渤海海岸線保護(hù)法律問題研究[權(quán)威資料]

渤海海岸線保護(hù)法律問題研究 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 摘 要：環(huán)渤海地區(qū)是我國(guó)重要的海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)。海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使渤海的海岸線遭受了巨大的壓力，面臨著嚴(yán)重的破壞威脅。在分析渤海海岸線開發(fā)利用、保護(hù)現(xiàn)狀和面臨威脅的基礎(chǔ)上，指出了渤海海岸線保護(hù)存在的法律問題，并從明確海岸線法律含義、海岸線審批制度、海岸線修訂發(fā)布制度、海岸線保留區(qū)制度、海岸線退縮線制度提出了保護(hù)渤海海岸線的法律對(duì)策。 關(guān)鍵詞：渤海；海岸線；法律問題；法律對(duì)策 D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 1002-2589（ 2013） 06-0102-02 長(zhǎng)期以來，對(duì)渤海治理的關(guān)注集中在陸源污染、濕地保護(hù)、漁業(yè)資源、底棲生物的保護(hù)，忽略了對(duì)渤海海岸線的保護(hù)。海岸線是海陸的分界線，是人類開發(fā)海洋，進(jìn)軍海洋的基地，是抵御海洋災(zāi)害的第一道防線。鄰近海岸線海域也是眾多海洋生物的產(chǎn)卵場(chǎng)。然而，目前對(duì)渤海海岸線的保護(hù)還未引起足夠的重視，因此對(duì)渤海海岸線保護(hù)相關(guān)法律問題進(jìn)行分析，對(duì)促進(jìn)渤海海岸線的可持續(xù)利用具有重大的意義。 一、渤海海岸線開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀 （一）渤海海岸線開發(fā)利用情況 渤海海岸線的大規(guī)模開發(fā)利用伴隨著我國(guó)四次圍填海高潮的興起，海岸線利用也伴隨著圍填海用途的轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了鹽業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)用地、海水養(yǎng)殖、工業(yè)用途等方式的轉(zhuǎn)變 .目前渤海海岸線大部分被海洋石油化工、鋼鐵、港口、重裝備、冶金等行業(yè)占據(jù)，海岸線的開發(fā)和利用面臨著巨大的壓力。相關(guān)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明， 1995-2008 期間海域轉(zhuǎn)化成工交建設(shè)用地的現(xiàn)象表現(xiàn)出逐年遞增的趨勢(shì) 1。 （二）大規(guī)模開發(fā)對(duì)渤海海岸線造成的影響 1.自然岸線大規(guī)模減少，人工岸線增加 大規(guī)模 的開發(fā)導(dǎo)致自然岸線減少。以遼寧省為例：據(jù)1975 年國(guó)務(wù)院 78號(hào)文件，遼寧省海岸線為 2 178km， 2000年海岸線長(zhǎng)度為 1 838km， 25 年共減少 340km，年均減少13.6km2。營(yíng)口沿海產(chǎn)業(yè)基地約 2/3 岸線成為人工岸線。河北曹妃甸附近大面積海域喪失海洋自然屬性，曲折的自然岸線變成了平直的人工岸線，沿岸海島變成了陸連島，曹妃甸附近海域已無自然岸線。天津?yàn)I海新區(qū)自然岸線呈逐年減少趨勢(shì)，與 1995 年相比， 2008 年減少了 97%。 2.海岸侵蝕加劇 經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)期的自然演變，海岸線形成 了相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，在各種因素如海水動(dòng)力、泥沙淤積等環(huán)境的影響下，形成了一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡。但人類的活動(dòng)卻打破了這種平衡，如大規(guī)模圍填海造地工程、堤壩工程等，改變了海岸線的形態(tài)、結(jié)構(gòu)等長(zhǎng)期穩(wěn)定的因素，誘發(fā)海水動(dòng)力的改變，誘發(fā)海岸侵蝕。據(jù)相關(guān)研究表明，近 100 年來特別是近 50 年來，環(huán)渤海地區(qū)的海侵現(xiàn)象比較突出，秦皇島、昌黎、天津漢沽、黃驊大口河、萊州灣、乳山口、五壘島、大連灣等均遭受了不同程度的海侵，使沙質(zhì)海岸與巖質(zhì)海岸不斷后退 3。 二、渤海海岸線保護(hù)現(xiàn)狀及面臨的威脅 （一）渤海海岸線保護(hù)現(xiàn) 狀 1985 年開展的海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查報(bào)告資料匯編顯示，在調(diào)查之前環(huán)渤海地區(qū)無海岸防蝕自然保護(hù)區(qū)，天津貝殼堤的保護(hù)也劃歸為珍貴動(dòng)植物的保護(hù)，在此之后才開始了自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)工作，如遼寧蛤蜊島自然保護(hù)區(qū)（自然環(huán)境、北方貝庫），河北秦皇島多群體森林公園（自然環(huán)境、人文估計(jì)、黃金海岸）、天津海河公園（護(hù)堤林帶、綠化、美化）等。截止到 2011 年，從環(huán)保部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來看，建設(shè)的旨在保護(hù)海岸線的保護(hù)區(qū)有，河北石臼坨諸島海洋海岸（省級(jí)）自然保護(hù)區(qū)、昌黎黃金海岸（國(guó)家級(jí)）自然保護(hù)區(qū)、黃驊古貝殼堤（省級(jí)，國(guó)土 管轄）自然保護(hù)區(qū)；遼寧僅有海王九島（市級(jí)）海濱地貌、海岸景觀及鳥類自然保護(hù)區(qū)；山東黃河三角洲海洋海岸（國(guó)家級(jí)，林業(yè)管轄）自然保護(hù)區(qū)，崆峒列島海洋海岸（省級(jí)）自然保護(hù)區(qū)，榮成成山頭（省級(jí)）自然保護(hù)區(qū)，濱州貝殼堤島與濕地海洋海岸（國(guó)家級(jí)）自然保護(hù)區(qū)，沾化海岸帶濕地（市級(jí)林業(yè)）自然保護(hù)區(qū)；天津古海岸與濕地（國(guó)家）自然保護(hù)區(qū)。 （二）渤海海岸線面臨的威脅 1.人為因素的影響加劇 海洋發(fā)展戰(zhàn)略加快實(shí)施，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了沿海多個(gè)區(qū)域規(guī)劃，啟動(dòng)了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)。沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。 能源、重化工業(yè)向沿海地區(qū)集聚，濱海城鎮(zhèn)和交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施在沿海布局，各類海洋工程建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，海洋新興產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，建設(shè)用海需求旺盛。 2.自然因素的影響趨于強(qiáng)烈 2011 年中國(guó)海平面公報(bào)顯示， 2011 年渤海沿海海平面比常年高 79 毫米，根據(jù)沿海省（自治區(qū)、直轄市）的海平面變化預(yù)測(cè)結(jié)果，山東沿海海平面的上升預(yù)測(cè)值最高，遼寧、天津沿海次之，河北沿海上升較為緩慢，而海平面上升將加劇岸線的侵蝕和后退。 三、渤海海岸線保護(hù)相關(guān)法律問題 中華人民共和國(guó)海域使用管理法首 次在法律條文中使用海岸線一詞，使海岸線正式具有了法律含義。但現(xiàn)行的法律法規(guī)，未明確指出海岸線的保護(hù)，而是以海岸、岸灘等方式提出。相關(guān)法律法規(guī)還包括中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法、中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法、中華人民共和國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法等。因海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和法律本身的滯后性，海岸線的管理也存在諸多的問題。 （一）相關(guān)法律法規(guī)對(duì)海岸線保護(hù)的認(rèn)識(shí)不足 對(duì)海岸線的保護(hù)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)于海岸線的保護(hù)僅局限在具有特殊保護(hù)價(jià)值、重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值（如港口岸線）和重大科學(xué)文化價(jià)值、海島岸線以及 受侵蝕岸線的保護(hù)上，對(duì)普通岸線的保護(hù)不足，還存在粗放利用、過度浪費(fèi)的現(xiàn)象。如我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法僅規(guī)定 “ 具有特殊保護(hù)價(jià)值的海域、海岸、島嶼、濱海濕地、入海河口和海灣等，具有重大科學(xué)文化價(jià)值的海洋自然遺跡所在區(qū)域 ” 應(yīng)當(dāng)建立海洋自然保護(hù)區(qū)。對(duì)海島開發(fā)過程中海島地形、岸灘，對(duì)海岸侵蝕地區(qū)的綜合治理、嚴(yán)禁在海岸采挖砂石。海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法規(guī)定也僅對(duì) “ 具有重大科學(xué)文化價(jià)值的海洋自然遺跡所在區(qū)域，具有特殊保護(hù)價(jià)值的海域、海岸、島嶼、濕地 ” 應(yīng)當(dāng)建立海洋自然保護(hù)區(qū)。中華人民共和國(guó)港口法僅規(guī)定了對(duì)港口岸線的保護(hù) 。 （二）對(duì)相關(guān)法律概念缺乏界定 對(duì)海岸線的界定不明確。海域使用管理法首次賦予了海岸線法律含義，但對(duì)海岸線缺乏清晰明確的法律定義，雖然國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)海岸線做了界定，但并無法律上的意義。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)海岸線的劃定是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，無強(qiáng)制執(zhí)行力，且存在 “ 平均大潮高潮時(shí)水陸分界的痕跡線 ” 和 “ 多年大潮平均高潮位時(shí)的海陸分界線 ” 兩種不同的界定方式，具體的界定過程中也存在諸多問題。對(duì)海岸線界定的不明導(dǎo)致對(duì)海岸工程和海洋工程的界定也存在一定的困難，導(dǎo)致涉海工程的管理混亂。 （三）海岸線使用管理制度的缺失 1.海岸線審批制度的缺失 我國(guó)海域使用管理法僅規(guī)定了對(duì)不同用海規(guī)模的審批權(quán)限，但未明確規(guī)定海岸線的審批標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致海岸線的利用粗放。全國(guó)海洋功能區(qū)劃 2011-2020提出到 2020 年自然岸線比例要控制在 35%，但缺乏相關(guān)的制度保障，比如對(duì)自然岸線的界定仍沒有明確的法律規(guī)定。目前僅在港口法中規(guī)定深水岸線和非深水岸線的審批權(quán)限。 2.海岸線修訂發(fā)布模式不規(guī)范 目前我國(guó)未規(guī)定海岸線的修訂周期，最近的海岸線修訂是通過 908 專項(xiàng)開展的，且存在各省各自為政的現(xiàn)象，遼寧、河北、 天津、山東均各自啟動(dòng)了海岸線修訂工作，并通過不同的方式進(jìn)行公布。我國(guó)的海岸線公布模式有政府文件形式加以確定、以條例的形式加以明確、技術(shù)單位測(cè)量后政府批準(zhǔn)。這就導(dǎo)致某個(gè)地區(qū)的海岸線出現(xiàn)多個(gè)數(shù)據(jù)，難以辨識(shí)，如河北海岸線數(shù)據(jù)，海岸帶綜合調(diào)查顯示的大陸岸線長(zhǎng)度 421 千米，而有關(guān)論文顯示為 487 千米 4。數(shù)據(jù)發(fā)布模式的多樣化也導(dǎo)致了數(shù)據(jù)管理的混亂。同時(shí)也對(duì)公眾的知情權(quán)產(chǎn)生影響。 （四）海岸線自然保護(hù)區(qū)建設(shè)不足且管理不到位 從我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的情況來看，對(duì)海岸線的保護(hù)力度較小，保護(hù)類型單一，全國(guó) 范圍內(nèi)以海洋自然遺跡和非生物資源保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)僅有 19 個(gè)，其中海洋地質(zhì)遺跡 8個(gè)、海洋古生物遺跡 6 個(gè)、海洋自然景觀 5 個(gè)。當(dāng)然加上其他類型的保護(hù)區(qū)對(duì)海岸線的保護(hù)，不排除我國(guó)海岸線自然保護(hù)也相對(duì)較多的事實(shí)。但另一個(gè)更為嚴(yán)峻的事實(shí)也擺在我們的面前，海洋保護(hù)區(qū)建而不管、建而管不了的現(xiàn)象普遍存在，管理體制復(fù)雜，制約保護(hù)效率；保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)不足；總體布局規(guī)劃有待完善；法規(guī)體系不完善；科研工作滯后。海洋自然保護(hù)區(qū)的諸多問題導(dǎo)致海岸線保護(hù)區(qū)作用不明顯，如位于河北省黃驊古貝殼堤自然保護(hù)區(qū)內(nèi)沿海岸的岐口 狼駝子貝殼堤已經(jīng)不復(fù)存在 ，山東省境內(nèi)濱州貝殼堤島與濕地自然保護(hù)區(qū)（國(guó)家級(jí)）內(nèi)，在貝殼堤幾十米后修建了養(yǎng)殖池導(dǎo)致貝殼堤受侵蝕 5。 （五）海砂開采管理不到位 目前關(guān)于海砂開采的法規(guī)僅有海洋環(huán)境保護(hù)法和海島保護(hù)法中的若干規(guī)定，且規(guī)定過于原則，缺乏具體的執(zhí)行措施。海砂管理部門多，彼此間缺乏有效的配合，監(jiān)督管理體制脫節(jié)，有些地方海砂主管部門沒有海上執(zhí)法船舶，缺乏查處非法采砂的必要執(zhí)法手段，造成 “ 能管的部門無權(quán)管、有權(quán)管的部門不能管 ” 的尷尬局面。 四、保護(hù)渤海海岸線的建議 渤海海岸線的保護(hù)需 要貫徹綜合管理、海陸統(tǒng)籌的原則，除加強(qiáng)海岸自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理、圍填海管理等普遍強(qiáng)調(diào)的問題，還需要從新的角度考慮完善海岸線的綜合管理與利用，加強(qiáng)對(duì)一般岸線的保護(hù)和受損岸線的修復(fù)工作。制定海岸帶綜合管理法或圍填海管理法，設(shè)專章加強(qiáng)對(duì)海岸線的保護(hù)，建立各項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)對(duì)海岸線的有效管理，如海岸線審批制度、海岸線修編制度、海岸線比例制度、海岸保留區(qū)制度等。 （一）明確海岸線法律含義 海岸線是海陸的分界線，也是劃分管理權(quán)限的重要標(biāo)準(zhǔn)。自然科學(xué)也對(duì)海岸線有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì) 關(guān)于明確 “ 海岸線 ” 、灘涂等概念法律含義的復(fù)函中也未明確答復(fù)，建議國(guó)土資源部會(huì)同國(guó)家海洋局進(jìn)行充分論證后拿出劃定方案。從科學(xué)性、合理性和便于管理的角度，應(yīng)把平均高潮線確定為海岸線，（下轉(zhuǎn) 129 頁）（上接 103 頁）并明確平均高潮線的確定方式；從實(shí)踐上來講海洋局無論從組織機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)，還是從人員設(shè)備齊全、管理有效、海洋檔案資料完備及監(jiān)管工作延續(xù)等各方面，都要優(yōu)于國(guó)內(nèi)其他單位和機(jī)構(gòu)，因此適合對(duì)海岸灘涂進(jìn)行管理6。關(guān)于平均高潮線的確定，要加強(qiáng)自然科學(xué)的研究，確定平局高潮線的計(jì)算年份，使平局高潮線不再是一個(gè)模糊 的定義，進(jìn)而以法律的形式確定下來。 （二）明確海岸線審批制度 我國(guó)海域使用管理法對(duì)不同的用海規(guī)模劃定了不同的用海審批權(quán)限，但未明確規(guī)定海岸線的審批標(biāo)準(zhǔn)，僅在港口法中規(guī)定深水岸線和非深水岸線的審批權(quán)限。因需要明確其他用海行業(yè)的岸線占用審批標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)養(yǎng)殖、工礦業(yè)、建設(shè)用地等不同的用海方式設(shè)定岸線占用比例，對(duì)不同的用海規(guī)模設(shè)定岸線占用比例，以占用自然岸線的長(zhǎng)度劃分為國(guó)家和省級(jí)人民政府的審批權(quán)限，以此加強(qiáng)對(duì)自然岸線的保護(hù)，有效遏制海岸線的粗放使用和浪費(fèi)現(xiàn)象。 （三）統(tǒng)一海岸線發(fā)布機(jī)構(gòu) ，實(shí)行海岸線修訂制度 鑒于目前海岸線發(fā)布機(jī)構(gòu)比較混亂，為確保海岸線數(shù)據(jù)的權(quán)威性，應(yīng)統(tǒng)一全國(guó)的海岸線發(fā)布機(jī)構(gòu)。海岸線的修訂和發(fā)布收歸國(guó)家海洋主管部門，由國(guó)家海洋局主管全國(guó)海岸線的修訂工作，各省海洋行政主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施海岸線的修訂工作。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)海洋的利用加劇，同時(shí)海平面上升導(dǎo)致的海岸侵蝕，應(yīng)定期開展海岸線修訂工作，為海岸線的綜合管理提供精確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。 （四）設(shè)立海岸線保留區(qū)制度 海岸線具有稀缺性也具有普遍性，不可能對(duì)全部的岸線都建立自然保護(hù)區(qū)加以保護(hù)，因此需 要?jiǎng)?chuàng)新保護(hù)方式保護(hù)珍貴的海岸線資源。對(duì)于大多數(shù)的海岸線來說，根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，建立海岸線保留區(qū)制度。根據(jù)不同的岸線類型，確定不同岸線的保留比例。海岸線保留區(qū)制度以保護(hù)居民接近自然海岸線為目標(biāo)，使其可以滿足后代發(fā)展的需要，同時(shí)也滿足了當(dāng)代人的需求。 （五）實(shí)行海岸退縮線制度 海岸線區(qū)域是海陸作用最為明顯的區(qū)域，全球氣候變化加劇了海平面上升的趨勢(shì)和海洋災(zāi)害的發(fā)生幾率。同時(shí)海岸線附近地區(qū)也是人口最為密集的地區(qū)，一旦發(fā)生海洋災(zāi)害造成的損失也相對(duì)較大，因此需要禁止對(duì)靠近海岸線的一定范圍內(nèi)的某種利 用，如海岸退縮先向海一側(cè)不允許有任何建筑，以避免海水侵蝕和破壞。海岸退縮線的設(shè)定可以海平面上升率為主，參照海岸類型。因此山東的海岸退縮線距海岸線最遠(yuǎn)，遼寧、天津河北依次遞減。同時(shí)海岸退縮線的制定還要根據(jù)具體的海岸情況來確定。 參考文獻(xiàn)： 1左麗君，徐進(jìn)勇，等 .渤海海岸帶地區(qū)土地利用時(shí)空演變及景觀格局響應(yīng) J.遙感學(xué)報(bào)， 2011，（ 3） . 2范曉婷 .我國(guó)海岸線現(xiàn)狀及其保護(hù)建議 J.地質(zhì)調(diào)查與研究， 2008，（ 1） . 3段永侯 .渤海海岸帶變遷及其環(huán)境地質(zhì)效 應(yīng) J.水文地質(zhì)工程地質(zhì)， 2000，（ 3） . 4宋素青，劉愛智 .河北省海岸線開發(fā)利用與保護(hù)研究 J.海洋開發(fā)與管理， 2009，（ 9） . 5薛春汀 .渤海西岸自然保護(hù)區(qū)內(nèi)貝殼堤現(xiàn)狀和應(yīng)對(duì)措施 J.海洋地質(zhì)動(dòng)態(tài)， 2010，（ 1） . 6王長(zhǎng)海，邱桔斐，丁紅 .海域使用中有關(guān)海岸線的問題探討 J.海洋開發(fā)與管理， 2009，（ 4） . 閱讀相關(guān)文檔 :大力推進(jìn)反腐倡廉工作促進(jìn)地質(zhì)找礦事業(yè)蓬勃發(fā)展 淺析國(guó)際關(guān)系理論為何源于西歐 淺談基層黨校辦公室主任的 “ 八字工作法 ” 網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代黨員思想政治工作的困境和出路 保持高校黨的純潔性的研究 多元文化時(shí)代高校大學(xué)生黨員理想信念中存在的問題及對(duì)策 高校德育引導(dǎo)