（環(huán)境與資源保護法學專業(yè)論文）船舶造成海域溢油污染清除法律問題研究.pdf

中文摘要 摘要 隨著海上石油運輸量的增加，溢油事故和油輪沉沒屢屢發(fā)生，對海洋環(huán)境造 成極大的危害。我國擁有漫長的海岸線，是一個航運大國，同時也是一個石油進 口大國。隨著石油運輸量的不斷上升、油輪的大型化以及海上運輸業(yè)的發(fā)展，因 船舶油污造成海域污染的風險不斷增大。每起重大污染事故的背后都產(chǎn)生巨額的 清污作業(yè)費用，而目前我國尚未建立起一套船東、貨主共同承擔船舶溢油損害賠 償?shù)囊缬颓逦刍疬\行機制，缺乏保障措施和強制措施，或因污染責任方破產(chǎn)， 或因污染損失巨大超過船東賠償能力，或因找不到肇事者等原因，實際賠付率很 低，造成了誰清污誰吃虧的局面。 本文在研究有關船舶油污國際立法、民間組織協(xié)定、代表國家國內(nèi)立法及實 踐的基礎上，結(jié)合我國在清污領域的立法和實踐，在第三章研究了我國清污主體 的類別及不同的清污主體在溢油清污行動中的地位和作用并著重研究清污主體商 業(yè)化趨勢的問題；第四章通過對清污行為性質(zhì)的比較研究分類明確了清污費用的 性質(zhì)；第五章對清污費用的索賠主體、索賠范圍及受償順序進行了探討；第六章 從我國的實際國情出發(fā)，探討了加入基金公約的利弊，再借鑒世界其他一些國家 油污損害賠償機制的經(jīng)驗，對建立我國船舶溢油清污基金的必要性和可行性做了 充分的論證，并據(jù)此提出了構(gòu)建我國船舶溢油清污基金的設想，在此過程中并解 決了一些基金運作的實體和程序問題。 關鍵詞：溢油污染；清污主體；清污費用性質(zhì)及索賠；溢油清污基金 英文摘要 t h er e s e a r c ha b o u tt h el e g a lp r o b l e mo fc l e a n i n gc a u s e db yo i l p o l l u t i o nf r o ms h i p a b s t ra c t a st h eq u a n t i t yo fo i lc a r r i e db ys e ai n c r e a s e s t h ea c c i d e n t so ft a n k e rs p i l l sa n d t a n k e rs i n k i n gh a v eb e c o m e0 0 1 1 1 1 1 1 0 1 1o c c n l - r e n c e s t h e s ea c c i d e n t sh a v ed o n eg r e a t d a m a g e t ot h eo c e a ne n v i r o n m e n t t h er i s ko ft h eo i lp o l l u t i o nf r o ms h i p si si n c r e a s i n g b o a s t i n gi t sl o n gc o a s t l i n e ，c h i n ai sn o to n l yal a r g es h i p p i n gc o u n t r yb u ta l s oal a r g e i m p o r t i n gc o u n t r yo fo i l e a c hs e r i o u sp o l l u t i o nm a y l e a d st og i g a n t i cc l e a n u pf e e h o w e v e r , c h i n ah a sn o te s t a b l i s ha l lo i l s p i l lc l e a n i n gf u n di nw h i c ht h es h i po w n e r s a n dt h eo w n e r so fc a r g om a yu n d e r t a k et h ed a m a g e so fs h i po i lp o l l u t i o n l a c i n go ft h e m e a s u r e so fg u a r a n t e ea n df o r c e m e a t s ，t h ec o m p e n s a t i o nu s u a l l yc a n n o tb ep a i d i na c c o r d a n c ew i t ht h er e l e v a n ti n t e r n a t i o n a l c o n v e n t i o n s ，n o n g o v e r n m e n t a l a g r e e m e n t sa n dt h et y p i c a lr e l e v a n tl a w so fc o m m o nl a ws y s t e m ，a n di nt h el i g h to ft h e p e r f o r m a n c eo ft h er e l e v a n tl a w so fc h i n e s e0 i lp o l l u t i o nc l e a n i n g i nt h ec h a p t e r t h r e eo ft h i s a r t i c l ep a r t i c u l a r l yd i s c u s s e st h ed i f f e r e n tc l e a n i n gp a r t s s t a t u sa n d f u n c t i o n ，t h et e n d e n c yo fb u s i n e s s ；i nt h ec h a p t e rf o u rm a k e so u tq u a l i t yo ft h e c l e a n i n g - f e e ；i nt h ec h a p t e rf i v ed i s c u s s e st h ec l a i mp a r t sa n ds c o p e so fc l e a n i n gf e e ， a l s ot h ec o m p e n s a t i o no r d e ro fi t ；i nt h ec h a p t e rs i x ，t h ep a p e rp r o v i d e sad i r e c t i o nt o e s t a b l i s had o m e s t i cc o m p e n s a t i o nr e g i m ef o ro i lp o l l u t i o nd a m a g ec a u s e db ys h i p t h r o u g ht h ea n a l y s i so fp r e s e n ts i t u a t i o no fd o m e s t i cc o m p e n s a t i o nf o ro i ld a m a g ea n d i n t e r n a t i o n a lc o n v e n t i o no n c o m p e n s a t i o n f o ro i l p o l l u t i o nd a m a g e , a n dt h e a r g u m e n t a t i o no ft h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fr e , m e se s t a b l i s h m e n t a tt h ee n do f t h ea r t i c l et h e r ea r es o m es u g g e s t i o n sf o rt h ee s t a b l i s h m e n to fd o m e s t i co i ls p i l l c l e a n i n g - u pf u n d k e yw o r d ：o i lp o l l u t i o n ；c l e a n i n gp a r t s ；q u a l i t ya n dc o m p e n s a t i o no fc l e a n i n g ；o i ls p i l l c l e a n i n g - u pf u n d 大連海事大學學位論文原創(chuàng)性聲明和使用授權說明 原創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明：本論文是在導師的指導下，獨立進行研究工作所取得的成果， 撰寫成博士顧士學位論文 ：墼照童盛塹燮鱟迪洹鎏渲險洼建悶壁嬰究：。除 論文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，對論文的研究做出重要貢獻的個人和集體，均已 在文中以明確方式標明。本論文中不包含任何未加明確注明的其他個人或集體己 經(jīng)公開發(fā)表或未公開發(fā)表的成果。 本聲明的法律責任由本人承擔。 論文作者簽名：奪靜卅年= 刖y 日 學位論文版權使用授權書 本學位論文作者及指導教師完全了解“大連海事大學研究生學位論文提交、 版權使用管理辦法”，同意大連海事大學保留并向國家有關部門或機構(gòu)送交學位論 文的復印件和電子版，允許論文被查閱和借閱。本人授權大連海事大學可以將本 學位論文的全都或部分內(nèi)容編入有關數(shù)據(jù)庫進行檢索，也可采用影印、縮印或掃 描等復制手段保存和匯編學位論文。 糍：撕名：押再 日期：加1 年；月舯 船舶造成海域溢油污染清除法律問題研究 引言 早在二十世紀初，人們就己經(jīng)意識到船舶油類污染是一個嚴重問題。以后隨 著船舶油污染的威脅日趨嚴重，特別是在著名的“t o r r e yc a n y o n ”事件之后，人 們越來越認識到，必須在一個國際的水平上采取更多的行動，防止重大油污的發(fā) 生，并對油污造成的損害進行有效和完全的賠償，才能進一步抑制油污事故的威 脅，保護全球的海洋環(huán)境。從2 0 世紀6 0 年代起，不斷有相關國際公約出現(xiàn)，不 論在技術層面防止船舶油污發(fā)生的公約，還是在船舶油污發(fā)生后對賠償問題的調(diào) 整方面，都己經(jīng)形成比較完善的船舶油污立法體系。很多國家，如英國、美國、 日本等，也紛紛制定了專門的船舶油污立法。 我國自1 9 9 3 年從石油出口國轉(zhuǎn)為石油凈進口國以來，石油進口量不斷上升， 2 0 0 3 年我國石油進口量已達到1 1 9 3 6 萬噸。我國水上石油運輸量的增加，使得船 舶發(fā)生溢油事故的危險性增大。根據(jù)有關的統(tǒng)計，我國面臨的船舶油污形勢比較 嚴峻，大量的溢油事故造成的油污損失得不到充分賠償。從溢油事故的處理來看， 我國清污能力和水平差，致使清污費用的支付有時得不到補償或者缺乏清污資金， 這成為清污單位不積極清污的重大原因，其后果必然是給漁業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、海洋環(huán) 境等造成不可彌補的損害。 我國在防止船舶溢油污染方面也做出了了積極的努力，1 9 8 0 年加入了1 9 6 9 年國際油污損害民事責任公約，于1 9 9 9 年加入了其1 9 9 2 年議定書，并根據(jù)1 9 9 0 年國際油污防備、反應和合作公約的要求建立了中國海上船舶溢油應急計劃， 基本建成了船舶、碼頭、港口、海域、國家5 級船舶溢油應急反應體系。但是， 我國調(diào)整船舶溢油污染損害索賠的立法并不完善，至今尚無專門的民事法律來調(diào) 整船舶油污損害賠償，也并不存在完善的油污損害賠償機制。國內(nèi)立法對污染事 故處理、污染損害賠償僅有一些原則性的規(guī)定，導致各地在清除污染、索賠時， 在索賠方式、依據(jù)和標準上都存在較大差異。 本文在前人系統(tǒng)研究船舶溢油污染損害賠償機制的基礎上，以我國現(xiàn)有國情 為依據(jù)，借鑒國際相關領域先進立法及實踐，深入探討了清除溢油污染的現(xiàn)狀、 清污主體的類別及作用、清污索賠范圍等，并提出建立適合我國國情的溢油清污 基金的設想。 第1 章船舶造成海域溢油污的現(xiàn)狀及清污情況 第1 章船舶造成海域溢油”1 污染的現(xiàn)狀及清污情況 1 1 污染現(xiàn)狀 2 0 世紀以來，隨著全球經(jīng)濟的發(fā)展和工業(yè)化進程的加快，石油污染問題日趨嚴 重。據(jù)不完全統(tǒng)計，每年通過各種途徑進入海洋的石油和石油產(chǎn)品約占世界石油總 產(chǎn)量的千分之五，根據(jù)英國的一項研究顯示，每年因船舶發(fā)生事故排放到海洋中的 油類雖然只占排放到海洋的油類總量的3 0 左右，但是船舶事故性的油類排放經(jīng) 常一次就會造成大量的油類流入海洋，導致比有意排放更為嚴重和集中的污染損 害?！? 】自1 9 6 7 至1 9 9 6 年，世界上萬噸以上的溢油事故就發(fā)生了5 4 起，海洋及海 洋生物成為石油污染最直接的受害者，其受到的不利影響要持續(xù)幾十年才能消除。 1 9 7 8 年法國的超級油輪。阿奠柯卡迪斯號”在布特勒斯港附近觸礁，所載2 3 萬噸原油只有一半被回收或處理，其余一半被蒸發(fā)、散失或沉入海底，造成方圓1 5 公里內(nèi)大量海洋生物死亡，在深達6 0 米的范圍里形成油水混合物的固定油層，而且 從水面到海底出現(xiàn)層稠厚的油帶，隨水溫升降而上下沉浮。 1 9 8 9 年3 月2 4 日凌晨，美國2 1 萬噸級油輪“?？松郀柕掀澨枴痹诎⒗辜?的威廉王子海峽觸礁，泄漏出5 0 0 0 萬加侖原油，嚴重污染了阿拉斯加海域。 1 9 9 9 年1 2 月1 2 日，滿載2 0 0 0 噸重油的“埃里卡號”油船在布列斯特港以南 7 0 公里處海域沉沒，造成大量石油泄漏，嚴重污染了附近海域及沿岸一帶。事件發(fā)生 后，為盡快遏制污染，數(shù)千名法國志愿者和士兵晝夜奮戰(zhàn)在受污染區(qū)，但由于颶風 “科羅拉”的肆虐，致使形勢惡化，污染開始大面積向臨近陸地擴大，而此時正值海 鳥向受污染海域遷徙的季節(jié)，因此受害海鳥數(shù)量驚人，在法國西海岸大約有3 0 萬只 海鳥成為“埃里卡號”油船泄漏事故的犧牲品。這成為歐洲歷史上最嚴重的一起 海洋石油污染事件?！? l 隨著我國石油進口量的逐年攀升，我國海域也不斷受到海上污染的威脅，發(fā) 現(xiàn)階段的國際公約和國內(nèi)立法對于油類的定義不盡相同，由于本文論述的溢油清除等均以 1 9 6 9 年國際油污損害民事貢任公約、1 9 7 1 年設立國際油污損害賠償基金公約及相關議 定書為基礎，所以本文的油類定義依據(jù)這兩個公約規(guī)定，即“指任何持久性烴類礦物油- 如 原油、燃料油、重柴油和潤滑油，不論是在船上作為貨物運輸還是在此種船舶的燃料艙中” ”1 司玉琢等國際海事立法趨勢及對策研究北京：法律出版社，2 0 0 1 ：2 2 0 ”1 趙晏彪處理油污染：國家之大計化企之重任一關于石油污染與儲各處理油污染戰(zhàn)略物 資問題的對話北京：中國化工報，2 0 0 3 年3 月3 1 日 2 船舶造成海域溢油污染清除法律問題研究 生重大污染事故的風險也必將越來越大。最近幾十年，我國海域幾乎每年都有重 大溢油事故發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，1 9 7 6 2 0 0 0 年，僅船舶溢油事故，我國沿海就發(fā)生2 3 6 3 起，其中5 0 噸以上的重大溢油事故5 8 起，總溢油量超過3 萬噸，直接經(jīng)濟損失 超過1 1 億元，平均每3 5 天發(fā)生一起。 由于溢油污染危害范圍極其廣泛，不僅使自然資源、生態(tài)環(huán)境受到損害，經(jīng)濟 蒙受巨大損失，而且還將嚴重危害人體健康，所以油輪一旦發(fā)生碰撞擱淺等海難事 故時有可能造成幾百噸甚至上萬噸的原油泄漏，給海洋環(huán)境及海洋經(jīng)濟業(yè)帶來災 難性后果。1 9 9 4 年8 月1 6 日煙臺救撈局所屬“煙救油2 ”輪在山東榮城灣因避臺 風擱淺造成船載9 9 5 噸貨油大量外漏污染海域，造成漁業(yè)經(jīng)濟損失3 3 0 0 余萬元。 1 4 1 1 9 9 4 年1 2 月4 臼，“大慶2 1 5 ”油輪裝載原油時溢油1 0 噸，由于缺乏應急清污 設備，造成東海島6 0 0 0 多米堤壩岸線和3 7 0 0 畝蝦場受污染，油污損害賠償共計 9 2 4 7 萬元。1 9 9 9 年3 月2 4 日，“閩燃供2 號”油輪在珠江口因碰撞溢出重油5 8 9 7 噸，使珠海市養(yǎng)殖場、風景旅游區(qū)，紅樹林等環(huán)境敏感資源受到嚴重污染，海域 污染面積達3 0 0 多平方公里。珠海市政府組織全市機關干部、學生、軍入、市民 2 0 0 0 多人次參加清污行動，直接經(jīng)濟損失至少有4 0 0 0 多萬元，生態(tài)環(huán)境的損害更 不是短期可以恢復的。 每起重大污染事故的背后都產(chǎn)生巨額的清污作業(yè)費用，而目前我國尚未建立 起一套船東、貨主共同承擔船舶溢油損害賠償?shù)囊缬突疬\行機制，這導致船舶 污染得不到應有賠償，有時甚至得不到賠償，總體的賠償水平較低。如1 9 9 6 年5 月1 日，“浙普漁油3 1 ”輪在大連老鐵山水道碰撞沉沒，溢出潤滑油4 7 6 噸，遼寧 海事局花費2 6 0 萬元組織清污，因船東是個體戶，發(fā)生事故后破產(chǎn)，無力賠付清 污費用，清污費用至今得不到償還。1 9 9 5 年5 月1 7 日，在廣東省外伶仃島發(fā)生大 面積油污染，造成石沖灣水產(chǎn)養(yǎng)殖等經(jīng)濟損失8 2 8 9 萬元，由于找不到肇事者，無 人賠償。 1 2 清污現(xiàn)狀及分析 從整體來看，我國對于船舶溢油事故的清污能力和水平較差。我國沿海船舶 溢油量5 0 噸以下的中小事故，清污率只有7 ，5 0 噸以上的重大事故清污率也只有 “高秀峰最新法庭辯論叢書( 海事海商卷) 警官教育出版社：8 0 第1 章船舶造成海域溢油污的現(xiàn)狀及清污情況 3 9 。對于中小事故平均每噸清污費用僅0 1 6 萬元，重大事故中清污費用每噸最 多為1 3 6 萬元。根據(jù)國際油污基金提供的4 6 起數(shù)據(jù)齊全的賠償資料表明，國 際上每噸溢油清污費用平均達2 0 9 0 英鎊，折合人民幣2 7 1 7 0 元，是我國的1 7 倍。 溢油事故發(fā)生后國內(nèi)外清污情況的巨大差異的原因是中國油污損害賠償機制嚴重 滯后，使得油污治理公司虧損運作，虧損導致技術和設備更新緩慢，從而影響對 船舶溢油的處理。明 2 0 0 0 年1 1 月1 4 日，“德航2 9 8 ”號油輪與挪威籍“寶塞思”號化學品船在珠 江口碰撞沉沒，“德航2 9 8 ”號溢出重油2 0 0 噸，海事部門全力組織清污花費清污 費近7 0 0 萬元?！暗潞? 9 8 ”號船東破產(chǎn)無力賠付，僅由“寶塞思”號依據(jù)碰撞責 任承擔了3 5 的清污費，與清污單位的支出相差很大，引起清污公司的極大不滿。 2 0 0 1 年4 月6 日湛江市月亮島濰涂發(fā)生了一起海域油污染事故，按湛江市市 政府有關領導的指示，海事局組織采取了應急清除措施，墊支的約1 萬元清污費 用至今仍在海事局掛帳。 上海黃浦江水域“8 5 ”溢油事故發(fā)生后，肇事者被最終抓獲，由于肇事船只 ， 是個體戶，發(fā)生事故后破產(chǎn)，船只總價值不到1 0 0 萬元，而有關部門清污耗資高 達17 0 0 萬。 2 0 0 3 年8 月5 日上海吳徑熱電廠附近的黃浦江水域發(fā)生一起燃油泄漏的重大 污染事故。停泊在吳徑熱電廠碼頭的“長陽”號貨輪，被一艘外地小船撞擊后， 導致船尾破裂，8 5 噸燃料油泄入黃浦江，造成附近江面嚴重污染。事故發(fā)生后， 上海海事局立郎啟動溢泊應急計劃，組織采取溢油應急措施，經(jīng)上海海事局及上 海市政府有關部門的共同努力，溢油基本得到消除，然而溢油事故1 7 0 0 萬元的清 污費遲遲不能落實：肇事船舶“浙長興貨0 3 7 5 ”輪是條個體小船，沒有賠償能力。 按照國際“誰漏油誰負責”的原則，“長陽”輪已出具了2 0 0 萬元現(xiàn)金擔保和1 0 0 0 萬元銀行擔保，但清污費的支付缺口仍很大，環(huán)境損害賠償更難以落實。 按照我國現(xiàn)有法律規(guī)定，清污費用以及污染財產(chǎn)損失費由肇事船東承擔，但 由于缺乏保障措施和強制措施，或因污染責任方破產(chǎn)，或因污染損失巨大超過船 東賠償能力，或因找不到肇事者等原因，實際賠付率很低，造成了誰清污誰吃虧 “1 陳宏船舶油污染的防治管理對策環(huán)境科學動態(tài)，2 0 0 5 年第3 期 4 船舭造成海域溢油污染清除法律問題研究 的局面。長期以往，將導致我國的清污手段、清污能力無法得到持續(xù)發(fā)展，與國 際水平差距加大。目前造成這種狀況的主要原因有以下幾點： 一、由于目前我國儲備的清污應急物資，主要由一些海事部門、碼頭和船舶 污染物接受企業(yè)配備，缺乏資金，這些機關單位無法配備大量的先進有效的清污 設備和物資，遠不能滿足重特大溢油應急清污的實際需要。 二、清污力量不足，其規(guī)模和應急能力十分有限，遠遠落后于發(fā)達國家的一 般水平。從事清污人員普遍缺乏專業(yè)培訓，總體管理能力和清污技術水平較低， 污油回收率僅占國外回收率的十分之一。為數(shù)不多的專業(yè)清污隊伍也往往由于賠 償不足而導致經(jīng)營虧損，陷入困境，造成惡性循環(huán)。 三、尚未建立健全船舶污染的預防和應急體系、鼓勵清污主體健康發(fā)展需要 的大量資金投入和穩(wěn)定的財政保障與支持。在我國，國家和相關企業(yè)無法投入更 多的資金用于船舶防污染工作，只能將維持預防和應急體系的經(jīng)費來源寄托于清 污費用的賠償，這是不夠的，要逐步建立有中國特色的溢油清污應急基金。 第2 章與清除船舶溢油污有關的國際公約及國內(nèi)立法 第2 章與清除船舶溢油污染有關的國際公約及國內(nèi)立法 2 1 國際公約及國際民間協(xié)定 2 1 ，1 1 9 6 9 年國際干預公海油污事件公約 1 9 6 7 年“t o r r e yc a n y o n ”號油污事件的后果十分嚴重，震驚了整個國際社會， 不僅使人們充分認識到船舶油污的巨大危害，也向國際社會提出了不少新的法律 問題，其中很重要的兩個問題是：在業(yè)已存在的公海自由觀念下，若公海上發(fā)生船 舶油污事故，危及沿海國家，對此沿海國可否采取干預措施；另外，巨大的船舶 油污處理費用由誰承擔以及如何充分保障油污受害人的賠償。這些問題引起了各 國政府及國際組織的高度重視，當時的國際政府間海事協(xié)商組織就此成立了法律 委員會，于1 9 6 9 年在布魯塞爾召開的海上污染損害法律會議上簽訂，于1 9 7 5 年 生效。我國也于1 9 9 0 年加入該公約。 一該公約規(guī)定了沿海締約國在公海干預油污事故的權利和義務。公約第一條第1 款明確規(guī)定：各締約國，在發(fā)生海上事故或與此事故有關的行為之后，如有理由預 計到會造成較大有害后果，那就可在公海上采取必要的措施，以防止、減輕或消 除由于油類對海洋的污染或污染威脅而對其海岸或有關利益產(chǎn)生的嚴重而緊迫的 危險。而在采取干預措施前，必須與受事故影響的其它國家尤其是肇事船船旗國 進行協(xié)商，并且有義務向所有相關利害方通報將要采取或己經(jīng)采取的行動，與之 相對應，沿海國采取的所有干預措施，應與實際造成或即將發(fā)生的損害相適應， 對超過必要限度造成其它損失時，應承擔相應的賠償責任。 該公約此外還傳遞了這樣一個信息，由國際政府間海事協(xié)商組織成立一個針 對公海油污的專門小組，由各沿海國派代表組成。若船舶油污因自然災害或不可 抗力而造成，船方免責，清除船舶油污的費用由各成員國按照一定比例分攤；若 船方不可免責，肇事船舶應承擔處理油污的所有費用和油污損害所引起的費用。 【6 1 2 1 2 1 9 7 3 年國際防止船舶污染公約 ( 1 9 7 3 年國際防止船舶污染公約簡稱m a r p o l 公約，于1 9 7 3 年在倫敦召 “1 陳安國際海事法學北京：北京大學出版社，1 9 9 8 ：4 7 3 船舶造成海域溢油污染清除法律問題研究 開的國際防止船舶造成污染會議上通過。在此之前，國際社會僅有1 9 5 4 年倫敦油 污公約是唯一有關船舶油污的已經(jīng)生效的國際公約，而且該公約存在難以控制、 檢測以及強制執(zhí)行等不足，不能適應形勢發(fā)展要求。受美國的影響，國際政府間 海事協(xié)商組織( i m c o ) 于1 9 7 3 年在倫敦召開的國際防止船舶造成污染會議上通過 了m a r p o l 公約。m a r p o l 公約歷經(jīng)多次修改。該公約適用所有船舶( 軍艦、政 府公務船舶除外) ，包括氣墊船、潛水船、水上船艇和固定式或移動式工作平臺， 并且對一切商業(yè)用途船舶規(guī)定了嚴格的技術標準，對污染物質(zhì)的排放標準、監(jiān)控 系統(tǒng)、濾清系統(tǒng)及專用壓載艙和清潔壓載艙等作了具體的規(guī)定，目的是防止和控 制海洋污染。該公的附件一，防止油污規(guī)則保留1 9 5 4 年倫敦油污公約及其1 9 6 9 年修正案的大部分內(nèi)容，對于船舶尤其是油輪做出防止海洋污染的技術性規(guī)定， 明確規(guī)定適用于新船和現(xiàn)有船的要求，締約國的船舶要配備船上應急油污計劃， 在事故發(fā)生的第一時間控制污染。 2 1 3 19 8 2 年聯(lián)合國海洋法公約 1 9 8 2 年聯(lián)合國海洋法公約是目前關于海洋環(huán)境保護的一個較為全面系統(tǒng) 的公法國際公約，既使得國際海洋環(huán)境f f l - t 戶的法律制度得到新的發(fā)展，也促進了 在該領域的各國內(nèi)國立法，并在較大范圍內(nèi)實現(xiàn)了基本規(guī)則、標準、辦法、程序 的國際統(tǒng)一。該公約第十二部分就海洋環(huán)境保護領域作了系統(tǒng)、全面的法律規(guī)定， 幾乎涵蓋該領域的各個方面，使得國際海洋環(huán)境保護的法律制度進入了一個全新 的發(fā)展階段。其最重要的意義有兩點：其一，它為各國利用和保護海洋的行為確立 了必須遵守的國際法原則和義務；其二，它對各國保護國際海洋環(huán)境規(guī)定了基本 的法律要求和制度。該公約圍繞防止海洋環(huán)境污染法律制度的建立與執(zhí)行，做出 了具體的規(guī)定，其主要內(nèi)容體現(xiàn)在締約國應承擔的責任與義務以及對海洋環(huán)境污 染的管轄權等方面。 公約規(guī)定締約國有義務采取一切必要措施，包括參考國際規(guī)則、標準、建議 的辦法和程序制定至少與其具有相同效力的本國的相應法律和規(guī)章，以保障其管 轄或控制下的活動不會導致其它國家遭受環(huán)境污染的損害。同時，公約規(guī)定締約 國所采取的旨在防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的措施及行動，不能超過合理的、 必要的限度，不應直接或間接將污染損害或危險從一個區(qū)域轉(zhuǎn)移到另一個區(qū)域， 第2 章與清除船舶溢油污有關的國際公約及國內(nèi)立法 不應將一種污染變成另一種污染。各締約國之間應進行合作，對各種來源的海洋 環(huán)境污染加以控制。 2 1 4 1 9 6 9 年國際油污損害民事責任公約、1 9 7 1 年設立國際油污損害賠償基 金公約及相關議定書 在國際油污賠償基金尚未在我國建立的情況下在國內(nèi)先行建立一個清污基 金以保證清污費用的清償是本文的寫作目的之一，并且下文清污費用的索賠是以 ( ( 1 9 7 1 年設立國際油污損害賠償基金公約及其議定書的索賠手冊為藍本，因此 有必要在此介紹一下這兩個重要公約及議定書。 為保證船舶油污受害人得到充分的賠償，并就如何決定責任以及如何賠償建 立統(tǒng)一的國際規(guī)則與程序，1 9 6 9 年1 1 月2 9 日，政府間海事協(xié)商組織( 即現(xiàn)在的 國際海事組織i m o ) 在比利時首都布魯塞爾召開了國際外交大會，通過了( ( 1 9 6 9 年國際油污損害民事責任公約( 以下簡稱1 9 6 9 c l c ) 。制定該公約的目的是保證 船舶油污受害方得到足夠的賠償，并成立統(tǒng)一的國際規(guī)則與程序來決定責任分配 以及如何賠償。1 9 6 9 c l c 公約為船舶油污損害民事責任的承擔提供了基本規(guī)則， 是這領域內(nèi)最重要的公約，它確立自啪a 舶油污嚴格責任制度和強制保險制度為 之后的公約所借鑒。公約于1 9 7 5 年生效，我國于1 9 8 0 年參加該公約。 如1 9 6 9 年c l c 前言中所說，“本公約各締約國，意識到由于全球海上散裝油 類運輸而出現(xiàn)的污染危險，確信有必要對由于船舶溢出或排放油類造成污染而遭 受損害的人給予適當?shù)馁r償，本著通過統(tǒng)一的國際規(guī)則和程序以便確定在上述情 況下的責任問題，并提供適當賠償”。公約規(guī)定了船舶所有人承擔的油污損害的賠 償范圍，包括：在締約國領土或領海上發(fā)生的油污造成的滅失或損害；采取補救措 施的費用以及采取該措施而造成的進一步的滅失或損害。對船舶所有人因主動采 取補救措施支出的費用及因此造成的進一步損害，公約予以補償。對公約未規(guī)定 的污染損害，公約規(guī)定不得要求船舶所有人做出賠償。 ( ( 1 9 6 9 c l c ) 經(jīng)歷多次修改，為了確保國際油污責任賠償系統(tǒng)生命力，并保 證1 9 8 4 年議定書的內(nèi)容得以盡快生效，國際海事組織又通過了( ( 1 9 9 2 年國際油 污損害民事責任公約( 以下簡稱1 9 9 2c l c ) 。由于1 9 9 2 年議定書比較1 9 6 9 c l c 在適用范圍、賠償范圍、責任限額等方面有更嚴格的規(guī)定，雖然加重了船舶所有 船舶造成海域溢油污染清除法律問題研究 人的責任，但更有利于保護油污受害人的利益，更有效地保護海洋環(huán)境。1 9 9 2 年 c l c 規(guī)定，對環(huán)境損害的賠償應包括在“滅失或損害”的賠償中，但不應當包括 那些臆測的和理論上的索賠。即因船舶溢出或排放油類造成的環(huán)境損害的賠償限 定在環(huán)境損害造成的利潤損失和已實際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴痛胧┑馁M用兩 個方面。此外，“油污損害”的范圍還包括預防措施的費用及預防措施造成的新的 滅失或損害。 制定1 9 6 9 c l c 公約時，出席大會的不少國家指出，該公約規(guī)定的責任限額不 能給油污受害人提供充分的賠償，必須制定另外一個可向油污受害人提供補充賠 償?shù)膰H公約。1 9 7 1 年，政府間海事協(xié)商組織召開新的外交大會，通過了1 9 7 1 年設立國際油污損害賠償基金公約( 以下簡稱1 9 7 1 年基金公約) ，設立國際油污 損害賠償基金。并考慮到在海上石油運輸中，船舶所有人收取運費從中受益，貨 主即石油公司同樣也從中受益，而在1 9 6 9 c l c 中，可能出現(xiàn)船舶所有人對油污事 故完全無辜卻承擔全部責任的情況，這對船舶所有人實際上有些不公平。所以設 立一個由締約國的從海上接受石油的企業(yè)攤派的國際基金，以此基金去補足 1 9 6 9 c l c 賠償?shù)牟蛔悖O法完全賠償船舶油污損害受害人的損失，即根據(jù)嚴格責 任制，使油污受害人能得到全部和充分的賠償，另外減輕船舶所有人由1 9 6 9 c l c 給予的額外經(jīng)濟負擔?；鸸s1 9 9 2 年議定書接受了1 9 8 4 年議定書的實 質(zhì)性條款，并提高了基金的賠償限額，同時取消對船舶所有人及其責任保險人或 其他財務保證人的補貼，實行單一的賠償制度。因此，1 9 9 2 年議定書更加注重保 護油污受害人的合法利益，所以不可避免地日益加重船舶所有人的責任，從中可 以看出國際海洋環(huán)境保護立法在防止船舶油污領域的發(fā)展趨勢。 由責任公約和基金公約共同構(gòu)建的國際油污損害賠償機制，充分實現(xiàn)了為油 污受害人提供迅速充分的賠償?shù)哪康?。公約體系確立的船舶所有人為主、國際基 金為補充的雙層賠償機制，由賠償主體承擔嚴格責任，為切實保障受害人權益創(chuàng) 造了條件，并在船舶所有人和貨主之間的責任分配上，實現(xiàn)了較好的平衡。 2 1 5 1 9 9 0 年國際油污防備、反應和合作公約 自從1 9 6 7 年“t o r r e yc a n y o n ”號油污事件之后，各國在油污應急計劃、反應 策略和裝備、對油污環(huán)境因素的了解以及清理技術都有很大的提高，在處理重大 9 第2 章與清除船舶溢油污有關的國際公約及國內(nèi)立法 船舶油污事故方面比以前更有效，但大的油污事故仍舊發(fā)生，造成海灘受污染、 海洋生物和沿岸資源受損。各國都認為，減少海洋環(huán)境損害的比較現(xiàn)實的措施就 是防止大的船舶油污事故發(fā)生，包括有潛在油類或有毒有害物質(zhì)排放危險的其它 航運事故，同時減少事故發(fā)生時的實際泄漏量。1 9 8 9 年美國“e x x o nv a l d e z ”溢 油事故使國際社會意識到快速有效的反應和合作非常重要，溢油事故發(fā)生后需要 有效的油污防備、反應和合作體制。制定相應的公約對船舶油污的防備措施、提 高反應能力、加強國際間的相關合作，共同保護環(huán)境不受污染則成為國際社會的 共同呼聲。 國際海事組織于1 9 9 0 年1 1 月1 9 日至3 0 日在倫敦召開了外交大會，會議通 過了( 1 9 9 0 年國際油污防備、響應和合作公約( 1 9 9 0 年o p r c ) 。經(jīng)國務院批準， 我國于1 9 9 8 年3 月3 0 日加入了該公約，同年6 月3 0 日起公約對我國生效。該公 約由正文及附件組成，要求締約國單獨或聯(lián)合對油污事件采取一切適當?shù)姆纻渑c 反應措施，以共同保護海洋環(huán)境。 該公約的目的是促進各國加強油污防治工作，強調(diào)有效防備的重要性，在發(fā) 生重大油污事故時加強區(qū)域性或國際性合作，采取快速有效的行動，減少油污造 成的損害。公約要求所有船舶、港口和近海裝置都應具備油污應急計劃，該計劃 中包括海上應急措施、沿岸水域和海岸的應急措施等，并且港口國當局有權對此 進行監(jiān)督檢查。公約規(guī)定所有肇事船舶和其他發(fā)現(xiàn)油污事故的機構(gòu)或官員應毫不 延遲地向最近的沿岸國報告。各締約國在接到報告后應采取行動，并進行通報。 締約國每當收到報告或其他來源提供的污染信息時，應：先對事件做出評估，以 判斷是否發(fā)生了油污事故；然后對油污事故的性質(zhì)、范圍和可能的后果做出評估 并將該報告或污染信息連同下述資料及時通知其利益受到或可能受到該油污事件 影響的所有國家。 公約還規(guī)定了各締約國應建立全國性油污防備和響應體系，包括一個最起碼 的國家應急計劃和應急反應資源，此系統(tǒng)至少應包括：指定的負責油污防備和響 應工作的國家主管當局；國家行動聯(lián)絡點，此種聯(lián)絡點應負責收受或發(fā)送油污報 告；有權代表該國請求援助或決定按請求提供援助的當局；國家防備和響應應急 計劃，該計劃包括各種公共或私人機構(gòu)間的組織關系。此外，每一締約國，在其 1 0 船舶造成海域溢油污染清除法律問題研究 力所能及的范圍內(nèi)，各自或通過雙邊或多邊合作，并在適當時與石油界和航運界、 港口當局及其他有關實體合作應設立：與有關風險相稱的最低水平的預先設置的 抗溢油設備以及它們的使用方案；油污響應組織的演習和有關人員培訓的方案； 詳細的油污事故響應計劃和始終具備的通訊能力；對油污事故響應工作進行協(xié)調(diào) 的機構(gòu)或安排；如果需要，它們應具備調(diào)動必要的人力和物力的能力。 各國之間可建立雙邊或多邊、地區(qū)性或國際性的技術合作。為油污事故的響 應工作進行合作并提供咨詢服務、技術援助和設備。每一締約國均應采取必要的 法律和行政措施，為從事油污事故響應工作或運輸處理此種事故所需人員、貨物、 材料和設備的船舶、飛機和其他運輸工具抵離其領土和在其領土內(nèi)或使用迅速進 入、通過和離開其領土提供便利。 該公約還就各國在參與油污反應國際合作時發(fā)生的油污處理費用的分擔作了 規(guī)定，在沒有事先約定的前提下，請求國應償還援助國采取措施的費用，但未受 請求而主動援助的國家負擔本國所采取行動的費用。 現(xiàn)今的國際社會己在1 9 6 9 年國際油污損害民事責任公約、( 1 9 7 1 年設立國 際油污損害賠償基金公約及上述兩個國際公約的議定書的框架基礎上建立了一 套較為完整并切實可行的船舶油污損害民事賠償?shù)姆审w系。嗍 2 1 6 1 9 6 9 年油輪所有人自愿承擔油污損害責任的協(xié)定及1 9 7 1 年油輪油污 損害責任的暫行補充協(xié)定 1 9 6 7 年“t o r r e yc a n y o n ”號油污事件產(chǎn)生的巨額清除油污費用，使得國際社 會立即著手關于防止船舶油污的立法工作，以建立一種可靠的以船舶油污民事賠 償責任的國際公約為基礎的國際賠償制度，但是由于公約的簽訂到真正生效實施， 其整個過程需要很長一段時間，例如1 9 6 9 c l c 到1 9 7 5 年才生效，( 1 9 7 1 基金 到1 9 7 8 年才生效。在此期間，國際上的船舶油污事件接連發(fā)生，受害人的索賠要 求對船舶所有人以及各大石油公司產(chǎn)生很大壓力，這迫使一些大的石油公司在相 關國際公約制定的同時，著手簽訂船舶油污損害賠償?shù)拿耖g協(xié)定，以作為應急性 賠償措施。由此便產(chǎn)生了兩個船舶油污損害的賠償計劃，即( ( 1 9 6 9 年油輪所有人 自愿承擔油污損害責任的協(xié)定及其補充協(xié)定( 簡稱t o v a l o p ) 以及( ( 1 9 7 1 年油 ”1 司玉琢，李志文，郭萍海商法專題研究大連：大連海事大學出版社，2 0 0 2 第2 章與清除船舶溢油污有關的國際公約及國內(nèi)立法 輪油污損害責任的暫行補充協(xié)定及其補充協(xié)定f 簡稱c r i s t a l ) 。 t o v a l o p 與c r i s t a l 在實踐中被證明行之有效，在鼓勵船舶所有人采取措 施防止、減輕污染以及對油污受害人提供足夠的賠償方面，發(fā)揮了積極的作用。 尤其是t o v a l o p ，其在開創(chuàng)清污基金方面有重要意義。該協(xié)定的主要目的是想 在當時缺乏強制性立法的條件下，為各國政府建立一個支付清除海岸污染費用的 基金，在發(fā)生船舶油污事件時，提供快捷及時的清污費用。因此該協(xié)定不要求證 明油輪所有人有責任，油污責任由油輪的互保協(xié)會承倮，責任的歸屬與該協(xié)定無 關。該協(xié)定最初設想作為國際公約生效前的一種民間解決船舶油污責任的臨時性 措施，規(guī)定世界上5 0 的油輪噸位加入后生效，有效期僅3 年，但由于后來證明 其行之有效，因而許多國家加入該協(xié)定。 c r i s t a l 作為t o v a l o p 的補充，由3 8 家世界上大的石油公司于1 9 7 1 年 簽訂，其目的在于設立一項基金( c r i s t a lf u n d l ，用于補充油輪所有人按照 t o v a l o p 對油污損害賠償后的補足，同時對油輪所有人( 包括油輪光船承租人) 進行補貼。c r i s r i 札基金由各石油公司按照所接收的海上運輸持久性油類量而繳 納的基金攤款組成。 t o v a l o p 與c r i s t a l 是國際船舶油污損害賠償責任法律制度建立前的臨時 性以自愿為基礎的民間協(xié)定。而隨著大量主權國家批準加入1 9 6 9 c l c 以及 1 9 7 1 f c 以及公約的1 9 9 2 年議定書，這些公約及議定書開始在世界范圍內(nèi)發(fā)揮作 用。至此，t o v a l o p 與c r i s l a l 達到了最初目的，1 9 9 7 年2 月2 0 日，t o v a l o p 與c r i s t a l 被取消?！? 2 2 我國國內(nèi)立法及相關規(guī)定 在國內(nèi)立法上，我國尚沒有關于船舶污染損害的專門立法，這方面的規(guī)定僅 散件于不同的法律和行政法規(guī)中，涉及清除船舶溢油污染的規(guī)定更是少之又少， 并且一般是一些抽象的原則性規(guī)定和程序性規(guī)定，在司法實踐中可操作性不強。 9 1 2 2 1 中華人民共和國民法通則 楊良宜海事法大連海事大學出版社，1 9 9 9 ：3 0 2 “司玉琢，李志文，郭萍，海商法專題研究大連：大連海事大學出版社，2 0 0 2 ：3 8 2 船自自造成海域溢油污染清除法律問題研究 中華人民共和國民法通則( 以下簡稱為民法通則) 的第1 1 7 條第2 款和 第3 款規(guī)定，“損壞國家的、集體的財產(chǎn)或者他人財產(chǎn)的，應當恢復原狀或者折價 賠償。受害人因此遭受其他重大損失的，侵害人并應當賠償損失。”發(fā)生溢油污染 后的清污行動應視為“恢復原狀”中的一種方式，那么這種清污責任是包含在民 事?lián)p害賠償責任當中的。同時，其第1 2 4 條規(guī)定，“違反國家保護環(huán)境防止污染的 規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害，應當依法承擔民事責任”。可見，一旦發(fā)生沿海運 輸船舶油污損害，如適用民法通則的規(guī)定確定責任人對受害人進行賠償，顯 然操作性不強。因此，該法就沿海運輸船舶油污損害，僅有“損害應當賠償”的 原則性規(guī)定。 2 2 2 中華人民共和國海商法 海商法從其法律屬性上應被界定為民法的特別法。按照特別法優(yōu)先于普 通法適用的原則，在發(fā)生了海上侵權糾紛等時，應優(yōu)先適用海商法予以解決。 海商法沒有對油污損害賠償做出專門的規(guī)定，僅規(guī)定了從事我國港口之間油 品運輸?shù)拇耙碌挠臀蹞p害，其責任人的責任限制條件、限額等均不適用 ( ( c l c 6 9 ) ) 或者c l c 9 2 的有關規(guī)定。那么，在出現(xiàn)船舶溢油污染清污糾紛等 時，只能適用民法一些基本原則。 2 2 31 9 9 9 年中華人民共和國海洋環(huán)境保護法( 以下簡稱為新海環(huán)法) 1 9 9 9 年1 2 月2 5 日，全國人大常委會第十三次會議通過了1 9 8 2 年中華人 民共和國海洋環(huán)境保護法( 以下簡稱為舊海環(huán)法) 的修訂案。新海環(huán)法 總則部分規(guī)定了國務院環(huán)境保護行政主管部門、國家海洋行政主管部門、國家海 事行政主管部門及漁業(yè)行政主管部門等對海洋環(huán)境保護的監(jiān)督管理權限。這對海 洋環(huán)境的保護以及對海洋污染事故的及時處理無疑將會起到積極的作用。 新海環(huán)法的第6 6 條規(guī)定了國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制 度。第7 2 條規(guī)定了在沿海運輸船舶油污損害發(fā)生后，國家海事行政主管部門的有 條件的強制清污職權。第9 0 條同時規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染損害的責任者，應當 排除危害，并賠償損失?？梢娫摲ǖ囊?guī)定也涉及了油污損害民事責任。但在需要 判定責任方對受害方如何進行賠償、清除溢油污染行為并確定賠償數(shù)額時，但僅 有上述原則性的規(guī)定是難以操作的。 第2 章與清除船舶溢油污有關的國際公約及國內(nèi)立法 2 2 4 中國海上船舶溢油應急計劃 中國現(xiàn)行的船舶污染民事賠償方面的立法遠遠不及加強船舶安全管理、防止 船舶油類污染方面的行政立法。根據(jù)我國加入的1 9 9 0 年o p r c 的要求，當事國 應制訂國家和區(qū)域的溢油防備和反應計劃，依據(jù)中華人民共和國環(huán)境保護法、 中華人民共和國海洋環(huán)境保護法、中華人民共和國海上交通安全法、中華 人民共和國防止船舶污染海域管理條例、中國2 1 世紀議程和國務院的其它有 關規(guī)定，我國制訂了全國海上船舶溢油應急計劃。國家海事行政主管部門負責制 定中國海上船舶溢油應急計劃，報國家環(huán)境保護，總局備案，并聯(lián)合發(fā)布；海區(qū) 溢油應急計劃由中國海事局組織制定，與中國海上船舶溢油應急計劃一并發(fā)布； 港口水域溢油應急計劃由港口所在地的海事行政主管機構(gòu)負責組織制定，經(jīng)其上 級批準后，報國家海事行政主管部門備案。目前，國家海事局除了編制中國海 上船舶溢油應急計劃外，還發(fā)布了北方海區(qū)、東海海區(qū)、南海海區(qū)、臺灣海峽 水域溢油應急計劃，建立了國家應急計劃、區(qū)域性應急計劃、港口溢油應急計劃、 船上溢油應急計劃各層次的應急反應計劃。國家已在重點區(qū)域建立了溢油應急反 應中心，在秦皇島等處建立了船舶溢油應急反應示范工程，全國部分海域建成了 溢油應急預報信息系統(tǒng)，基本建成了船舶、碼頭、港1 ：3 、海域、國家5 級船舶溢 油應急反應體系。 1 4 船舶造成海域溢油污染清除法律問題研究 第3 章清污主體研究 預防溢油或?qū)σ缬偷膶嵸|(zhì)性威脅作出應急反應的措施涵蓋于“清除”的含義 之內(nèi)，所以可以將溢油應急系統(tǒng)視為廣義清污行為的一部分。本章將在對清污主 體研究的基礎上，分析各清污主體在溢油應急反應中的地位和作用。 3 1 清污主體與清污責任主體的區(qū)分 從字面上理解，清污主體與清污責任主體的范圍是不相同的。一般來說，清 污主體的范圍要大于清污責任主體，是實際