（城市規(guī)劃與設計專業(yè)論文）上海住宅發(fā)展政策演進研究.pdf

a b s t r a c t s i n c ec h i n as t a r t e dt h ep r a c t i c eo fr e f o r ma n do p e n i n gt ot h ew o r l d w i t ht h ei n t r o d u c t i o no f n e wp o l i c ya i m e dt om o d e r n i z et h eh o u s i n gi n d u s t r ya n dr e b u i l dt h er e s i d e n c ep r o v i s i o ns y s t e m ， t h eh o u s i n gs e c t o rh a sb e c o m ea ne s s e n t i a lc o m p o n e n to ft h en a t i o n se c o n o m yt h a tp l a y i n gak e y r o l ei ne n h a n c i n gp e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d 。 n e v e r t h e l e s s d u et 0s o m eh i s t o r i c a lr e a s o n s t h e r ew a sr i os u b s t a n t i a lp r o g r e s sm a d ei n s h a n g h a i sh o u s i n gi n d u s t r y d u r i n gt h et h i r t yy e a r sb e f o r et h ee c o n o m yr e f o r m b r e a k t h r o u g hw a s m a d ei ni9 8 0 s d u r i n gw h i c ht h eh o u s ec o n s t r u c t i o ns t a r t e dt ob o o m n o t a b l yf r o mt h eb e g i n n i n g o ft h e19 9 0 s t h ec e n t r a lg o v e r n m e n te s t a b l i s h e das t r a t e g yt ob u i l dp u d o n g s h a n g h a ii n t ot h e c e n t e ro fg l o b a le c o n o m y f i n a n c ea n dt r a d e ah i g ho p p o r t u n i t ys p e a do u tb e f o r es h a n g h a i m a k i n gi t sr e s i d e n c ei n d u s t r y s o a r i nt h ec o u r s e s c i e n t i f i cp o l i c y m a k i n gm e c h a n i s mh a st u r n e d o u tt ob et h em o s ti m p o r t a n tf a c t o rt h a tb r i n g sa b o u tas t e a d ya n dr a p i dp r o g r e s s t h es u b j e c to f t h i sd i s s e r t a t i o ni st h e r e b ym a d ea s 。 t h ee v o l v e m e n to fs h a n g h a i sh o u s i n gd e v e l o p m e n tp o l i c y “ t h ed i s s e r t a t i o np r i m a r i l yc o n s i s t so fs e v e ns e c t i o n s s e c t i o n1 ：b a s e do nt h et h e o r i e sr e l a t e dt os c i e n t i f i cp o li c y m a k i n gm e c h a n i s m t h eg e n e r a l c o n c e p t ，s y s t e m a n df u n c t i o n sa l e a n a l y z e dw i t hr e g a r d s t o h o u s i n gp o l i c y t h i s s e c t i o n c o n s t i t u t e st h eb a s i so ft h ef o l l o w i n gc o n t e n t s s e c t i o n2 ：i nt h i ss e c t i o n d e s c r i p t i o na n da n a l y s i sa l eg i v e nt ot h eg e n e r a ls t a t u so ft h e h o u s i n gp o l i c i e sa d o p t e dd u r i n gc h i n a 5p l a n n e de c o n o m y st i m e a sw e l la st h et r a n s i t i o no f p e o p l e st h i n k i n ga n dp o l i c y i nt h el a t e re c o n o m yr e f o r m f u r t h e r m o r e t h eh o u s i n gp o l i c i e s s p e c i f i c a l l yc a r r i e do u ti ns h a n g h a ia r er e v i e w e d s e c t i o n3 ( 19 4 9 - 19 7 8 ) ：f r o mt h ee v o l v e m e n tp o i n to fv i e w t h ec h a n g e si ns h a n g h a i r e s i d e n c ef a c i l i t yp l a n n i n g 。c o n s t r u c t i o n i n v e s t m e n t , s t a n d a r d ，p r o v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o ni s n a r r a t e du n d e rap l a n n e de c o n o m yb a c k g r o u n d s e c t i o n4 ( 19 7 9 19 9 0 ) ：w i t ht h ea s s o c i a t i o nt ot h en a t i o n a le c o n o m yp r o g r e s s a n a l y s i si s m a d eo nt h em a i ni s s u e sc a m eu pd u r i n gt h ei n i t i a ls t a g eo fc h i n ar e f o r ma sw e l la sc o r r e s p o n d i n g r e g u l a t i o n st a k e nt h e r e u p o n s e c t i o n5 ( 19 91 2 0 0 0 ) ：w i t h i nt h i sp e r i o do ft i m e , p r o m o t i n gt h eh o u s in gr e f o r m a t i o n b e c a m et h ek e yi s s u eo ft h en a t i o n a la n dr e g i o n a lp o l i c yr e g a r d i n gh o u s i n gi n d u s t r yd e v e l o p m e n t t h ee x p o s i t i o ni st h e r e b yg i v e ni nac o m p r e h e n s i v e l yw a y , p o i n t i n go u tt h ei n n o v a t i v er e g u l a t i o n s i nh o u s i n gc o n s t r u c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n s e c t i o n6 ( 2 0 01 ) ：t h ec h a r a c t e r i s t i c so fs h a n g h a ir e s i d e n c em a r k e td e v e l o p m e n ti s a n a l y z e di na s s o c i a t i o nw i t hl a t e s tr e f o r m sl a u n c h e di nt h e21s tc e n t u r y e x p o s i t i o n sa r ea l s om a d e o nt h en e wt r e n d si nm o d e r n i z a t i o no fh o u s i n gi n d u s t r ya n d o p t i m i z a t i o no fg o v e r n m e n t r e g u l a t i n gc a p a b i l i t y s e c t i o n7 ：a st h ec o n c l u d i n gp a r t , t h ea u t h o re x p l o r e dt h ep r o s p e c te n h a n c e m e n to ft h e h o u s i n gp o l i c ym a k i n gi nt h en e x ts t a g eb a s e do nt h e s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t t h e o r y g i v i n ga a n a l y s i so ft h ea n t i c i p a t e di s s u e sa n de f f e c t sa sw e l la sr e l a t e dr e f e r e n c ea n dc o m p a r i s o n s 2 聲明尸明 本人鄭重聲明：本論文是在導師的指導下，獨立進行研究工作所取 得的成果，撰寫成博士碩士學位論文= = 上漁焦塞筮匱亟筮遺進叢宜：。 除論文中已經注明引用的內容外，對論文的研究做出重要貢獻的個人 和集體，均已在文中以明確方式標明。本論文中不包含任何未加明確 注明的其他個人或集體己經公開發(fā)表或末公開發(fā)表的成果。 本聲明的法律責任由本人承擔。 學位淪文作者簽名：_ 鼻 2 手c 爭年9 月5 日 導言 “沒有什么東西比住房對于人民幸福和社會安定更重要”1 美國前總統(tǒng)胡佛 一、選題動機與研究對象 改革開放以來，隨著對住房制度社會化、市場化改革的不斷深入，住宅發(fā)展從計劃經濟 體制下僅僅被看作為再生產所必需的生活消耗品生產，已經作為新興的產業(yè)，成為我國國民 經濟新的增長點和房地產這一我國國民經濟的支柱產業(yè)中最重要、最活躍的組成部分：。同 對，由于居住要求是人類生存和發(fā)展的最基本的前提條件之一，所以住宅發(fā)展在經濟層廈以 外必然負載著沉甸甸的“社會”重量，各國政府對住房問題的態(tài)度從胡佛言語中可見一斑。 由此得出以住宅問題作為論文選題的意義所在。 上海自開埠以來，在我國的經濟發(fā)展中一直占有舉足輕重的地位。新中國成立后作為 民族工業(yè)的發(fā)祥地，上海責無旁貸地承擔起了為國家迅速工業(yè)化提供資金積累和機器設備的 歷史重任。由于歷史的原因，在改革開放前的3 0 年聞，上海的住宅發(fā)展十分緩慢，居民的 住房條件一直在極低的水平徘徊，與上海對全國建設所做的貢獻反差強烈。 十一屆三中全會之后。上海住宅的建設進入了快速發(fā)展的軌道，特別是9 0 年代初黨 中央做出“以浦東的開發(fā)開放為龍頭，把上海建設成國際經濟、金融、貿易中心之一”的戰(zhàn) 略決策以后，給上海的住宅發(fā)展帶來了實現“騰飛”的歷史性機遇。上海在住房制度改革、 城市發(fā)展與住宅發(fā)展的相互促進、提升住宅建設質量與推進住宅產業(yè)現代化等等方面做出了 一系列卓有成效的舉措，其中很多做法走在全國的前列，起到了樣板作用，使上海的住宅產 業(yè)發(fā)展水平與居民的居住水平有了大幅度的提高。上海的住宅建設已經成為全國的亮點。 本人在9 6 年碩士畢業(yè)以后，曾有過4 年從事上海經濟適用房大基地開發(fā)的工作經歷， 在對房地產實踐業(yè)務有了定程度了解的同時，愈發(fā)希望能夠通過系統(tǒng)的學習，使自己原有 的建筑學專業(yè)的知識結構得以擴展，故有了師從人居專家王仲谷教授學習的寶貴機會。而在 先生的指導下結合上海住宅發(fā)展進行論文選題，也正是本人的意愿所在。 如前所述，“上海的住宅發(fā)展”實在是一個規(guī)模宏大的選題方向。要找到一個自己勉力 可為的切入點。既能相對全息地反映上海住宅發(fā)展的因果關系、避免盲人摸象：又能使自己 在結合論文寫作的過程中，達到盡可能拓展知識面的初衷，頗費思量。先生以他令人折服的 學術敏感指出了“政策”這一關鍵的切入點。 1 孟曉蘇中國房地產業(yè)發(fā)展的理論與政策研究經濟管理出版社、科文( 香港) 出版有限公司2 0 0 2 2 見 人民出版社 6 威性來自于政策主體是具有權威性的機構或組織，并擁有相應的手段能保證這種分配的實 現。 通過進一步分析，我們可以對政策概念的重新晃定為：政策是政治實體在一定的時空范 圍內為達到一定的利益目的所采取的權威性調配行為。社會主義現代化建設是我們當前最 大的政治，因為它代表著人民的最大利益、最根本的利益。川我國作為政治措施的政策，就 是黨和國家圍繞社會主義現代化建設這個中心，在各種涉及到全局利害關系方面的問題上制 定和實施的各項措旖和決策。這就是政策在我們今天社會生活中的本質。認識到這一點，有 助子我們正確分析和理解各種政策及其復雜過程、正確認識各種政策活動的根本目的，真正 提高政策水平。 二、政策與認識、實踐的關系定位 斯大林指出：“如果承認無產階級運動有客觀和主觀兩個方面，那末戰(zhàn)略和策略的活動 范圍無疑就只限于運動的主觀方面?？陀^方面就是在無產階級外部和周圍發(fā)生的，不以無產 階級及其政黨的意志為轉移的那些發(fā)展過程，就是最終決定整個社會發(fā)展的那些過程”二。 政策作為指導人們行動的準則，是人們認識的成果，具有主觀性。但是，政策作為主觀指導 絕菲人們的憑空臆造，它根源于客觀事物及其發(fā)展規(guī)律。當政策主體的利益要求與社會發(fā)展 規(guī)律相一致時，其認識就能符合客觀實際，制定出正確的政策。反之，就會制定出錯誤的政 策。由于客觀事物發(fā)展變化的復雜性，人們的認識有一個漸進深化的過程。政策的這種主觀 指導與客觀規(guī)律的一致性只能是相對的、逐漸接近的。因此。政策的不斷調整變化是一種常 態(tài)。 “沒有董命的理論就沒有革命的實踐”。人類在改造客觀世界的過程中，形成了各種各 樣的揭示了各個領域事物的本質和規(guī)律的認識成果理論，對各自領域的實踐活動具有普 遍的指導意義。但是，理論對實踐的指導，一般要通過政策這一中介來完成。毛澤東指出： “政策是革命政黨一切實際行動的出發(fā)點，并且表現于行動的過程和歸宿。一個革命政黨的 任何行動都是實行政策。不是實行正確的政策，就是實行錯誤的政策，不是自覺地，就是盲 目地實行某種政策”- 3 0 由于政策所具有的權威性，明確、具體性等特點，理論必須具體化 為政策，才能成為規(guī)范實踐行為的準則，才能具體體現出指導實踐的作用。 三、政策與其它社會規(guī)范的關系地位 每一社會形態(tài)都需要按照一定的社會規(guī)范調整社會關系。社會規(guī)范的形態(tài)多樣，有風俗 習慣、道德規(guī)范、宗教教規(guī)、法律、政策等。構成了一定社會的規(guī)范體系，而這其中以政策、 法律和道德規(guī)范的適用范圍最為廣泛。而就調控力度而言，道德規(guī)范的主要特征是社會輿論 1 鄧小平文選第2 卷 2 馬克思恩格斯選集第3 卷，人民出版社1 9 9 5 毛澤東選集第4 卷，人民出版社1 9 9 l 7 認可，調控力度是有限的，而政策和法律是由政黨和國家制定并由強制力保障實施，因而對 社會關系的調整更為有力。提升道德規(guī)范的約束力通常通過制定者把些對自已有利的道德 規(guī)范納入政策或法律的內容的形式來實現。 政策和法律作為調整社會關系的兩種重要規(guī)范，各有自己的體系、功能和調整領域。法 律體系的穩(wěn)定性較強，一般調整比較穩(wěn)定的社會關系。憲法通過對國家的基本制度如政治制 度、經濟制度及公民的基本權利義務等內容的法律形式規(guī)定，設定一個國家總的運轉秩序。 與細化的各部門法及法規(guī)條例等共同構成國家的法律體系。政策手段相對而言應變靈活，適 應性強，更適于調整更為復雜、變化更為迅速的社會關系。 從政策和法律這兩種社會規(guī)范來看，政策始終處于核心地位。在農耕社會，政策的制定 權掌握在擁有無上權力的君主手中，政策的核心地位相對于其他社會規(guī)范是不言而喻的。進 入近代資本主義社會以來，隨著政策在管理社會、干預經濟方面作用的加強，政策在調整社 會利益關系中發(fā)揮著更為活躍的作用。執(zhí)政黨作為國家和社會的領導核心，通過制定政策來 指導國家活動的方向，把政策經過法定程序變?yōu)閲艺?，并以政策為依據制定法律，指?法律的執(zhí)行，為政策的實旎提供法律保障。所有這些決定了政策在社會規(guī)范體系中的核心地 位。 1 2 政策存在的方式與運作規(guī)律 一、政策的體系式存在與自身整合 “系統(tǒng)是一切事物的存在方式之一”。在自然界和人類社會中，一切事物都是以系統(tǒng) 的形式存在的。政策的研究和作用對象往往是一些客觀存在的規(guī)模巨大、變化迅速、關系復 雜的大系統(tǒng)?？陀^要求政策自身也必須以一種由不同層次、不同針對性政策組成的系統(tǒng)性結 構政策體系與之相適應并發(fā)揮作用。“政策體系是以一定政策主體的全部現行政策為要 素組成的具有一定結構并與社會環(huán)境發(fā)生相互作用的有機整體?！? ( 一) 政策體系的層次、結構 政策體系的結構是指政策體系內的各項政策在時間和空間上的排列順序和組合方式。政 策體系的結構由縱向結構、橫向結構兩個軸向構成?？v向結構大致可分為總政策、基本政策、 具體政策三個層次；橫向結構由經濟政策、文化政策、社會政策等不同部類構成。每一個不 同部類又分別包含各自的層次結構。由此可以得出政策體系的層次結構矩陣。 l 、政策體系的縱向結構 總政策是政策主體在一定歷史階段為實現一定的任務而規(guī)定的指導全局的總原則?？?1 許國志，系統(tǒng)科學上?？萍冀逃霭嫔? 0 0 0 2 劉斌、王春福政策科學研究人民出版社 8 政策位于政策體系的最頂端，具有提綱挈領和總攬全局的指導地位。總政策具有一定歷史階 段的穩(wěn)定性，是政策體系內諸層次政策中時效最長的政策。正如鄧小平所指出的：“基本路 線要管一百年，動搖不得?！?。 基本政策是政策主體用以指導某一領域或方面工作的指導原則，它是總政策在某一領 域或方面的具體化，則具有區(qū)域性和階段性的特點。所謂區(qū)域性，一是指基本政策效力的地 域限制。例如我國關于香港特別行政區(qū)的政策，就只適用于香港地區(qū)。二是指基本政策效力 的領域限制。例如宗教政策、教育政策只適用于解決宗教問題、教育問題。所謂階段性，是 指基本政策的目標具有階段性，是根據總政策的目標和當時條件所確定的階段性目標。例如， 我國的經濟發(fā)展戰(zhàn)略就分為“三步走”的三個階段性目標。基本政策的要素主要包括政策目 標、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略方針、實施原則等。在政策體系中，基本政策處于承上啟下的環(huán)節(jié)。 具體政策在政策體系中居于最低層次，它是基本政策的具體化。其基本形式有：中央級 政策主體為實旖某一基本政策而制定的實施細則或針對菜一特殊問題而制定的行為準則：地 方和部門的政策主體為實施上級政策或為解決所屬區(qū)域的具體問題而制定的具體規(guī)定、實施 辦法、政策界限等。總政策、基本政策的內容，最終要靠具體政策得到體現、落實。在政策 體系中，具體政策數量眾多、涉及面廣。由于它所涉及的都是具體問題，因此在政策目標、 政策對象、行為界限等方面的規(guī)定上必須明確、具體、易于操作。同總政策、基本政策相比 較而言，具體政策具有時效短、變動快、靈活度小等特點，在政策體系處于相對穩(wěn)定狀態(tài)時， 大量更新的主要是具體政策。 2 、政策體系的橫向結構 政策體系的橫向結構是指政策體系內各領域、部類之間的關系。按大的領域、部類可劃 分成經濟政策、文化政策等等：不同領域的政策是相互聯(lián)系、相互作用又相互平等的分系統(tǒng)， 共同服務于總政策。每一部類政策內又包含各自的層次結構。如經濟政策又包含財政政策、 貨幣政策、產業(yè)政策等，它們各有不同的調控對象，功能各異。 ( 二) 政策體系的系統(tǒng)性特征 政策體系作為一個“有機的整體”，除以上表現出的結構、層次特征外，一般系統(tǒng)所固 有的“整體相關性、動態(tài)開放性”2 等特性也必然在政策體系中表現出來。 l 、政策體系的整體性、相關性 政策體系內的政策數量繁多、類型多樣。例如，按功能范圍劃分，有全局性政策和局部 性政策；按效力時間劃分，有長期政策、中期政策、短期政策：按政策對社會進程的控制方 式劃分，有導向性政策、協(xié)調性政策、約束性政策；按政策主體的規(guī)格劃分，有中央級政策、 省( 區(qū)) 級政策、市( 地) 級政策等等。相對于諸多因素錯綜復雜又不斷發(fā)展變化的社會環(huán) 1 鄧小平文選第3 卷 2 許國志，系統(tǒng)科學) 上?？萍冀逃霭嫔? 0 0 0 9 境來說，每一單項政策都只具有調整某一時期、某一領域和方面社會關系的功能，只有與相 關政策的相互聯(lián)系中才能發(fā)揮應有的功能。從時間上說，個宏觀政策目標的實現，需要長 期政策、中期政策、短期政策的相互銜接；從領域上說，一個政策閥題產生的原因往往是社 會、經濟、科技等多種因素構成的，解決這一政策問題就需要配置社會政策、經濟政策、科 技政策。例如，實行經濟上開放搞活的政策，同時必須配置完善監(jiān)督制約機制、打擊經濟犯 罪、加強宏觀調控等方面的政策，否則經濟運行過程中的混亂無序狀態(tài)就難以避免。同時， 任何一項政策內容的變化，都是以政策體系內各項政策的內在聯(lián)系為前提，是相關政策的變 化所推動的。切政策都不是孤立地存在的。都是統(tǒng)一的政策網上的一個部分或環(huán)節(jié)。政策 體系的整體性、相關性是政策本身固有的屬性，它不依人的意志為轉移。 2 、政策體系的動態(tài)、開放性 系統(tǒng)科學將能夠同環(huán)境進行交換的屬性稱為系統(tǒng)的開放性。“政策體系的功能是在與社 會環(huán)境不斷地進行輸入和輸出過程中實現的。環(huán)境輸入政策主體的要求和支持。政策主體經 過對信息的加工、轉換，向環(huán)境輸出的是政策，政策的實旅必然會給環(huán)境帶來某種變化，于 是又產生了新的要求和支持，如此循環(huán)往復。川正是由于政策體系的開放性導致政策體系的 動態(tài)性。表現為由于政策對象、環(huán)境及體系內部的變化而引起的單體政策的改進、代謝及政 策體系組合的結構、配置變化。使政策具有明顯的生命周期特征。 ( 三) 政策體系運行中的優(yōu)化整合 “系統(tǒng)功能的整體涌現性”是系統(tǒng)整體與局部的最大功能區(qū)別。用亞里士多德的說法， “整體大于部分之和”2 。若干部分按照某種方式整合成為個系統(tǒng)，就會產生出整體具有 而部分或部分簡單相加所不具有的新功能。系統(tǒng)科學把這種系統(tǒng)整體功能的提升或飛躍，稱 為整體涌現性。注重政策體系的整體相關性，通過不同層次、不同側面的政策配套、優(yōu)化組 合、協(xié)同發(fā)展，追求政策體系系統(tǒng)的整體涌現性是現代政策科學研究的最重要目的。 任何具體的政策都有自己的功能、效力及時段的局限性，所起的作用會隨著時間、環(huán) 境條件的改變，需要體系內部的協(xié)調配置、取長補短、及時完成新陳代謝，實現最佳效能。 許多好的政策在實施過程中失真、變形、扭曲的重要原因就在于政策的制定實旌過程中沒有 很好地把握政策體系的整體相關性，也就更談不上獲得涌現性效果。 若想在政策的制定實施過程中提高政策效能，方面要提高對政策對象本身規(guī)律的認識 水平，進而提高單項政策質量。例如，我國進行的經濟體制改革，就是通過實行一系列具有 改革性質的政策向舊體制沖擊，不斷擴大反映新體制要求的政策數量來瓦解舊體制，催生新 體制，最終實現新舊體制的轉換。其中包括：農村聯(lián)產承包責任制政策、以公有制為主體的 多種所有制形式和以按勞分配為主體的多種分配方式的政策、以建立現代企業(yè)制度為核心的 劉斌、王春福政策科學研究 2 許國志系統(tǒng)科學上?？萍冀逃霭嫔? 0 0 0 l o 國有企業(yè)改革政策等。由于這些高質量政策的運作，極大地提高了政策體系推動改革開放和 現代化建設發(fā)展的整體功能。另二方面要優(yōu)化政策體系的結構。使政策配置實現優(yōu)化組合。 通過目標的協(xié)調、功能的配合、地位主次的配合、時差的配合等組合方式發(fā)揮政策的整體功 能。例如，在對國民經濟進行宏觀調控時，通過宏觀經濟政策體系中( 包括國民收入分配政 策，產業(yè)政策、貨幣政策、財政政策、投資政策、消費政策) 不同政策的協(xié)調搭配，通過引 導、協(xié)調、控制等不同的方式手段的綜合運用，產生不同的調控效果。 要獲得良好的政策效果，就要在保證單項政策質量的基礎上，調整體系要素之間的聯(lián)系、 配置方式和組合順序，以優(yōu)化系統(tǒng)結構，從而增強系統(tǒng)功能。這項工作做好了，就會收到事 半功倍的效果。 二、政策在利益調控過程中的基本規(guī)律 利益調控是政策干預社會的基本方式。政策對社會進程的干預，在形式上表現為各種行 為規(guī)范對人們的約束或鼓勵，在本質上則是對各種利益關系進行調整，使各社會階層、利益 群體、每個個人的利益追求與社會的整體利益相一致，促進社會協(xié)調、有序的發(fā)展。然而運 用政策干預社會過程，有其必須遵循的一般規(guī)律。政策的利益調控規(guī)律主要包括：主導群體 優(yōu)先規(guī)律、損益補償規(guī)律和多數滿意規(guī)律。 ( 一) 主導群體優(yōu)先規(guī)律 任何社會都是由不同的利益群體構成的。所謂主導群體優(yōu)先規(guī)律，是指一定的社會條件 下，在運用政策調整利益關系時，總是優(yōu)先滿足社會主導群體的利益要求。社會主導群體就 是社會占統(tǒng)治地位的階級及其同盟者。在資本主義社會，社會主導群體就是資產階級及其同 盟者。在社會主義社會，工人階級成為社會的統(tǒng)治階級，因而，以工人、農民和知識分子為 代表的大多數就成為社會的主導群體。 ( 二) 損益補償規(guī)律 所謂損益補償規(guī)律是指在一項政策中受到損害的利益，應由其他的政策予以相應的補 償，以保持社會利益關系的平衡。在政策實踐中，經常的情況是在選擇一些能夠解決主要問 題的政策措施時，不可避免地總要有一些負效應，對某些利益造成損害。如果這種損害長期 存在，一會導致受壓抑的利益主體的抵觸情緒不斷增長，妨礙政策的順利貫徹執(zhí)行；二會導 致社會發(fā)展的紊亂和不協(xié)調。例如，建國以來相當一個時期，國家的工業(yè)化積累是以工業(yè)品 和農副產品價格的剪刀差來實現的，這在一定時期是必要的，對國家的全局起到了積極作用。 但是，長此以往，這項政策就會大大挫傷農民的種糧積極性，動搖農業(yè)這一國家基礎產業(yè)的 地位，因此，必然要對農民的利益予以相應的補償。在我國的改革開放和現代化建設過程中， “效率兼顧公平”的原則，是政策制定的一項基本指導原則。 ( 三) 多數滿意規(guī)律 所謂多數滿意規(guī)律是指雖然每項政策都有其利益取向，但是其實際結果應當是使多數人 普遍獲益，而獲益極多和受損害最大的應當是- - , j , 部分人，至少不應由于一項政策的實施使 大多數人的利益要求都受到損害，否則，這種政策就會遇到強大的社會阻力，無法順利實施。 如果一項政策長期損害大多數人的利益，而只滿足少部分人的利益，就會造成尖銳的利益沖 突和社會矛盾，甚至造成政治動亂和統(tǒng)治危機。毛澤東說過：“中國社會是一個兩頭小中間 大的社會，無產階級和地主大資產階級都只占少數，最廣大的人民是農民、城市小資產階級 以及其他的中間階級。任何政黨的政策如果不顧到這些階級的利益，如果這些階級的人們不 得其所，如果這些階級的人們沒有說話的權利，要想把國家弄好是不可能的。川 三、政策的變化和政策的法律化 政策經過實施后，總有一部分政策因完成了目標而歸于終結，一部分政策經過修正等變 化繼續(xù)被執(zhí)行，還有一部分經過實踐證明在現在和將來一段時間內是正確有效的更為重要的 和成熟的政策，被制定為法律，以法律這種特殊的形式繼續(xù)存在。學者們通常把一項政策經 過制定、實施、評估等階段的過程概括為“政策周期”，政策的法律化就是這種政策周期的 結果之一。 從本質上講，法律和政策都是統(tǒng)治階級意志的體現。法律的制定和實施服從于政策的取 向與指導，但法律和政策相比較還是有許多不同的重要特點2 ： 第一，法律具有國家意志的屬性，而非統(tǒng)治階級中某個階層、某個集團的意志?，F代社 會中，執(zhí)政黨的政策也代表了統(tǒng)治階級的利益和意志，要變?yōu)閲业囊庵?，須通過特定程序 被國家機關制定或認可為法律、法令等，成為公民必須遵守的規(guī)范。那些只運用于政黨內部 的政策以及處理政黨與其他政黨社會組織關系的政策，只能固定為黨內的規(guī)章制度。 第二，法律具有國家強制的屬性。國家法律的貫徹實施是依靠國家的強制力作為保證的。 政策只有轉化為國家意志，定型化為國家的規(guī)范性文件，才能獲得國家強制力的保證。 第三，法律更具有規(guī)范性。政策通常包括政策目標，基本的指導原則和政策措旄。往往 是比較原則的方針性的規(guī)定和號召，靈活性較強。而法律規(guī)范在邏輯上由假定，處理和制裁 三個要素組成。假定是規(guī)定運用某一行為規(guī)則的情況和條件，處理是行為規(guī)則本身，即允許 做什么，禁止做什么和應當做什么，制裁是規(guī)定違反該項法律規(guī)范時，將要承擔什么樣的法 律后果。 第四，法律具有更高的穩(wěn)定性。一般地說，法律總是在政策長期實旌后取得的經驗的基 1 毛澤東選集第3 卷，人民出版社1 9 9 1 2 由孫光政策科學浙江教育出版社2 0 0 0 、重墮查行政法學北京大學出版社2 0 0 2 、王滬寧、竺乾 威行政管理學上海人民出版社1 9 9 1 、公共基礎知識) 中國鐵道出版社2 0 0 2 整理 1 2 礎上確定下來的行為規(guī)范，適用時間較長，而且它的制定，修改或廢除都要經過復雜的法定 程序，從而保證法律具有相當的穩(wěn)定性。 黨政分開，依法治國，需要不斷健全和完善我國的法律體系。政策的科學性與法律的權 威性對保障經濟、社會的健康發(fā)展缺一不可。 1 3 如何理解住宅發(fā)展政策 一、住宅發(fā)展政策的政策屬性及概念 “住宅是人類有意識建造的供經常性生活休息的固定空間”。居住要求是人類生存和 發(fā)展的基本前提條件，要居住就要有住宅。隨著經濟、社會、科技的不斷發(fā)展，馬斯洛的需 求五層次規(guī)律2 ( 生存、安全、交往、尊重與自我實現) 也同樣反映了人們居住需求的變化 趨勢。正是由于人們對居住改善的永恒的追求，使住宅發(fā)展始終成為對國民經濟有著重大影 響和推動作用的因素 住宅發(fā)展政策，顧名思義，政策對象是住宅發(fā)展問題，具有鮮明的領域性，屬基本政策 范疇，服從于國家的總政策指導及制度規(guī)范。由于住宅的物化生產過程及其居住消費( 盡管 具有投資功能) 的最終用途，故住宅發(fā)展政策按大的政策部類劃分屬經濟政策部類，服從于 國家總體經濟發(fā)展戰(zhàn)略部署。 如果說“政策是政治實體在一定的時空范圍內為達到一定的目的所采取的政治行為”， 如何理解住宅發(fā)展政策的目標及通過何種途徑來實現這種目標呢? 由政策體系的整體相關性所決定，住宅發(fā)展政策必然是國家社會、經濟發(fā)展總體政策的 具體化。由基本政策目標的階段性特征所決定，其政策目標必然是國家社會、經濟發(fā)展總體 目標的階段性分解。例如，1 9 9 2 年黨的十四大明確我國經濟體制改革的目標是建立社會主 義市場經濟體制，作為經濟體制改革的目標分解，9 0 年代，我國開始進行住房制度社會化、 市場化的根本改革。再如，我國的國民經濟“三步走”戰(zhàn)略中提出二十世紀末總體進入小康 社會的目標，作為分解目標，1 9 8 5 年的“城鄉(xiāng)住宅建設技術政策要點”中提出“到2 0 0 0 年 爭取基本上實現城鎮(zhèn)居民每戶有一套經濟實惠的住宅”，隨后的系列政策中不斷對這一目 標進行明確和完善。 馬克思經典經濟學將社會化大生產周期概括為“生產、流i 酊分配與消費再生產”幾個 階段，在不同的經濟體制下只是實現這一過程的方式不同而已。要推動住宅發(fā)展，必須通過 對住宅的社會性生產周期中各環(huán)節(jié)的政策配置，通過提高各環(huán)節(jié)的效益，達到提高住宅發(fā)展 對國民經濟的貢獻率，更好地滿足人們的居住需求，促進社會穩(wěn)定、進步的目標要求。故住 宅發(fā)展政策是一個政策體系概念。 1 張泓銘住宅經濟學 2 ( 美) 馬斯洛人類動機的理論) 1 9 4 3 1 3 對住宅發(fā)展客觀規(guī)律的認識程度，直接左右著住宅發(fā)展政策的走向與政策效能。1 9 8 0 年，鄧小平關于住宅商品化和以住宅為主的建筑業(yè)成為國民經濟支柱產業(yè)問題的講話，是我 國改革開放以來的住宅發(fā)展政策的總指針。通過對住宅生產、流通與消費體制的市場化變革。 順應了住宅經濟的客觀規(guī)律，改交了長期計劃經濟體制下嚴重短缺的境況，使住宅得以產業(yè) 化發(fā)展，并成為國民經濟的新增長點。如果說在經濟體制市場化變革過程中，行政手段是主 要的推動力量的話，那么，在市場機制的資源配置主導作用確立以后，須順應住宅發(fā)展的內 在經濟規(guī)律，引導產業(yè)方向，通過合理組合多種手段，提高宏觀調控的政策效能。 作為政策，住宅發(fā)展政策必然會體現出本章提到的其它關于政策的一般屬性、規(guī)律。例 如在利益調控方面應遵循主導群體優(yōu)先、損益補償和多數滿意規(guī)律，同時。住宅業(yè)的健康發(fā) 展需要有逐步完善的法律體系做支撐。從各國住宅發(fā)展的經驗來看，解決好廣大中低收入階 層家庭的住房問題始終是政府住宅政策的核心問題，“沒有什么東西比住房對于人民幸福和 社會安定更重要?！泵绹翱偨y(tǒng)胡佛的這句話已成為反映各國政府對住房問題態(tài)度的一句名 言。由我國的國體與黨的執(zhí)政指針所決定，如何解決好廣大中低收入階層家庭的住房問題， 毫無疑義地應該成為我國住宅發(fā)展政策的最根本的出發(fā)點。 需要說明的是，本文所說的“住宅發(fā)展”是指( 非純屬個人和家庭自建自用) 社會性犬 生產的住宅發(fā)展，從某種意義上講是就指住宅的產業(yè)化發(fā)展。盡管改革開放前后的一段相當 長的時間里，我國在探索如何建設社會主義的過程中，住宅發(fā)展的歷程本質上表現為對住宅 的經濟屬性認識的不斷深化、對住宅的產業(yè)化發(fā)展規(guī)律不斷了解和掌握的過程( 詳見第二 章) ，但考慮到我國住宅產業(yè)的形成畢竟還是最近幾年的事，故本文研究指向“住宅發(fā)展政 策”而不是“住宅產業(yè)發(fā)展政策”意在涵蓋我國住宅產業(yè)地位確立前后不同歷史階段的住 宅政策演變。 由筆者的閱讀范圍所限，盡管目前有關住宅政策的研究論著( 諸如住宅發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè) 政策研究等) 大量涌現，但大多是偏重于對具體政策措施的探討，尚未發(fā)現對“住宅發(fā)展政 策”的內涵本身的針對性論述。這里，筆者嘗試性地對“住宅發(fā)展政策”做一概念表述：住 宅發(fā)展政策是通過引導和調整國民經濟中對住宅建設的資源分配，優(yōu)化住宅的社會化生產 周期中的環(huán)節(jié)過程，來滿足國家社會、經濟發(fā)展分解目標的政策體系。 二、住宅發(fā)展政策的體系構成與運作 “住宅發(fā)展政策是通過引導和調整國民經濟中對住宅建設的資源分配，優(yōu)化住宅的社會 化生產周期中的環(huán)節(jié)過程，來滿足國家社會、經濟發(fā)展分解目標的政策體系”。目標與措施 是政策的兩大要素，對于屬基本政策范疇的住宅發(fā)展政策來說，目標與措施都具有明顯的階 段性特點。鄧小平1 9 8 0 年。關于建筑業(yè)和住宅的問題”的談話( 見第二章) ，提出住宅發(fā)展 孟曉蘇中國房地產業(yè)發(fā)展的理論與政策研究) 經濟管理出版社、科文( 香港) 出版有限公司2 0 0 2 1 4 政策兩個明確的階段性目標：一是針對改革開放之初的住房問題的嚴峻局面，當務之急是實 施住房制度改革，建立適應住宅經濟發(fā)展規(guī)律的市場體制。二是逐步形成和發(fā)揮住宅產業(yè)在 國民經濟發(fā)展中的應有地位和作用 通過9 0 年代的住房制度改革一系列政策措施的實施，2 0 0 0 年，黨的十五屆五中全會“社 會主義市場經濟體制初步建立，市場機制在配置資源中日益明顯地發(fā)揮基礎性作用”的判斷， 標志著第一個目標初步完成。隨著住房制度改革的不斷深化，住宅產業(yè)逐步形成，9 0 年代 后期，中央政府又不失時機地進一步明確了第二個階段性目標，即通過深化改革、優(yōu)化內部 結構、提高住宅產業(yè)總體經濟效益與競爭能力、開展住宅產業(yè)技術創(chuàng)新等途徑，使住宅產業(yè) 真正成為國民經濟新的增長點。 ( 一) 住宅發(fā)展政策體系的構成 針對住宅產業(yè)培育和產業(yè)形成后如何發(fā)展的兩個不同階段性目標的主要措旋住房 制度改革、確立住宅產業(yè)的國民經濟新增長點地位與推進住宅產業(yè)現代化，因其解決了住宅 產業(yè)在整個國民經濟體系中應該具有的地位及實現這一地位的發(fā)展方向、規(guī)模和速度等原則 問題，因而成為住宅發(fā)展政策體系的內部的第一個層次。 第二個層次是在第一個層次政策目標明確的情況下，針對住宅社會化生產周期“生產、 流捌分配與消費再生產”各個環(huán)節(jié)，為使給定的經濟資源用于最有價值的用途，在產業(yè)內 部進行的調整和管理方面的政策。主要的構成政策有：1 、土地有償有期限使用為主體的土 地使用制度政策；2 、投資、供應結構政策；3 、住宅開發(fā)管理政策：4 、交易管理政策：5 、 房地產收益分配政策；6 、發(fā)展預測和戰(zhàn)略規(guī)劃：7 、產業(yè)現代化推進政策；8 、住宅金融配 套政策等等。 第三個層次是各分類政策體系的具體化，是具體的可操作性的政策法規(guī)及各種手段。如 一級土地市場國家壟斷政策、住宅土地使用權出讓和轉讓政策、征地拆遷政策、投資信貸政 策、市場交易政策、物業(yè)管理政策、等等涉及住宅產業(yè)生產經營活動的各個方面。第三個層 次依存于前兩個層次，而具體實旖手段的完善、靈活、有效程度也會影響前兩個層次確定的 目標的實現程度，從而引起住宅發(fā)展政策體系本身的轉換和調整。 ( 二) 住宅發(fā)展政策體系的運作 調控是政策干預的基本方式。政策調控的手段主要包括經濟手段、行政、計劃手段、法 律手段等。經濟手段主要由財政政策、金融貨幣政策組成：財政政策主要包括稅收政策、財 政支出政策。貨幣政策主要包括利率政策、公開市場業(yè)務、法定存款準備金率、貼現率政策。 行政、計劃手段主要包括市場準入管理、行為規(guī)范，計劃制定、信息公示引導等方式。法律 手段以國家強制力做保障。具有明確的、行為強制效力。不同的調控的手段構成統(tǒng)一的、互 為依托的調控體系。 1 5 計劃經濟體制下住宅建設的主要依靠行政計劃手段、財政統(tǒng)一投資、計劃分配是政策調 控的極端表現。由于政府既是政策制定者，又是具體操作實施者，導致計劃經濟體制下，法 律體系不健全，政策代替法律的現象。也正是由于這一原因，在體制改革的初期，在產業(yè)培 育階段，是“調整中發(fā)展”，以行政推動型的制度改革措施為主要特征。行政、財政手段自 然是政策實施主要的推動力量。 隨著市場經濟體制的建立，在產業(yè)發(fā)展階段，是“發(fā)展中調整”，以經濟調控型的政策 措施為主要特征，輔以其它政策手段。政策調控的實施要求順應市場經濟內在的自身規(guī)律， 逐漸從原來的行政、指令性計劃等直接調控方式，轉為主要通過財政、貨幣、價格、投資等 經濟杠桿對各種市場進行干預，將政府的決策轉換成各種經濟信息輸入市場，再由市場去引 導經濟主體經濟行為的間接調控為主，表現為政策引導、法律規(guī)范的特征。由于住宅產業(yè)發(fā) 展主要表現為一種經濟活動，理所當然應該主要通過經濟手段( 財稅、金融、價格、投資) 。 從經濟利益上調節(jié)企業(yè)和市場參與者的行為；同時輔以法律手段( 如各類房地產管理法規(guī)) 和行政手段( 如土地供應計劃、資質管理) ，分別從法律上和行政管理上規(guī)范市場參與者的 行為，彌補市場機制失效的不足。同時，還應該看到，由于我國土地資源比較稀缺，住宅商 品較之其它普通商品價值量大，經濟運行周期長、環(huán)節(jié)及法律權屬關系復雜，且對人民生活 影響、對國家總體經濟的健康運行與發(fā)展有很大的影響，對住宅產業(yè)發(fā)展的調控，尤其是在 住宅市場發(fā)育水平較低的階段，直接調控還占有重要的地位。一般來說，對于住宅經濟總量 和結構問題，可以采取以產業(yè)經濟系統(tǒng)內的行政手段和法律手段為主、輔以宏觀經濟系統(tǒng)的 經濟手段來進行直接調控，如通過住宅產業(yè)中長期計劃、年度發(fā)展計劃以及區(qū)域規(guī)劃、土地 開發(fā)利用總體規(guī)劃等行政性和法律性手段來進行有效調控，同時配合宏觀經濟的財政金融政 策進行有效引導；對于住宅經濟運行過程和企業(yè)、個人的微觀經濟行為，則主要以經濟手段 為主進行間接調控，同時輔以必要的行政性與法律性管理。按照政策體系運行系統(tǒng)性的內在 要求，通過建構完善的產業(yè)發(fā)展調控體系，通過對經濟、行政和法律手段的合理組合，形成 直接調控與間接調控相結合的調控方式，提高產業(yè)政策的調控效率。以很好地實現政策目標、 取得預期效果。( 見圖表1 4 ) 1 6 央政j 囂 一橢府踟 全國人大中央政府j 一有關部委l 一地方人大，政府一 各職能部門 經濟總t 基本平衡 資源優(yōu)化配置 收益分配公平 廣財稅手段 l 卜一金融手段 i 經濟手段+ 價格手段 l l 投資手段 宏觀產業(yè)政策 區(qū)域產業(yè)政 產業(yè)預警景氣分析系統(tǒng)l 一直接指標 r 一間接指標 社會公共監(jiān)督 各項具體政策 ( 表1 4 報據粱運斌我國房地產業(yè)發(fā)展調控體系的初步研究、張永岳、陳伯庚新編房地產經濟 學、譚鋼房地產周期波動- 一理論、實證與政策分析、上海市房屋土地資源管理局、原市住宅發(fā)展局文 件匯編整理) 住宅產業(yè)發(fā)展政策調控體系 第二章我國住宅發(fā)展政策演進的源流 2 1計劃經濟時期的住宅政策概貌 一、計劃經濟時期住宅建設的國民經濟地位 建國之初，百廢待興。為緩解嚴重的通貨膨脹與財政赤字，政府采取了集中統(tǒng)一管理財 政經濟的政策。1 9 5 0 年3 月政府頒布關于統(tǒng)一國家財政經濟工作的決定 ，基本內容有： 統(tǒng)一全國收支；統(tǒng)一全國物資調度；統(tǒng)一全國現金管理) ，使人力、物力和財力集中起來， 迅速恢復國民經濟，保證財政收支的平衡。這一措施取得了良好效果，政府對集中管理體。刮 充滿了信心。隨著蘇聯(lián)援助下的第一個五年計劃的開始，對蘇聯(lián)模式的模仿進一步強化了這 種中央權利高度集中的計劃經濟體制。 馬克思主義經濟學認為：在擴大再生產的過程中，“增長最快的是制造生產資料的生產 資料的生產，其次是制造消費資料的生