（城市規(guī)劃與設(shè)計專業(yè)論文）上海住宅發(fā)展政策演進研究.pdf

a b s t r a c t s i n c ec h i n as t a r t e dt h ep r a c t i c eo fr e f o r ma n do p e n i n gt ot h ew o r l d w i t ht h ei n t r o d u c t i o no f n e wp o l i c ya i m e dt om o d e r n i z et h eh o u s i n gi n d u s t r ya n dr e b u i l dt h er e s i d e n c ep r o v i s i o ns y s t e m ， t h eh o u s i n gs e c t o rh a sb e c o m ea ne s s e n t i a lc o m p o n e n to ft h en a t i o n se c o n o m yt h a tp l a y i n gak e y r o l ei ne n h a n c i n gp e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d 。 n e v e r t h e l e s s d u et 0s o m eh i s t o r i c a lr e a s o n s t h e r ew a sr i os u b s t a n t i a lp r o g r e s sm a d ei n s h a n g h a i sh o u s i n gi n d u s t r y d u r i n gt h et h i r t yy e a r sb e f o r et h ee c o n o m yr e f o r m b r e a k t h r o u g hw a s m a d ei ni9 8 0 s d u r i n gw h i c ht h eh o u s ec o n s t r u c t i o ns t a r t e dt ob o o m n o t a b l yf r o mt h eb e g i n n i n g o ft h e19 9 0 s t h ec e n t r a lg o v e r n m e n te s t a b l i s h e das t r a t e g yt ob u i l dp u d o n g s h a n g h a ii n t ot h e c e n t e ro fg l o b a le c o n o m y f i n a n c ea n dt r a d e ah i g ho p p o r t u n i t ys p e a do u tb e f o r es h a n g h a i m a k i n gi t sr e s i d e n c ei n d u s t r y s o a r i nt h ec o u r s e s c i e n t i f i cp o l i c y m a k i n gm e c h a n i s mh a st u r n e d o u tt ob et h em o s ti m p o r t a n tf a c t o rt h a tb r i n g sa b o u tas t e a d ya n dr a p i dp r o g r e s s t h es u b j e c to f t h i sd i s s e r t a t i o ni st h e r e b ym a d ea s 。 t h ee v o l v e m e n to fs h a n g h a i sh o u s i n gd e v e l o p m e n tp o l i c y “ t h ed i s s e r t a t i o np r i m a r i l yc o n s i s t so fs e v e ns e c t i o n s s e c t i o n1 ：b a s e do nt h et h e o r i e sr e l a t e dt os c i e n t i f i cp o li c y m a k i n gm e c h a n i s m t h eg e n e r a l c o n c e p t ，s y s t e m a n df u n c t i o n sa l e a n a l y z e dw i t hr e g a r d s t o h o u s i n gp o l i c y t h i s s e c t i o n c o n s t i t u t e st h eb a s i so ft h ef o l l o w i n gc o n t e n t s s e c t i o n2 ：i nt h i ss e c t i o n d e s c r i p t i o na n da n a l y s i sa l eg i v e nt ot h eg e n e r a ls t a t u so ft h e h o u s i n gp o l i c i e sa d o p t e dd u r i n gc h i n a 5p l a n n e de c o n o m y st i m e a sw e l la st h et r a n s i t i o no f p e o p l e st h i n k i n ga n dp o l i c y i nt h el a t e re c o n o m yr e f o r m f u r t h e r m o r e t h eh o u s i n gp o l i c i e s s p e c i f i c a l l yc a r r i e do u ti ns h a n g h a ia r er e v i e w e d s e c t i o n3 ( 19 4 9 - 19 7 8 ) ：f r o mt h ee v o l v e m e n tp o i n to fv i e w t h ec h a n g e si ns h a n g h a i r e s i d e n c ef a c i l i t yp l a n n i n g 。c o n s t r u c t i o n i n v e s t m e n t , s t a n d a r d ，p r o v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o ni s n a r r a t e du n d e rap l a n n e de c o n o m yb a c k g r o u n d s e c t i o n4 ( 19 7 9 19 9 0 ) ：w i t ht h ea s s o c i a t i o nt ot h en a t i o n a le c o n o m yp r o g r e s s a n a l y s i si s m a d eo nt h em a i ni s s u e sc a m eu pd u r i n gt h ei n i t i a ls t a g eo fc h i n ar e f o r ma sw e l la sc o r r e s p o n d i n g r e g u l a t i o n st a k e nt h e r e u p o n s e c t i o n5 ( 19 91 2 0 0 0 ) ：w i t h i nt h i sp e r i o do ft i m e , p r o m o t i n gt h eh o u s in gr e f o r m a t i o n b e c a m et h ek e yi s s u eo ft h en a t i o n a la n dr e g i o n a lp o l i c yr e g a r d i n gh o u s i n gi n d u s t r yd e v e l o p m e n t t h ee x p o s i t i o ni st h e r e b yg i v e ni nac o m p r e h e n s i v e l yw a y , p o i n t i n go u tt h ei n n o v a t i v er e g u l a t i o n s i nh o u s i n gc o n s t r u c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n s e c t i o n6 ( 2 0 01 ) ：t h ec h a r a c t e r i s t i c so fs h a n g h a ir e s i d e n c em a r k e td e v e l o p m e n ti s a n a l y z e di na s s o c i a t i o nw i t hl a t e s tr e f o r m sl a u n c h e di nt h e21s tc e n t u r y e x p o s i t i o n sa r ea l s om a d e o nt h en e wt r e n d si nm o d e r n i z a t i o no fh o u s i n gi n d u s t r ya n d o p t i m i z a t i o no fg o v e r n m e n t r e g u l a t i n gc a p a b i l i t y s e c t i o n7 ：a st h ec o n c l u d i n gp a r t , t h ea u t h o re x p l o r e dt h ep r o s p e c te n h a n c e m e n to ft h e h o u s i n gp o l i c ym a k i n gi nt h en e x ts t a g eb a s e do nt h e s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t t h e o r y g i v i n ga a n a l y s i so ft h ea n t i c i p a t e di s s u e sa n de f f e c t sa sw e l la sr e l a t e dr e f e r e n c ea n dc o m p a r i s o n s 2 聲明尸明 本人鄭重聲明：本論文是在導(dǎo)師的指導(dǎo)下，獨立進行研究工作所取 得的成果，撰寫成博士碩士學(xué)位論文= = 上漁焦塞筮匱亟筮遺進叢宜：。 除論文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，對論文的研究做出重要貢獻的個人 和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本論文中不包含任何未加明確 注明的其他個人或集體己經(jīng)公開發(fā)表或末公開發(fā)表的成果。 本聲明的法律責(zé)任由本人承擔(dān)。 學(xué)位淪文作者簽名：_ 鼻 2 手c 爭年9 月5 日 導(dǎo)言 “沒有什么東西比住房對于人民幸福和社會安定更重要”1 美國前總統(tǒng)胡佛 一、選題動機與研究對象 改革開放以來，隨著對住房制度社會化、市場化改革的不斷深入，住宅發(fā)展從計劃經(jīng)濟 體制下僅僅被看作為再生產(chǎn)所必需的生活消耗品生產(chǎn)，已經(jīng)作為新興的產(chǎn)業(yè)，成為我國國民 經(jīng)濟新的增長點和房地產(chǎn)這一我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)中最重要、最活躍的組成部分：。同 對，由于居住要求是人類生存和發(fā)展的最基本的前提條件之一，所以住宅發(fā)展在經(jīng)濟層廈以 外必然負載著沉甸甸的“社會”重量，各國政府對住房問題的態(tài)度從胡佛言語中可見一斑。 由此得出以住宅問題作為論文選題的意義所在。 上海自開埠以來，在我國的經(jīng)濟發(fā)展中一直占有舉足輕重的地位。新中國成立后作為 民族工業(yè)的發(fā)祥地，上海責(zé)無旁貸地承擔(dān)起了為國家迅速工業(yè)化提供資金積累和機器設(shè)備的 歷史重任。由于歷史的原因，在改革開放前的3 0 年聞，上海的住宅發(fā)展十分緩慢，居民的 住房條件一直在極低的水平徘徊，與上海對全國建設(shè)所做的貢獻反差強烈。 十一屆三中全會之后。上海住宅的建設(shè)進入了快速發(fā)展的軌道，特別是9 0 年代初黨 中央做出“以浦東的開發(fā)開放為龍頭，把上海建設(shè)成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一”的戰(zhàn) 略決策以后，給上海的住宅發(fā)展帶來了實現(xiàn)“騰飛”的歷史性機遇。上海在住房制度改革、 城市發(fā)展與住宅發(fā)展的相互促進、提升住宅建設(shè)質(zhì)量與推進住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化等等方面做出了 一系列卓有成效的舉措，其中很多做法走在全國的前列，起到了樣板作用，使上海的住宅產(chǎn) 業(yè)發(fā)展水平與居民的居住水平有了大幅度的提高。上海的住宅建設(shè)已經(jīng)成為全國的亮點。 本人在9 6 年碩士畢業(yè)以后，曾有過4 年從事上海經(jīng)濟適用房大基地開發(fā)的工作經(jīng)歷， 在對房地產(chǎn)實踐業(yè)務(wù)有了定程度了解的同時，愈發(fā)希望能夠通過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，使自己原有 的建筑學(xué)專業(yè)的知識結(jié)構(gòu)得以擴展，故有了師從人居專家王仲谷教授學(xué)習(xí)的寶貴機會。而在 先生的指導(dǎo)下結(jié)合上海住宅發(fā)展進行論文選題，也正是本人的意愿所在。 如前所述，“上海的住宅發(fā)展”實在是一個規(guī)模宏大的選題方向。要找到一個自己勉力 可為的切入點。既能相對全息地反映上海住宅發(fā)展的因果關(guān)系、避免盲人摸象：又能使自己 在結(jié)合論文寫作的過程中，達到盡可能拓展知識面的初衷，頗費思量。先生以他令人折服的 學(xué)術(shù)敏感指出了“政策”這一關(guān)鍵的切入點。 1 孟曉蘇中國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論與政策研究經(jīng)濟管理出版社、科文( 香港) 出版有限公司2 0 0 2 2 見 人民出版社 6 威性來自于政策主體是具有權(quán)威性的機構(gòu)或組織，并擁有相應(yīng)的手段能保證這種分配的實 現(xiàn)。 通過進一步分析，我們可以對政策概念的重新晃定為：政策是政治實體在一定的時空范 圍內(nèi)為達到一定的利益目的所采取的權(quán)威性調(diào)配行為。社會主義現(xiàn)代化建設(shè)是我們當(dāng)前最 大的政治，因為它代表著人民的最大利益、最根本的利益。川我國作為政治措施的政策，就 是黨和國家圍繞社會主義現(xiàn)代化建設(shè)這個中心，在各種涉及到全局利害關(guān)系方面的問題上制 定和實施的各項措旖和決策。這就是政策在我們今天社會生活中的本質(zhì)。認識到這一點，有 助子我們正確分析和理解各種政策及其復(fù)雜過程、正確認識各種政策活動的根本目的，真正 提高政策水平。 二、政策與認識、實踐的關(guān)系定位 斯大林指出：“如果承認無產(chǎn)階級運動有客觀和主觀兩個方面，那末戰(zhàn)略和策略的活動 范圍無疑就只限于運動的主觀方面?？陀^方面就是在無產(chǎn)階級外部和周圍發(fā)生的，不以無產(chǎn) 階級及其政黨的意志為轉(zhuǎn)移的那些發(fā)展過程，就是最終決定整個社會發(fā)展的那些過程”二。 政策作為指導(dǎo)人們行動的準(zhǔn)則，是人們認識的成果，具有主觀性。但是，政策作為主觀指導(dǎo) 絕菲人們的憑空臆造，它根源于客觀事物及其發(fā)展規(guī)律。當(dāng)政策主體的利益要求與社會發(fā)展 規(guī)律相一致時，其認識就能符合客觀實際，制定出正確的政策。反之，就會制定出錯誤的政 策。由于客觀事物發(fā)展變化的復(fù)雜性，人們的認識有一個漸進深化的過程。政策的這種主觀 指導(dǎo)與客觀規(guī)律的一致性只能是相對的、逐漸接近的。因此。政策的不斷調(diào)整變化是一種常 態(tài)。 “沒有董命的理論就沒有革命的實踐”。人類在改造客觀世界的過程中，形成了各種各 樣的揭示了各個領(lǐng)域事物的本質(zhì)和規(guī)律的認識成果理論，對各自領(lǐng)域的實踐活動具有普 遍的指導(dǎo)意義。但是，理論對實踐的指導(dǎo)，一般要通過政策這一中介來完成。毛澤東指出： “政策是革命政黨一切實際行動的出發(fā)點，并且表現(xiàn)于行動的過程和歸宿。一個革命政黨的 任何行動都是實行政策。不是實行正確的政策，就是實行錯誤的政策，不是自覺地，就是盲 目地實行某種政策”- 3 0 由于政策所具有的權(quán)威性，明確、具體性等特點，理論必須具體化 為政策，才能成為規(guī)范實踐行為的準(zhǔn)則，才能具體體現(xiàn)出指導(dǎo)實踐的作用。 三、政策與其它社會規(guī)范的關(guān)系地位 每一社會形態(tài)都需要按照一定的社會規(guī)范調(diào)整社會關(guān)系。社會規(guī)范的形態(tài)多樣，有風(fēng)俗 習(xí)慣、道德規(guī)范、宗教教規(guī)、法律、政策等。構(gòu)成了一定社會的規(guī)范體系，而這其中以政策、 法律和道德規(guī)范的適用范圍最為廣泛。而就調(diào)控力度而言，道德規(guī)范的主要特征是社會輿論 1 鄧小平文選第2 卷 2 馬克思恩格斯選集第3 卷，人民出版社1 9 9 5 毛澤東選集第4 卷，人民出版社1 9 9 l 7 認可，調(diào)控力度是有限的，而政策和法律是由政黨和國家制定并由強制力保障實施，因而對 社會關(guān)系的調(diào)整更為有力。提升道德規(guī)范的約束力通常通過制定者把些對自已有利的道德 規(guī)范納入政策或法律的內(nèi)容的形式來實現(xiàn)。 政策和法律作為調(diào)整社會關(guān)系的兩種重要規(guī)范，各有自己的體系、功能和調(diào)整領(lǐng)域。法 律體系的穩(wěn)定性較強，一般調(diào)整比較穩(wěn)定的社會關(guān)系。憲法通過對國家的基本制度如政治制 度、經(jīng)濟制度及公民的基本權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容的法律形式規(guī)定，設(shè)定一個國家總的運轉(zhuǎn)秩序。 與細化的各部門法及法規(guī)條例等共同構(gòu)成國家的法律體系。政策手段相對而言應(yīng)變靈活，適 應(yīng)性強，更適于調(diào)整更為復(fù)雜、變化更為迅速的社會關(guān)系。 從政策和法律這兩種社會規(guī)范來看，政策始終處于核心地位。在農(nóng)耕社會，政策的制定 權(quán)掌握在擁有無上權(quán)力的君主手中，政策的核心地位相對于其他社會規(guī)范是不言而喻的。進 入近代資本主義社會以來，隨著政策在管理社會、干預(yù)經(jīng)濟方面作用的加強，政策在調(diào)整社 會利益關(guān)系中發(fā)揮著更為活躍的作用。執(zhí)政黨作為國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)核心，通過制定政策來 指導(dǎo)國家活動的方向，把政策經(jīng)過法定程序變?yōu)閲艺?，并以政策為依?jù)制定法律，指導(dǎo) 法律的執(zhí)行，為政策的實旎提供法律保障。所有這些決定了政策在社會規(guī)范體系中的核心地 位。 1 2 政策存在的方式與運作規(guī)律 一、政策的體系式存在與自身整合 “系統(tǒng)是一切事物的存在方式之一”。在自然界和人類社會中，一切事物都是以系統(tǒng) 的形式存在的。政策的研究和作用對象往往是一些客觀存在的規(guī)模巨大、變化迅速、關(guān)系復(fù) 雜的大系統(tǒng)。客觀要求政策自身也必須以一種由不同層次、不同針對性政策組成的系統(tǒng)性結(jié) 構(gòu)政策體系與之相適應(yīng)并發(fā)揮作用?！罢唧w系是以一定政策主體的全部現(xiàn)行政策為要 素組成的具有一定結(jié)構(gòu)并與社會環(huán)境發(fā)生相互作用的有機整體?！? ( 一) 政策體系的層次、結(jié)構(gòu) 政策體系的結(jié)構(gòu)是指政策體系內(nèi)的各項政策在時間和空間上的排列順序和組合方式。政 策體系的結(jié)構(gòu)由縱向結(jié)構(gòu)、橫向結(jié)構(gòu)兩個軸向構(gòu)成?？v向結(jié)構(gòu)大致可分為總政策、基本政策、 具體政策三個層次；橫向結(jié)構(gòu)由經(jīng)濟政策、文化政策、社會政策等不同部類構(gòu)成。每一個不 同部類又分別包含各自的層次結(jié)構(gòu)。由此可以得出政策體系的層次結(jié)構(gòu)矩陣。 l 、政策體系的縱向結(jié)構(gòu) 總政策是政策主體在一定歷史階段為實現(xiàn)一定的任務(wù)而規(guī)定的指導(dǎo)全局的總原則?？?1 許國志，系統(tǒng)科學(xué)上?？萍冀逃霭嫔? 0 0 0 2 劉斌、王春福政策科學(xué)研究人民出版社 8 政策位于政策體系的最頂端，具有提綱挈領(lǐng)和總攬全局的指導(dǎo)地位?？傉呔哂幸欢v史階 段的穩(wěn)定性，是政策體系內(nèi)諸層次政策中時效最長的政策。正如鄧小平所指出的：“基本路 線要管一百年，動搖不得?！?。 基本政策是政策主體用以指導(dǎo)某一領(lǐng)域或方面工作的指導(dǎo)原則，它是總政策在某一領(lǐng) 域或方面的具體化，則具有區(qū)域性和階段性的特點。所謂區(qū)域性，一是指基本政策效力的地 域限制。例如我國關(guān)于香港特別行政區(qū)的政策，就只適用于香港地區(qū)。二是指基本政策效力 的領(lǐng)域限制。例如宗教政策、教育政策只適用于解決宗教問題、教育問題。所謂階段性，是 指基本政策的目標(biāo)具有階段性，是根據(jù)總政策的目標(biāo)和當(dāng)時條件所確定的階段性目標(biāo)。例如， 我國的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略就分為“三步走”的三個階段性目標(biāo)?；菊叩囊刂饕ㄕ吣?標(biāo)、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略方針、實施原則等。在政策體系中，基本政策處于承上啟下的環(huán)節(jié)。 具體政策在政策體系中居于最低層次，它是基本政策的具體化。其基本形式有：中央級 政策主體為實旖某一基本政策而制定的實施細則或針對菜一特殊問題而制定的行為準(zhǔn)則：地 方和部門的政策主體為實施上級政策或為解決所屬區(qū)域的具體問題而制定的具體規(guī)定、實施 辦法、政策界限等?？傉摺⒒菊叩膬?nèi)容，最終要靠具體政策得到體現(xiàn)、落實。在政策 體系中，具體政策數(shù)量眾多、涉及面廣。由于它所涉及的都是具體問題，因此在政策目標(biāo)、 政策對象、行為界限等方面的規(guī)定上必須明確、具體、易于操作。同總政策、基本政策相比 較而言，具體政策具有時效短、變動快、靈活度小等特點，在政策體系處于相對穩(wěn)定狀態(tài)時， 大量更新的主要是具體政策。 2 、政策體系的橫向結(jié)構(gòu) 政策體系的橫向結(jié)構(gòu)是指政策體系內(nèi)各領(lǐng)域、部類之間的關(guān)系。按大的領(lǐng)域、部類可劃 分成經(jīng)濟政策、文化政策等等：不同領(lǐng)域的政策是相互聯(lián)系、相互作用又相互平等的分系統(tǒng)， 共同服務(wù)于總政策。每一部類政策內(nèi)又包含各自的層次結(jié)構(gòu)。如經(jīng)濟政策又包含財政政策、 貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等，它們各有不同的調(diào)控對象，功能各異。 ( 二) 政策體系的系統(tǒng)性特征 政策體系作為一個“有機的整體”，除以上表現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)、層次特征外，一般系統(tǒng)所固 有的“整體相關(guān)性、動態(tài)開放性”2 等特性也必然在政策體系中表現(xiàn)出來。 l 、政策體系的整體性、相關(guān)性 政策體系內(nèi)的政策數(shù)量繁多、類型多樣。例如，按功能范圍劃分，有全局性政策和局部 性政策；按效力時間劃分，有長期政策、中期政策、短期政策：按政策對社會進程的控制方 式劃分，有導(dǎo)向性政策、協(xié)調(diào)性政策、約束性政策；按政策主體的規(guī)格劃分，有中央級政策、 省( 區(qū)) 級政策、市( 地) 級政策等等。相對于諸多因素錯綜復(fù)雜又不斷發(fā)展變化的社會環(huán) 1 鄧小平文選第3 卷 2 許國志，系統(tǒng)科學(xué)) 上?？萍冀逃霭嫔? 0 0 0 9 境來說，每一單項政策都只具有調(diào)整某一時期、某一領(lǐng)域和方面社會關(guān)系的功能，只有與相 關(guān)政策的相互聯(lián)系中才能發(fā)揮應(yīng)有的功能。從時間上說，個宏觀政策目標(biāo)的實現(xiàn)，需要長 期政策、中期政策、短期政策的相互銜接；從領(lǐng)域上說，一個政策閥題產(chǎn)生的原因往往是社 會、經(jīng)濟、科技等多種因素構(gòu)成的，解決這一政策問題就需要配置社會政策、經(jīng)濟政策、科 技政策。例如，實行經(jīng)濟上開放搞活的政策，同時必須配置完善監(jiān)督制約機制、打擊經(jīng)濟犯 罪、加強宏觀調(diào)控等方面的政策，否則經(jīng)濟運行過程中的混亂無序狀態(tài)就難以避免。同時， 任何一項政策內(nèi)容的變化，都是以政策體系內(nèi)各項政策的內(nèi)在聯(lián)系為前提，是相關(guān)政策的變 化所推動的。切政策都不是孤立地存在的。都是統(tǒng)一的政策網(wǎng)上的一個部分或環(huán)節(jié)。政策 體系的整體性、相關(guān)性是政策本身固有的屬性，它不依人的意志為轉(zhuǎn)移。 2 、政策體系的動態(tài)、開放性 系統(tǒng)科學(xué)將能夠同環(huán)境進行交換的屬性稱為系統(tǒng)的開放性?！罢唧w系的功能是在與社 會環(huán)境不斷地進行輸入和輸出過程中實現(xiàn)的。環(huán)境輸入政策主體的要求和支持。政策主體經(jīng) 過對信息的加工、轉(zhuǎn)換，向環(huán)境輸出的是政策，政策的實旅必然會給環(huán)境帶來某種變化，于 是又產(chǎn)生了新的要求和支持，如此循環(huán)往復(fù)。川正是由于政策體系的開放性導(dǎo)致政策體系的 動態(tài)性。表現(xiàn)為由于政策對象、環(huán)境及體系內(nèi)部的變化而引起的單體政策的改進、代謝及政 策體系組合的結(jié)構(gòu)、配置變化。使政策具有明顯的生命周期特征。 ( 三) 政策體系運行中的優(yōu)化整合 “系統(tǒng)功能的整體涌現(xiàn)性”是系統(tǒng)整體與局部的最大功能區(qū)別。用亞里士多德的說法， “整體大于部分之和”2 。若干部分按照某種方式整合成為個系統(tǒng)，就會產(chǎn)生出整體具有 而部分或部分簡單相加所不具有的新功能。系統(tǒng)科學(xué)把這種系統(tǒng)整體功能的提升或飛躍，稱 為整體涌現(xiàn)性。注重政策體系的整體相關(guān)性，通過不同層次、不同側(cè)面的政策配套、優(yōu)化組 合、協(xié)同發(fā)展，追求政策體系系統(tǒng)的整體涌現(xiàn)性是現(xiàn)代政策科學(xué)研究的最重要目的。 任何具體的政策都有自己的功能、效力及時段的局限性，所起的作用會隨著時間、環(huán) 境條件的改變，需要體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)配置、取長補短、及時完成新陳代謝，實現(xiàn)最佳效能。 許多好的政策在實施過程中失真、變形、扭曲的重要原因就在于政策的制定實旌過程中沒有 很好地把握政策體系的整體相關(guān)性，也就更談不上獲得涌現(xiàn)性效果。 若想在政策的制定實施過程中提高政策效能，方面要提高對政策對象本身規(guī)律的認識 水平，進而提高單項政策質(zhì)量。例如，我國進行的經(jīng)濟體制改革，就是通過實行一系列具有 改革性質(zhì)的政策向舊體制沖擊，不斷擴大反映新體制要求的政策數(shù)量來瓦解舊體制，催生新 體制，最終實現(xiàn)新舊體制的轉(zhuǎn)換。其中包括：農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策、以公有制為主體的 多種所有制形式和以按勞分配為主體的多種分配方式的政策、以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的 劉斌、王春福政策科學(xué)研究 2 許國志系統(tǒng)科學(xué)上海科技教育出版社2 0 0 0 l o 國有企業(yè)改革政策等。由于這些高質(zhì)量政策的運作，極大地提高了政策體系推動改革開放和 現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的整體功能。另二方面要優(yōu)化政策體系的結(jié)構(gòu)。使政策配置實現(xiàn)優(yōu)化組合。 通過目標(biāo)的協(xié)調(diào)、功能的配合、地位主次的配合、時差的配合等組合方式發(fā)揮政策的整體功 能。例如，在對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控時，通過宏觀經(jīng)濟政策體系中( 包括國民收入分配政 策，產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策、財政政策、投資政策、消費政策) 不同政策的協(xié)調(diào)搭配，通過引 導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等不同的方式手段的綜合運用，產(chǎn)生不同的調(diào)控效果。 要獲得良好的政策效果，就要在保證單項政策質(zhì)量的基礎(chǔ)上，調(diào)整體系要素之間的聯(lián)系、 配置方式和組合順序，以優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，從而增強系統(tǒng)功能。這項工作做好了，就會收到事 半功倍的效果。 二、政策在利益調(diào)控過程中的基本規(guī)律 利益調(diào)控是政策干預(yù)社會的基本方式。政策對社會進程的干預(yù)，在形式上表現(xiàn)為各種行 為規(guī)范對人們的約束或鼓勵，在本質(zhì)上則是對各種利益關(guān)系進行調(diào)整，使各社會階層、利益 群體、每個個人的利益追求與社會的整體利益相一致，促進社會協(xié)調(diào)、有序的發(fā)展。然而運 用政策干預(yù)社會過程，有其必須遵循的一般規(guī)律。政策的利益調(diào)控規(guī)律主要包括：主導(dǎo)群體 優(yōu)先規(guī)律、損益補償規(guī)律和多數(shù)滿意規(guī)律。 ( 一) 主導(dǎo)群體優(yōu)先規(guī)律 任何社會都是由不同的利益群體構(gòu)成的。所謂主導(dǎo)群體優(yōu)先規(guī)律，是指一定的社會條件 下，在運用政策調(diào)整利益關(guān)系時，總是優(yōu)先滿足社會主導(dǎo)群體的利益要求。社會主導(dǎo)群體就 是社會占統(tǒng)治地位的階級及其同盟者。在資本主義社會，社會主導(dǎo)群體就是資產(chǎn)階級及其同 盟者。在社會主義社會，工人階級成為社會的統(tǒng)治階級，因而，以工人、農(nóng)民和知識分子為 代表的大多數(shù)就成為社會的主導(dǎo)群體。 ( 二) 損益補償規(guī)律 所謂損益補償規(guī)律是指在一項政策中受到損害的利益，應(yīng)由其他的政策予以相應(yīng)的補 償，以保持社會利益關(guān)系的平衡。在政策實踐中，經(jīng)常的情況是在選擇一些能夠解決主要問 題的政策措施時，不可避免地總要有一些負效應(yīng)，對某些利益造成損害。如果這種損害長期 存在，一會導(dǎo)致受壓抑的利益主體的抵觸情緒不斷增長，妨礙政策的順利貫徹執(zhí)行；二會導(dǎo) 致社會發(fā)展的紊亂和不協(xié)調(diào)。例如，建國以來相當(dāng)一個時期，國家的工業(yè)化積累是以工業(yè)品 和農(nóng)副產(chǎn)品價格的剪刀差來實現(xiàn)的，這在一定時期是必要的，對國家的全局起到了積極作用。 但是，長此以往，這項政策就會大大挫傷農(nóng)民的種糧積極性，動搖農(nóng)業(yè)這一國家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的 地位，因此，必然要對農(nóng)民的利益予以相應(yīng)的補償。在我國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)過程中， “效率兼顧公平”的原則，是政策制定的一項基本指導(dǎo)原則。 ( 三) 多數(shù)滿意規(guī)律 所謂多數(shù)滿意規(guī)律是指雖然每項政策都有其利益取向，但是其實際結(jié)果應(yīng)當(dāng)是使多數(shù)人 普遍獲益，而獲益極多和受損害最大的應(yīng)當(dāng)是- - , j , 部分人，至少不應(yīng)由于一項政策的實施使 大多數(shù)人的利益要求都受到損害，否則，這種政策就會遇到強大的社會阻力，無法順利實施。 如果一項政策長期損害大多數(shù)人的利益，而只滿足少部分人的利益，就會造成尖銳的利益沖 突和社會矛盾，甚至造成政治動亂和統(tǒng)治危機。毛澤東說過：“中國社會是一個兩頭小中間 大的社會，無產(chǎn)階級和地主大資產(chǎn)階級都只占少數(shù)，最廣大的人民是農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級 以及其他的中間階級。任何政黨的政策如果不顧到這些階級的利益，如果這些階級的人們不 得其所，如果這些階級的人們沒有說話的權(quán)利，要想把國家弄好是不可能的。川 三、政策的變化和政策的法律化 政策經(jīng)過實施后，總有一部分政策因完成了目標(biāo)而歸于終結(jié)，一部分政策經(jīng)過修正等變 化繼續(xù)被執(zhí)行，還有一部分經(jīng)過實踐證明在現(xiàn)在和將來一段時間內(nèi)是正確有效的更為重要的 和成熟的政策，被制定為法律，以法律這種特殊的形式繼續(xù)存在。學(xué)者們通常把一項政策經(jīng) 過制定、實施、評估等階段的過程概括為“政策周期”，政策的法律化就是這種政策周期的 結(jié)果之一。 從本質(zhì)上講，法律和政策都是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)。法律的制定和實施服從于政策的取 向與指導(dǎo)，但法律和政策相比較還是有許多不同的重要特點2 ： 第一，法律具有國家意志的屬性，而非統(tǒng)治階級中某個階層、某個集團的意志?，F(xiàn)代社 會中，執(zhí)政黨的政策也代表了統(tǒng)治階級的利益和意志，要變?yōu)閲业囊庵?，須通過特定程序 被國家機關(guān)制定或認可為法律、法令等，成為公民必須遵守的規(guī)范。那些只運用于政黨內(nèi)部 的政策以及處理政黨與其他政黨社會組織關(guān)系的政策，只能固定為黨內(nèi)的規(guī)章制度。 第二，法律具有國家強制的屬性。國家法律的貫徹實施是依靠國家的強制力作為保證的。 政策只有轉(zhuǎn)化為國家意志，定型化為國家的規(guī)范性文件，才能獲得國家強制力的保證。 第三，法律更具有規(guī)范性。政策通常包括政策目標(biāo)，基本的指導(dǎo)原則和政策措旄。往往 是比較原則的方針性的規(guī)定和號召，靈活性較強。而法律規(guī)范在邏輯上由假定，處理和制裁 三個要素組成。假定是規(guī)定運用某一行為規(guī)則的情況和條件，處理是行為規(guī)則本身，即允許 做什么，禁止做什么和應(yīng)當(dāng)做什么，制裁是規(guī)定違反該項法律規(guī)范時，將要承擔(dān)什么樣的法 律后果。 第四，法律具有更高的穩(wěn)定性。一般地說，法律總是在政策長期實旌后取得的經(jīng)驗的基 1 毛澤東選集第3 卷，人民出版社1 9 9 1 2 由孫光政策科學(xué)浙江教育出版社2 0 0 0 、重墮查行政法學(xué)北京大學(xué)出版社2 0 0 2 、王滬寧、竺乾 威行政管理學(xué)上海人民出版社1 9 9 1 、公共基礎(chǔ)知識) 中國鐵道出版社2 0 0 2 整理 1 2 礎(chǔ)上確定下來的行為規(guī)范，適用時間較長，而且它的制定，修改或廢除都要經(jīng)過復(fù)雜的法定 程序，從而保證法律具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。 黨政分開，依法治國，需要不斷健全和完善我國的法律體系。政策的科學(xué)性與法律的權(quán) 威性對保障經(jīng)濟、社會的健康發(fā)展缺一不可。 1 3 如何理解住宅發(fā)展政策 一、住宅發(fā)展政策的政策屬性及概念 “住宅是人類有意識建造的供經(jīng)常性生活休息的固定空間”。居住要求是人類生存和 發(fā)展的基本前提條件，要居住就要有住宅。隨著經(jīng)濟、社會、科技的不斷發(fā)展，馬斯洛的需 求五層次規(guī)律2 ( 生存、安全、交往、尊重與自我實現(xiàn)) 也同樣反映了人們居住需求的變化 趨勢。正是由于人們對居住改善的永恒的追求，使住宅發(fā)展始終成為對國民經(jīng)濟有著重大影 響和推動作用的因素 住宅發(fā)展政策，顧名思義，政策對象是住宅發(fā)展問題，具有鮮明的領(lǐng)域性，屬基本政策 范疇，服從于國家的總政策指導(dǎo)及制度規(guī)范。由于住宅的物化生產(chǎn)過程及其居住消費( 盡管 具有投資功能) 的最終用途，故住宅發(fā)展政策按大的政策部類劃分屬經(jīng)濟政策部類，服從于 國家總體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略部署。 如果說“政策是政治實體在一定的時空范圍內(nèi)為達到一定的目的所采取的政治行為”， 如何理解住宅發(fā)展政策的目標(biāo)及通過何種途徑來實現(xiàn)這種目標(biāo)呢? 由政策體系的整體相關(guān)性所決定，住宅發(fā)展政策必然是國家社會、經(jīng)濟發(fā)展總體政策的 具體化。由基本政策目標(biāo)的階段性特征所決定，其政策目標(biāo)必然是國家社會、經(jīng)濟發(fā)展總體 目標(biāo)的階段性分解。例如，1 9 9 2 年黨的十四大明確我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主 義市場經(jīng)濟體制，作為經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)分解，9 0 年代，我國開始進行住房制度社會化、 市場化的根本改革。再如，我國的國民經(jīng)濟“三步走”戰(zhàn)略中提出二十世紀末總體進入小康 社會的目標(biāo)，作為分解目標(biāo)，1 9 8 5 年的“城鄉(xiāng)住宅建設(shè)技術(shù)政策要點”中提出“到2 0 0 0 年 爭取基本上實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民每戶有一套經(jīng)濟實惠的住宅”，隨后的系列政策中不斷對這一目 標(biāo)進行明確和完善。 馬克思經(jīng)典經(jīng)濟學(xué)將社會化大生產(chǎn)周期概括為“生產(chǎn)、流i 酊分配與消費再生產(chǎn)”幾個 階段，在不同的經(jīng)濟體制下只是實現(xiàn)這一過程的方式不同而已。要推動住宅發(fā)展，必須通過 對住宅的社會性生產(chǎn)周期中各環(huán)節(jié)的政策配置，通過提高各環(huán)節(jié)的效益，達到提高住宅發(fā)展 對國民經(jīng)濟的貢獻率，更好地滿足人們的居住需求，促進社會穩(wěn)定、進步的目標(biāo)要求。故住 宅發(fā)展政策是一個政策體系概念。 1 張泓銘住宅經(jīng)濟學(xué) 2 ( 美) 馬斯洛人類動機的理論) 1 9 4 3 1 3 對住宅發(fā)展客觀規(guī)律的認識程度，直接左右著住宅發(fā)展政策的走向與政策效能。1 9 8 0 年，鄧小平關(guān)于住宅商品化和以住宅為主的建筑業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)問題的講話，是我 國改革開放以來的住宅發(fā)展政策的總指針。通過對住宅生產(chǎn)、流通與消費體制的市場化變革。 順應(yīng)了住宅經(jīng)濟的客觀規(guī)律，改交了長期計劃經(jīng)濟體制下嚴重短缺的境況，使住宅得以產(chǎn)業(yè) 化發(fā)展，并成為國民經(jīng)濟的新增長點。如果說在經(jīng)濟體制市場化變革過程中，行政手段是主 要的推動力量的話，那么，在市場機制的資源配置主導(dǎo)作用確立以后，須順應(yīng)住宅發(fā)展的內(nèi) 在經(jīng)濟規(guī)律，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向，通過合理組合多種手段，提高宏觀調(diào)控的政策效能。 作為政策，住宅發(fā)展政策必然會體現(xiàn)出本章提到的其它關(guān)于政策的一般屬性、規(guī)律。例 如在利益調(diào)控方面應(yīng)遵循主導(dǎo)群體優(yōu)先、損益補償和多數(shù)滿意規(guī)律，同時。住宅業(yè)的健康發(fā) 展需要有逐步完善的法律體系做支撐。從各國住宅發(fā)展的經(jīng)驗來看，解決好廣大中低收入階 層家庭的住房問題始終是政府住宅政策的核心問題，“沒有什么東西比住房對于人民幸福和 社會安定更重要?！泵绹翱偨y(tǒng)胡佛的這句話已成為反映各國政府對住房問題態(tài)度的一句名 言。由我國的國體與黨的執(zhí)政指針?biāo)鶝Q定，如何解決好廣大中低收入階層家庭的住房問題， 毫無疑義地應(yīng)該成為我國住宅發(fā)展政策的最根本的出發(fā)點。 需要說明的是，本文所說的“住宅發(fā)展”是指( 非純屬個人和家庭自建自用) 社會性犬 生產(chǎn)的住宅發(fā)展，從某種意義上講是就指住宅的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。盡管改革開放前后的一段相當(dāng) 長的時間里，我國在探索如何建設(shè)社會主義的過程中，住宅發(fā)展的歷程本質(zhì)上表現(xiàn)為對住宅 的經(jīng)濟屬性認識的不斷深化、對住宅的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)律不斷了解和掌握的過程( 詳見第二 章) ，但考慮到我國住宅產(chǎn)業(yè)的形成畢竟還是最近幾年的事，故本文研究指向“住宅發(fā)展政 策”而不是“住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策”意在涵蓋我國住宅產(chǎn)業(yè)地位確立前后不同歷史階段的住 宅政策演變。 由筆者的閱讀范圍所限，盡管目前有關(guān)住宅政策的研究論著( 諸如住宅發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè) 政策研究等) 大量涌現(xiàn)，但大多是偏重于對具體政策措施的探討，尚未發(fā)現(xiàn)對“住宅發(fā)展政 策”的內(nèi)涵本身的針對性論述。這里，筆者嘗試性地對“住宅發(fā)展政策”做一概念表述：住 宅發(fā)展政策是通過引導(dǎo)和調(diào)整國民經(jīng)濟中對住宅建設(shè)的資源分配，優(yōu)化住宅的社會化生產(chǎn) 周期中的環(huán)節(jié)過程，來滿足國家社會、經(jīng)濟發(fā)展分解目標(biāo)的政策體系。 二、住宅發(fā)展政策的體系構(gòu)成與運作 “住宅發(fā)展政策是通過引導(dǎo)和調(diào)整國民經(jīng)濟中對住宅建設(shè)的資源分配，優(yōu)化住宅的社會 化生產(chǎn)周期中的環(huán)節(jié)過程，來滿足國家社會、經(jīng)濟發(fā)展分解目標(biāo)的政策體系”。目標(biāo)與措施 是政策的兩大要素，對于屬基本政策范疇的住宅發(fā)展政策來說，目標(biāo)與措施都具有明顯的階 段性特點。鄧小平1 9 8 0 年。關(guān)于建筑業(yè)和住宅的問題”的談話( 見第二章) ，提出住宅發(fā)展 孟曉蘇中國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論與政策研究) 經(jīng)濟管理出版社、科文( 香港) 出版有限公司2 0 0 2 1 4 政策兩個明確的階段性目標(biāo)：一是針對改革開放之初的住房問題的嚴峻局面，當(dāng)務(wù)之急是實 施住房制度改革，建立適應(yīng)住宅經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的市場體制。二是逐步形成和發(fā)揮住宅產(chǎn)業(yè)在 國民經(jīng)濟發(fā)展中的應(yīng)有地位和作用 通過9 0 年代的住房制度改革一系列政策措施的實施，2 0 0 0 年，黨的十五屆五中全會“社 會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，市場機制在配置資源中日益明顯地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”的判斷， 標(biāo)志著第一個目標(biāo)初步完成。隨著住房制度改革的不斷深化，住宅產(chǎn)業(yè)逐步形成，9 0 年代 后期，中央政府又不失時機地進一步明確了第二個階段性目標(biāo)，即通過深化改革、優(yōu)化內(nèi)部 結(jié)構(gòu)、提高住宅產(chǎn)業(yè)總體經(jīng)濟效益與競爭能力、開展住宅產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等途徑，使住宅產(chǎn)業(yè) 真正成為國民經(jīng)濟新的增長點。 ( 一) 住宅發(fā)展政策體系的構(gòu)成 針對住宅產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)形成后如何發(fā)展的兩個不同階段性目標(biāo)的主要措旋住房 制度改革、確立住宅產(chǎn)業(yè)的國民經(jīng)濟新增長點地位與推進住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，因其解決了住宅 產(chǎn)業(yè)在整個國民經(jīng)濟體系中應(yīng)該具有的地位及實現(xiàn)這一地位的發(fā)展方向、規(guī)模和速度等原則 問題，因而成為住宅發(fā)展政策體系的內(nèi)部的第一個層次。 第二個層次是在第一個層次政策目標(biāo)明確的情況下，針對住宅社會化生產(chǎn)周期“生產(chǎn)、 流捌分配與消費再生產(chǎn)”各個環(huán)節(jié)，為使給定的經(jīng)濟資源用于最有價值的用途，在產(chǎn)業(yè)內(nèi) 部進行的調(diào)整和管理方面的政策。主要的構(gòu)成政策有：1 、土地有償有期限使用為主體的土 地使用制度政策；2 、投資、供應(yīng)結(jié)構(gòu)政策；3 、住宅開發(fā)管理政策：4 、交易管理政策：5 、 房地產(chǎn)收益分配政策；6 、發(fā)展預(yù)測和戰(zhàn)略規(guī)劃：7 、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化推進政策；8 、住宅金融配 套政策等等。 第三個層次是各分類政策體系的具體化，是具體的可操作性的政策法規(guī)及各種手段。如 一級土地市場國家壟斷政策、住宅土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓政策、征地拆遷政策、投資信貸政 策、市場交易政策、物業(yè)管理政策、等等涉及住宅產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的各個方面。第三個層 次依存于前兩個層次，而具體實旖手段的完善、靈活、有效程度也會影響前兩個層次確定的 目標(biāo)的實現(xiàn)程度，從而引起住宅發(fā)展政策體系本身的轉(zhuǎn)換和調(diào)整。 ( 二) 住宅發(fā)展政策體系的運作 調(diào)控是政策干預(yù)的基本方式。政策調(diào)控的手段主要包括經(jīng)濟手段、行政、計劃手段、法 律手段等。經(jīng)濟手段主要由財政政策、金融貨幣政策組成：財政政策主要包括稅收政策、財 政支出政策。貨幣政策主要包括利率政策、公開市場業(yè)務(wù)、法定存款準(zhǔn)備金率、貼現(xiàn)率政策。 行政、計劃手段主要包括市場準(zhǔn)入管理、行為規(guī)范，計劃制定、信息公示引導(dǎo)等方式。法律 手段以國家強制力做保障。具有明確的、行為強制效力。不同的調(diào)控的手段構(gòu)成統(tǒng)一的、互 為依托的調(diào)控體系。 1 5 計劃經(jīng)濟體制下住宅建設(shè)的主要依靠行政計劃手段、財政統(tǒng)一投資、計劃分配是政策調(diào) 控的極端表現(xiàn)。由于政府既是政策制定者，又是具體操作實施者，導(dǎo)致計劃經(jīng)濟體制下，法 律體系不健全，政策代替法律的現(xiàn)象。也正是由于這一原因，在體制改革的初期，在產(chǎn)業(yè)培 育階段，是“調(diào)整中發(fā)展”，以行政推動型的制度改革措施為主要特征。行政、財政手段自 然是政策實施主要的推動力量。 隨著市場經(jīng)濟體制的建立，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，是“發(fā)展中調(diào)整”，以經(jīng)濟調(diào)控型的政策 措施為主要特征，輔以其它政策手段。政策調(diào)控的實施要求順應(yīng)市場經(jīng)濟內(nèi)在的自身規(guī)律， 逐漸從原來的行政、指令性計劃等直接調(diào)控方式，轉(zhuǎn)為主要通過財政、貨幣、價格、投資等 經(jīng)濟杠桿對各種市場進行干預(yù)，將政府的決策轉(zhuǎn)換成各種經(jīng)濟信息輸入市場，再由市場去引 導(dǎo)經(jīng)濟主體經(jīng)濟行為的間接調(diào)控為主，表現(xiàn)為政策引導(dǎo)、法律規(guī)范的特征。由于住宅產(chǎn)業(yè)發(fā) 展主要表現(xiàn)為一種經(jīng)濟活動，理所當(dāng)然應(yīng)該主要通過經(jīng)濟手段( 財稅、金融、價格、投資) 。 從經(jīng)濟利益上調(diào)節(jié)企業(yè)和市場參與者的行為；同時輔以法律手段( 如各類房地產(chǎn)管理法規(guī)) 和行政手段( 如土地供應(yīng)計劃、資質(zhì)管理) ，分別從法律上和行政管理上規(guī)范市場參與者的 行為，彌補市場機制失效的不足。同時，還應(yīng)該看到，由于我國土地資源比較稀缺，住宅商 品較之其它普通商品價值量大，經(jīng)濟運行周期長、環(huán)節(jié)及法律權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，且對人民生活 影響、對國家總體經(jīng)濟的健康運行與發(fā)展有很大的影響，對住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)控，尤其是在 住宅市場發(fā)育水平較低的階段，直接調(diào)控還占有重要的地位。一般來說，對于住宅經(jīng)濟總量 和結(jié)構(gòu)問題，可以采取以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)的行政手段和法律手段為主、輔以宏觀經(jīng)濟系統(tǒng)的 經(jīng)濟手段來進行直接調(diào)控，如通過住宅產(chǎn)業(yè)中長期計劃、年度發(fā)展計劃以及區(qū)域規(guī)劃、土地 開發(fā)利用總體規(guī)劃等行政性和法律性手段來進行有效調(diào)控，同時配合宏觀經(jīng)濟的財政金融政 策進行有效引導(dǎo)；對于住宅經(jīng)濟運行過程和企業(yè)、個人的微觀經(jīng)濟行為，則主要以經(jīng)濟手段 為主進行間接調(diào)控，同時輔以必要的行政性與法律性管理。按照政策體系運行系統(tǒng)性的內(nèi)在 要求，通過建構(gòu)完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)控體系，通過對經(jīng)濟、行政和法律手段的合理組合，形成 直接調(diào)控與間接調(diào)控相結(jié)合的調(diào)控方式，提高產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)控效率。以很好地實現(xiàn)政策目標(biāo)、 取得預(yù)期效果。( 見圖表1 4 ) 1 6 央政j 囂 一橢府踟 全國人大中央政府j 一有關(guān)部委l 一地方人大，政府一 各職能部門 經(jīng)濟總t 基本平衡 資源優(yōu)化配置 收益分配公平 廣財稅手段 l 卜一金融手段 i 經(jīng)濟手段+ 價格手段 l l 投資手段 宏觀產(chǎn)業(yè)政策 區(qū)域產(chǎn)業(yè)政 產(chǎn)業(yè)預(yù)警景氣分析系統(tǒng)l 一直接指標(biāo) r 一間接指標(biāo) 社會公共監(jiān)督 各項具體政策 ( 表1 4 報據(jù)粱運斌我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)控體系的初步研究、張永岳、陳伯庚新編房地產(chǎn)經(jīng)濟 學(xué)、譚鋼房地產(chǎn)周期波動- 一理論、實證與政策分析、上海市房屋土地資源管理局、原市住宅發(fā)展局文 件匯編整理) 住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策調(diào)控體系 第二章我國住宅發(fā)展政策演進的源流 2 1計劃經(jīng)濟時期的住宅政策概貌 一、計劃經(jīng)濟時期住宅建設(shè)的國民經(jīng)濟地位 建國之初，百廢待興。為緩解嚴重的通貨膨脹與財政赤字，政府采取了集中統(tǒng)一管理財 政經(jīng)濟的政策。1 9 5 0 年3 月政府頒布關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定 ，基本內(nèi)容有： 統(tǒng)一全國收支；統(tǒng)一全國物資調(diào)度；統(tǒng)一全國現(xiàn)金管理) ，使人力、物力和財力集中起來， 迅速恢復(fù)國民經(jīng)濟，保證財政收支的平衡。這一措施取得了良好效果，政府對集中管理體。刮 充滿了信心。隨著蘇聯(lián)援助下的第一個五年計劃的開始，對蘇聯(lián)模式的模仿進一步強化了這 種中央權(quán)利高度集中的計劃經(jīng)濟體制。 馬克思主義經(jīng)濟學(xué)認為：在擴大再生產(chǎn)的過程中，“增長最快的是制造生產(chǎn)資料的生產(chǎn) 資料的生產(chǎn)，其次是制造消費資料的生