結(jié)果是行政組織的功能性權(quán)力 2 行政權(quán)力分配的途徑 1 逐級(jí)授權(quán) 較高層次的行政主體授予下級(jí)行政主體以一定的責(zé)任與管理權(quán)限 使下級(jí)行政主體在上級(jí)的監(jiān)控下獲得某種自主行使的權(quán)力 2 權(quán)力下放 行政權(quán)力一旦下放后 上級(jí)行政主體只做一般原則上的指導(dǎo)與檢查 不過(guò)多干涉下級(jí)行政權(quán)力的具體行使 3 權(quán)力 外放 解決行政權(quán)力主體和社會(huì)權(quán)力主體之間的關(guān)系 24 二 行政權(quán)力的再分配一種是外源型行政權(quán)力的再分配 也就是隨著整個(gè)社會(huì)利益的調(diào)整和政治權(quán)力的再分配而進(jìn)行的行政權(quán)力的再分配 由于社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了重大變化 社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的重新組合引起經(jīng)濟(jì)體制的變革 或引起政治體制的變革 或者兩者同時(shí)發(fā)生變革 在這種情況下 行政權(quán)力由于受到來(lái)自行政系統(tǒng)外部的巨大壓力 需要進(jìn)行變革性調(diào)整 這是行政體制的全面改革 25 另一種情況是內(nèi)源型再分配 也就是在既定的政治 經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi) 由于行政體系內(nèi)部的權(quán)力主體或?qū)ο蟀l(fā)生了局部變化 行政權(quán)力需要做小幅度調(diào)整 在計(jì)劃 組織 人事和服務(wù)的產(chǎn)出等方面發(fā)生相應(yīng)的變化 這種情況叫行政改組 主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)的改變 撤消 合并甚至擴(kuò)大等 且屬于行政組織內(nèi)部經(jīng)常發(fā)生的保持平衡的行為 26 與行政權(quán)力再分配的兩種情況相適應(yīng) 作為其外在表現(xiàn)形式的行政改革表現(xiàn)為兩種情況 一是作為外源型行政權(quán)力再分配表現(xiàn)形式的突破性改革 即新舊體制的交替 二是作為內(nèi)源型行政權(quán)力再分配表現(xiàn)形式的經(jīng)常性改革 即行政體系內(nèi)通常所進(jìn)行的小幅度的個(gè)別調(diào)整 27 三 行政權(quán)力分配的原則1 程序必須合法 合法性是行政權(quán)力的重要特征 也是其運(yùn)行的根本保證 2 職權(quán)必須分明 在行政權(quán)力分配過(guò)程中 每一個(gè)層次 每一個(gè)部門的權(quán)力都必須做出明確無(wú)誤的規(guī)定 3 權(quán)責(zé)必須一致 比職權(quán)更本質(zhì)的東西是職責(zé) 也就是與職權(quán)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù) 28 4 權(quán)利必須明確 行政權(quán)力分配必須考慮每一個(gè)行政主體在克盡職責(zé)后應(yīng)得的利益和應(yīng)該享受的權(quán)利 5 內(nèi)容必須全面 在行政權(quán)力分配過(guò)程中 各級(jí)行政主體都應(yīng)獲得與其權(quán)力層次及功能相一致的全面的職權(quán) 權(quán)力主體在人權(quán) 財(cái)權(quán)和物權(quán)各方面應(yīng)該齊備 缺一不可 29 第三節(jié)行政權(quán)力與行政體制一 行政體制的內(nèi)涵與形式 教材31頁(yè) 1 行政體制的內(nèi)涵行政體制是行政權(quán)力物化的結(jié)果 是各種行政組織 行政制度和行政關(guān)系的集合體 具體說(shuō)來(lái) 包括以下三個(gè)方面的涵義 30 一是行政權(quán)力決定了行政體制的狀況 行政體制是行政權(quán)力的外部表現(xiàn)形式 二是行政體制的核心是國(guó)家行政權(quán)力的配置和劃分 尤其是在中央和地方政府之間的配置和劃分 三是行政權(quán)力和行政體制的關(guān)系及其變革取決于一國(guó)行政環(huán)境的狀況 特別是政治體制的狀況 31 2 行政體制的形式一是集權(quán)制行政體制 這種集權(quán)制又可稱為 逐級(jí)集權(quán)制 有一個(gè)共同的最高權(quán)威和一個(gè)自上而下的指揮系統(tǒng) 法國(guó) 西班牙 二是分權(quán)制行政體制 地方分權(quán)制行政體制也叫 分層集權(quán)制 或 分級(jí)集權(quán)制 美國(guó)是典型的聯(lián)邦分權(quán)制國(guó)家 英國(guó)和意大利是典型的單一分權(quán)制國(guó)家 三是均權(quán)制行政體制 在這種體制下 中央和地方行政權(quán)力趨于協(xié)調(diào) 各盡所能 相輔相成 一方面有發(fā)達(dá)的地方自治制度 使民主政治的經(jīng)濟(jì)得以穩(wěn)固 另一方面 國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一 又使民主政治的功能得以發(fā)揮 兩者相互促進(jìn) 相得意彰 所以 均權(quán)制融集權(quán)制和分權(quán)制于一體 取其長(zhǎng)而去其短 32 二 行政權(quán)力的集中與分散1 集權(quán)制行政體制的利弊分析集權(quán)制的行政權(quán)力體制的常用模式是 塔式層級(jí)制 或 官僚制 體制 在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中 權(quán)力線 或 指揮命令系統(tǒng) 是行政管理的 中樞 它將各層級(jí)行政首長(zhǎng)和行政單位聯(lián)成一體 形成一個(gè)層次分明 等級(jí)節(jié)制的集權(quán)制行政管理系統(tǒng) 特點(diǎn) 權(quán)力線 或 指揮系統(tǒng) 運(yùn)行的基本規(guī)則歷來(lái)是 下屬服從首長(zhǎng) 下級(jí)服從上級(jí) 局部服從集體 地方服從中央的逐級(jí)集權(quán)制 33 優(yōu)點(diǎn) 從執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)治者意志角度來(lái)看 這種塔式層級(jí)制集權(quán)結(jié)構(gòu)是最有效的組織形式 1 在這種首長(zhǎng)制的集權(quán)體制下 能夠做到命令統(tǒng)一 步調(diào)一致 2 指揮靈便 行動(dòng)迅速 3 事權(quán)集中 責(zé)任分明 層級(jí)節(jié)制 統(tǒng)籌兼顧 4 能夠保證上級(jí)決策和領(lǐng)導(dǎo)意志得到最為有效的貫徹執(zhí)行 34 缺點(diǎn) 1 中央集權(quán)制度 容易使行政權(quán)力過(guò)分集中于中央政府 上級(jí)政府及其行政首長(zhǎng) 不能因地制宜地發(fā)揮地方政府或下級(jí)政府的積極性和創(chuàng)造性 2 同時(shí) 由于嚴(yán)密的等級(jí)節(jié)制和程序化 規(guī)范化管理 不能靈活地處理復(fù)雜多變的行政事務(wù) 容易使行政體制失去對(duì)環(huán)境的彈性適應(yīng)能力和迅速反應(yīng)能力 導(dǎo)致行政體制的僵化和活力的喪失 3 容易造成行政首長(zhǎng)的獨(dú)斷專權(quán) 造成一個(gè)沒(méi)有限制和制約的權(quán)威系統(tǒng) 35 2 分權(quán)制行政體制的利弊分析分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn)是便于發(fā)揮下級(jí)的積極性和主動(dòng)性 克服權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象 便于下級(jí)因地制宜地處理問(wèn)題 應(yīng)變能力增強(qiáng) 但分權(quán)制也會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題 一是如果權(quán)力過(guò)度分散 則會(huì)破壞政令統(tǒng)一 導(dǎo)致指揮失靈 控制不利 監(jiān)督困難 防礙行政效率的提高 二是均權(quán)制還會(huì)造成各地區(qū)經(jīng)濟(jì) 政治和社會(huì)發(fā)展的不平衡 不利于國(guó)家的統(tǒng)一和社會(huì)的發(fā)展 三是由于諸多地方政府各行其是 容易造成地方主義泛濫和地方政府之間的矛盾和沖突 增加內(nèi)耗 降低效率 也不利于國(guó)家總體管理水平和效率的提高 甚至?xí){到國(guó)家的統(tǒng)一 安全和主權(quán)完整 36 3 集權(quán)與分權(quán)的模糊選擇由于集權(quán)和分權(quán)體制都有各自的弊端 所以 人們?cè)趯で笠环N能把兩者結(jié)合起來(lái)的方法 取長(zhǎng)補(bǔ)短 實(shí)際上目前條件下 任何一個(gè)國(guó)家 在行政體制上追求絕對(duì)的集權(quán)制和分權(quán)制都是徒勞的 事實(shí)表明 分權(quán)制與集權(quán)制的有機(jī)結(jié)合或完美統(tǒng)一 是行政管理體制發(fā)展的理想價(jià)值取向 37 三 我國(guó)行政體制的改革和發(fā)展1 我國(guó)行政體制的弊端及其成因我國(guó)建國(guó)后建立了民主集中制基礎(chǔ)上的中央集權(quán)制 這種高度的中央集權(quán)制 嚴(yán)重?fù)p害了地方的積極性 阻礙了我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展 為此 政府曾進(jìn)行了數(shù)次改革 但幾度改革 行政機(jī)構(gòu)幾分幾合 結(jié)果常常是 一收即死 一放即亂 總是在 收放增減 中徘徊 其主要成因及表現(xiàn) 主要有以下幾方面 38 第一 從政治上看 由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行執(zhí)政黨的一元化領(lǐng)導(dǎo) 過(guò)多地干涉本來(lái)屬于行政機(jī)關(guān)的事務(wù)性工作 結(jié)果 很大一部分行政權(quán)力集中于黨委部門 本來(lái)的行政集權(quán)制變成了事實(shí)上的黨委集權(quán)制 黨政不分 第二 從經(jīng)濟(jì)上來(lái)看 建國(guó)后的30年 我們實(shí)行的是中央集權(quán)制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制 政企不分 第三 從文化意識(shí)和社會(huì)方面來(lái)看 由于我國(guó)是一個(gè)有著悠久文化歷史傳統(tǒng)的國(guó)家 長(zhǎng)期采用的中央集權(quán)體制使國(guó)民養(yǎng)成了被動(dòng)接受統(tǒng)治的習(xí)慣 而國(guó)民對(duì)集權(quán)制的依賴又無(wú)形中擴(kuò)大了集權(quán)制的效力 39 經(jīng)濟(jì)實(shí)體 社會(huì)團(tuán)體和廣大