（城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)專業(yè)論文）上海住宅發(fā)展政策演進(jìn)研究.pdf

a b s t r a c t s i n c ec h i n as t a r t e dt h ep r a c t i c eo fr e f o r ma n do p e n i n gt ot h ew o r l d w i t ht h ei n t r o d u c t i o no f n e wp o l i c ya i m e dt om o d e r n i z et h eh o u s i n gi n d u s t r ya n dr e b u i l dt h er e s i d e n c ep r o v i s i o ns y s t e m ， t h eh o u s i n gs e c t o rh a sb e c o m ea ne s s e n t i a lc o m p o n e n to ft h en a t i o n se c o n o m yt h a tp l a y i n gak e y r o l ei ne n h a n c i n gp e o p l e sl i v i n gs t a n d a r d 。 n e v e r t h e l e s s d u et 0s o m eh i s t o r i c a lr e a s o n s t h e r ew a sr i os u b s t a n t i a lp r o g r e s sm a d ei n s h a n g h a i sh o u s i n gi n d u s t r y d u r i n gt h et h i r t yy e a r sb e f o r et h ee c o n o m yr e f o r m b r e a k t h r o u g hw a s m a d ei ni9 8 0 s d u r i n gw h i c ht h eh o u s ec o n s t r u c t i o ns t a r t e dt ob o o m n o t a b l yf r o mt h eb e g i n n i n g o ft h e19 9 0 s t h ec e n t r a lg o v e r n m e n te s t a b l i s h e das t r a t e g yt ob u i l dp u d o n g s h a n g h a ii n t ot h e c e n t e ro fg l o b a le c o n o m y f i n a n c ea n dt r a d e ah i g ho p p o r t u n i t ys p e a do u tb e f o r es h a n g h a i m a k i n gi t sr e s i d e n c ei n d u s t r y s o a r i nt h ec o u r s e s c i e n t i f i cp o l i c y m a k i n gm e c h a n i s mh a st u r n e d o u tt ob et h em o s ti m p o r t a n tf a c t o rt h a tb r i n g sa b o u tas t e a d ya n dr a p i dp r o g r e s s t h es u b j e c to f t h i sd i s s e r t a t i o ni st h e r e b ym a d ea s 。 t h ee v o l v e m e n to fs h a n g h a i sh o u s i n gd e v e l o p m e n tp o l i c y “ t h ed i s s e r t a t i o np r i m a r i l yc o n s i s t so fs e v e ns e c t i o n s s e c t i o n1 ：b a s e do nt h et h e o r i e sr e l a t e dt os c i e n t i f i cp o li c y m a k i n gm e c h a n i s m t h eg e n e r a l c o n c e p t ，s y s t e m a n df u n c t i o n sa l e a n a l y z e dw i t hr e g a r d s t o h o u s i n gp o l i c y t h i s s e c t i o n c o n s t i t u t e st h eb a s i so ft h ef o l l o w i n gc o n t e n t s s e c t i o n2 ：i nt h i ss e c t i o n d e s c r i p t i o na n da n a l y s i sa l eg i v e nt ot h eg e n e r a ls t a t u so ft h e h o u s i n gp o l i c i e sa d o p t e dd u r i n gc h i n a 5p l a n n e de c o n o m y st i m e a sw e l la st h et r a n s i t i o no f p e o p l e st h i n k i n ga n dp o l i c y i nt h el a t e re c o n o m yr e f o r m f u r t h e r m o r e t h eh o u s i n gp o l i c i e s s p e c i f i c a l l yc a r r i e do u ti ns h a n g h a ia r er e v i e w e d s e c t i o n3 ( 19 4 9 - 19 7 8 ) ：f r o mt h ee v o l v e m e n tp o i n to fv i e w t h ec h a n g e si ns h a n g h a i r e s i d e n c ef a c i l i t yp l a n n i n g 。c o n s t r u c t i o n i n v e s t m e n t , s t a n d a r d ，p r o v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o ni s n a r r a t e du n d e rap l a n n e de c o n o m yb a c k g r o u n d s e c t i o n4 ( 19 7 9 19 9 0 ) ：w i t ht h ea s s o c i a t i o nt ot h en a t i o n a le c o n o m yp r o g r e s s a n a l y s i si s m a d eo nt h em a i ni s s u e sc a m eu pd u r i n gt h ei n i t i a ls t a g eo fc h i n ar e f o r ma sw e l la sc o r r e s p o n d i n g r e g u l a t i o n st a k e nt h e r e u p o n s e c t i o n5 ( 19 91 2 0 0 0 ) ：w i t h i nt h i sp e r i o do ft i m e , p r o m o t i n gt h eh o u s in gr e f o r m a t i o n b e c a m et h ek e yi s s u eo ft h en a t i o n a la n dr e g i o n a lp o l i c yr e g a r d i n gh o u s i n gi n d u s t r yd e v e l o p m e n t t h ee x p o s i t i o ni st h e r e b yg i v e ni nac o m p r e h e n s i v e l yw a y , p o i n t i n go u tt h ei n n o v a t i v er e g u l a t i o n s i nh o u s i n gc o n s t r u c t i o na n da d m i n i s t r a t i o n s e c t i o n6 ( 2 0 01 ) ：t h ec h a r a c t e r i s t i c so fs h a n g h a ir e s i d e n c em a r k e td e v e l o p m e n ti s a n a l y z e di na s s o c i a t i o nw i t hl a t e s tr e f o r m sl a u n c h e di nt h e21s tc e n t u r y e x p o s i t i o n sa r ea l s om a d e o nt h en e wt r e n d si nm o d e r n i z a t i o no fh o u s i n gi n d u s t r ya n d o p t i m i z a t i o no fg o v e r n m e n t r e g u l a t i n gc a p a b i l i t y s e c t i o n7 ：a st h ec o n c l u d i n gp a r t , t h ea u t h o re x p l o r e dt h ep r o s p e c te n h a n c e m e n to ft h e h o u s i n gp o l i c ym a k i n gi nt h en e x ts t a g eb a s e do nt h e s c i e n t i f i cd e v e l o p m e n t t h e o r y g i v i n ga a n a l y s i so ft h ea n t i c i p a t e di s s u e sa n de f f e c t sa sw e l la sr e l a t e dr e f e r e n c ea n dc o m p a r i s o n s 2 聲明尸明 本人鄭重聲明：本論文是在導(dǎo)師的指導(dǎo)下，獨(dú)立進(jìn)行研究工作所取 得的成果，撰寫(xiě)成博士碩士學(xué)位論文= = 上漁焦塞筮匱亟筮遺進(jìn)叢宜：。 除論文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，對(duì)論文的研究做出重要貢獻(xiàn)的個(gè)人 和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本論文中不包含任何未加明確 注明的其他個(gè)人或集體己經(jīng)公開(kāi)發(fā)表或末公開(kāi)發(fā)表的成果。 本聲明的法律責(zé)任由本人承擔(dān)。 學(xué)位淪文作者簽名：_ 鼻 2 手c 爭(zhēng)年9 月5 日 導(dǎo)言 “沒(méi)有什么東西比住房對(duì)于人民幸福和社會(huì)安定更重要”1 美國(guó)前總統(tǒng)胡佛 一、選題動(dòng)機(jī)與研究對(duì)象 改革開(kāi)放以來(lái)，隨著對(duì)住房制度社會(huì)化、市場(chǎng)化改革的不斷深入，住宅發(fā)展從計(jì)劃經(jīng)濟(jì) 體制下僅僅被看作為再生產(chǎn)所必需的生活消耗品生產(chǎn)，已經(jīng)作為新興的產(chǎn)業(yè)，成為我國(guó)國(guó)民 經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)和房地產(chǎn)這一我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)中最重要、最活躍的組成部分：。同 對(duì)，由于居住要求是人類生存和發(fā)展的最基本的前提條件之一，所以住宅發(fā)展在經(jīng)濟(jì)層廈以 外必然負(fù)載著沉甸甸的“社會(huì)”重量，各國(guó)政府對(duì)住房問(wèn)題的態(tài)度從胡佛言語(yǔ)中可見(jiàn)一斑。 由此得出以住宅問(wèn)題作為論文選題的意義所在。 上海自開(kāi)埠以來(lái)，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直占有舉足輕重的地位。新中國(guó)成立后作為 民族工業(yè)的發(fā)祥地，上海責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)起了為國(guó)家迅速工業(yè)化提供資金積累和機(jī)器設(shè)備的 歷史重任。由于歷史的原因，在改革開(kāi)放前的3 0 年聞，上海的住宅發(fā)展十分緩慢，居民的 住房條件一直在極低的水平徘徊，與上海對(duì)全國(guó)建設(shè)所做的貢獻(xiàn)反差強(qiáng)烈。 十一屆三中全會(huì)之后。上海住宅的建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展的軌道，特別是9 0 年代初黨 中央做出“以浦東的開(kāi)發(fā)開(kāi)放為龍頭，把上海建設(shè)成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一”的戰(zhàn) 略決策以后，給上海的住宅發(fā)展帶來(lái)了實(shí)現(xiàn)“騰飛”的歷史性機(jī)遇。上海在住房制度改革、 城市發(fā)展與住宅發(fā)展的相互促進(jìn)、提升住宅建設(shè)質(zhì)量與推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化等等方面做出了 一系列卓有成效的舉措，其中很多做法走在全國(guó)的前列，起到了樣板作用，使上海的住宅產(chǎn) 業(yè)發(fā)展水平與居民的居住水平有了大幅度的提高。上海的住宅建設(shè)已經(jīng)成為全國(guó)的亮點(diǎn)。 本人在9 6 年碩士畢業(yè)以后，曾有過(guò)4 年從事上海經(jīng)濟(jì)適用房大基地開(kāi)發(fā)的工作經(jīng)歷， 在對(duì)房地產(chǎn)實(shí)踐業(yè)務(wù)有了定程度了解的同時(shí)，愈發(fā)希望能夠通過(guò)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，使自己原有 的建筑學(xué)專業(yè)的知識(shí)結(jié)構(gòu)得以擴(kuò)展，故有了師從人居專家王仲谷教授學(xué)習(xí)的寶貴機(jī)會(huì)。而在 先生的指導(dǎo)下結(jié)合上海住宅發(fā)展進(jìn)行論文選題，也正是本人的意愿所在。 如前所述，“上海的住宅發(fā)展”實(shí)在是一個(gè)規(guī)模宏大的選題方向。要找到一個(gè)自己勉力 可為的切入點(diǎn)。既能相對(duì)全息地反映上海住宅發(fā)展的因果關(guān)系、避免盲人摸象：又能使自己 在結(jié)合論文寫(xiě)作的過(guò)程中，達(dá)到盡可能拓展知識(shí)面的初衷，頗費(fèi)思量。先生以他令人折服的 學(xué)術(shù)敏感指出了“政策”這一關(guān)鍵的切入點(diǎn)。 1 孟曉蘇中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論與政策研究經(jīng)濟(jì)管理出版社、科文( 香港) 出版有限公司2 0 0 2 2 見(jiàn) 人民出版社 6 威性來(lái)自于政策主體是具有權(quán)威性的機(jī)構(gòu)或組織，并擁有相應(yīng)的手段能保證這種分配的實(shí) 現(xiàn)。 通過(guò)進(jìn)一步分析，我們可以對(duì)政策概念的重新晃定為：政策是政治實(shí)體在一定的時(shí)空范 圍內(nèi)為達(dá)到一定的利益目的所采取的權(quán)威性調(diào)配行為。社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)是我們當(dāng)前最 大的政治，因?yàn)樗碇嗣竦淖畲罄?、最根本的利益。川我?guó)作為政治措施的政策，就 是黨和國(guó)家圍繞社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)這個(gè)中心，在各種涉及到全局利害關(guān)系方面的問(wèn)題上制 定和實(shí)施的各項(xiàng)措旖和決策。這就是政策在我們今天社會(huì)生活中的本質(zhì)。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，有 助子我們正確分析和理解各種政策及其復(fù)雜過(guò)程、正確認(rèn)識(shí)各種政策活動(dòng)的根本目的，真正 提高政策水平。 二、政策與認(rèn)識(shí)、實(shí)踐的關(guān)系定位 斯大林指出：“如果承認(rèn)無(wú)產(chǎn)階級(jí)運(yùn)動(dòng)有客觀和主觀兩個(gè)方面，那末戰(zhàn)略和策略的活動(dòng) 范圍無(wú)疑就只限于運(yùn)動(dòng)的主觀方面?？陀^方面就是在無(wú)產(chǎn)階級(jí)外部和周圍發(fā)生的，不以無(wú)產(chǎn) 階級(jí)及其政黨的意志為轉(zhuǎn)移的那些發(fā)展過(guò)程，就是最終決定整個(gè)社會(huì)發(fā)展的那些過(guò)程”二。 政策作為指導(dǎo)人們行動(dòng)的準(zhǔn)則，是人們認(rèn)識(shí)的成果，具有主觀性。但是，政策作為主觀指導(dǎo) 絕菲人們的憑空臆造，它根源于客觀事物及其發(fā)展規(guī)律。當(dāng)政策主體的利益要求與社會(huì)發(fā)展 規(guī)律相一致時(shí)，其認(rèn)識(shí)就能符合客觀實(shí)際，制定出正確的政策。反之，就會(huì)制定出錯(cuò)誤的政 策。由于客觀事物發(fā)展變化的復(fù)雜性，人們的認(rèn)識(shí)有一個(gè)漸進(jìn)深化的過(guò)程。政策的這種主觀 指導(dǎo)與客觀規(guī)律的一致性只能是相對(duì)的、逐漸接近的。因此。政策的不斷調(diào)整變化是一種常 態(tài)。 “沒(méi)有董命的理論就沒(méi)有革命的實(shí)踐”。人類在改造客觀世界的過(guò)程中，形成了各種各 樣的揭示了各個(gè)領(lǐng)域事物的本質(zhì)和規(guī)律的認(rèn)識(shí)成果理論，對(duì)各自領(lǐng)域的實(shí)踐活動(dòng)具有普 遍的指導(dǎo)意義。但是，理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)，一般要通過(guò)政策這一中介來(lái)完成。毛澤東指出： “政策是革命政黨一切實(shí)際行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，并且表現(xiàn)于行動(dòng)的過(guò)程和歸宿。一個(gè)革命政黨的 任何行動(dòng)都是實(shí)行政策。不是實(shí)行正確的政策，就是實(shí)行錯(cuò)誤的政策，不是自覺(jué)地，就是盲 目地實(shí)行某種政策”- 3 0 由于政策所具有的權(quán)威性，明確、具體性等特點(diǎn)，理論必須具體化 為政策，才能成為規(guī)范實(shí)踐行為的準(zhǔn)則，才能具體體現(xiàn)出指導(dǎo)實(shí)踐的作用。 三、政策與其它社會(huì)規(guī)范的關(guān)系地位 每一社會(huì)形態(tài)都需要按照一定的社會(huì)規(guī)范調(diào)整社會(huì)關(guān)系。社會(huì)規(guī)范的形態(tài)多樣，有風(fēng)俗 習(xí)慣、道德規(guī)范、宗教教規(guī)、法律、政策等。構(gòu)成了一定社會(huì)的規(guī)范體系，而這其中以政策、 法律和道德規(guī)范的適用范圍最為廣泛。而就調(diào)控力度而言，道德規(guī)范的主要特征是社會(huì)輿論 1 鄧小平文選第2 卷 2 馬克思恩格斯選集第3 卷，人民出版社1 9 9 5 毛澤東選集第4 卷，人民出版社1 9 9 l 7 認(rèn)可，調(diào)控力度是有限的，而政策和法律是由政黨和國(guó)家制定并由強(qiáng)制力保障實(shí)施，因而對(duì) 社會(huì)關(guān)系的調(diào)整更為有力。提升道德規(guī)范的約束力通常通過(guò)制定者把些對(duì)自已有利的道德 規(guī)范納入政策或法律的內(nèi)容的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。 政策和法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的兩種重要規(guī)范，各有自己的體系、功能和調(diào)整領(lǐng)域。法 律體系的穩(wěn)定性較強(qiáng)，一般調(diào)整比較穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系。憲法通過(guò)對(duì)國(guó)家的基本制度如政治制 度、經(jīng)濟(jì)制度及公民的基本權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容的法律形式規(guī)定，設(shè)定一個(gè)國(guó)家總的運(yùn)轉(zhuǎn)秩序。 與細(xì)化的各部門法及法規(guī)條例等共同構(gòu)成國(guó)家的法律體系。政策手段相對(duì)而言應(yīng)變靈活，適 應(yīng)性強(qiáng)，更適于調(diào)整更為復(fù)雜、變化更為迅速的社會(huì)關(guān)系。 從政策和法律這兩種社會(huì)規(guī)范來(lái)看，政策始終處于核心地位。在農(nóng)耕社會(huì)，政策的制定 權(quán)掌握在擁有無(wú)上權(quán)力的君主手中，政策的核心地位相對(duì)于其他社會(huì)規(guī)范是不言而喻的。進(jìn) 入近代資本主義社會(huì)以來(lái)，隨著政策在管理社會(huì)、干預(yù)經(jīng)濟(jì)方面作用的加強(qiáng)，政策在調(diào)整社 會(huì)利益關(guān)系中發(fā)揮著更為活躍的作用。執(zhí)政黨作為國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心，通過(guò)制定政策來(lái) 指導(dǎo)國(guó)家活動(dòng)的方向，把政策經(jīng)過(guò)法定程序變?yōu)閲?guó)家政策，并以政策為依據(jù)制定法律，指導(dǎo) 法律的執(zhí)行，為政策的實(shí)旎提供法律保障。所有這些決定了政策在社會(huì)規(guī)范體系中的核心地 位。 1 2 政策存在的方式與運(yùn)作規(guī)律 一、政策的體系式存在與自身整合 “系統(tǒng)是一切事物的存在方式之一”。在自然界和人類社會(huì)中，一切事物都是以系統(tǒng) 的形式存在的。政策的研究和作用對(duì)象往往是一些客觀存在的規(guī)模巨大、變化迅速、關(guān)系復(fù) 雜的大系統(tǒng)?？陀^要求政策自身也必須以一種由不同層次、不同針對(duì)性政策組成的系統(tǒng)性結(jié) 構(gòu)政策體系與之相適應(yīng)并發(fā)揮作用。“政策體系是以一定政策主體的全部現(xiàn)行政策為要 素組成的具有一定結(jié)構(gòu)并與社會(huì)環(huán)境發(fā)生相互作用的有機(jī)整體?！? ( 一) 政策體系的層次、結(jié)構(gòu) 政策體系的結(jié)構(gòu)是指政策體系內(nèi)的各項(xiàng)政策在時(shí)間和空間上的排列順序和組合方式。政 策體系的結(jié)構(gòu)由縱向結(jié)構(gòu)、橫向結(jié)構(gòu)兩個(gè)軸向構(gòu)成?？v向結(jié)構(gòu)大致可分為總政策、基本政策、 具體政策三個(gè)層次；橫向結(jié)構(gòu)由經(jīng)濟(jì)政策、文化政策、社會(huì)政策等不同部類構(gòu)成。每一個(gè)不 同部類又分別包含各自的層次結(jié)構(gòu)。由此可以得出政策體系的層次結(jié)構(gòu)矩陣。 l 、政策體系的縱向結(jié)構(gòu) 總政策是政策主體在一定歷史階段為實(shí)現(xiàn)一定的任務(wù)而規(guī)定的指導(dǎo)全局的總原則?？?1 許國(guó)志，系統(tǒng)科學(xué)上?？萍冀逃霭嫔? 0 0 0 2 劉斌、王春福政策科學(xué)研究人民出版社 8 政策位于政策體系的最頂端，具有提綱挈領(lǐng)和總攬全局的指導(dǎo)地位?？傉呔哂幸欢v史階 段的穩(wěn)定性，是政策體系內(nèi)諸層次政策中時(shí)效最長(zhǎng)的政策。正如鄧小平所指出的：“基本路 線要管一百年，動(dòng)搖不得?！薄?基本政策是政策主體用以指導(dǎo)某一領(lǐng)域或方面工作的指導(dǎo)原則，它是總政策在某一領(lǐng) 域或方面的具體化，則具有區(qū)域性和階段性的特點(diǎn)。所謂區(qū)域性，一是指基本政策效力的地 域限制。例如我國(guó)關(guān)于香港特別行政區(qū)的政策，就只適用于香港地區(qū)。二是指基本政策效力 的領(lǐng)域限制。例如宗教政策、教育政策只適用于解決宗教問(wèn)題、教育問(wèn)題。所謂階段性，是 指基本政策的目標(biāo)具有階段性，是根據(jù)總政策的目標(biāo)和當(dāng)時(shí)條件所確定的階段性目標(biāo)。例如， 我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略就分為“三步走”的三個(gè)階段性目標(biāo)?；菊叩囊刂饕ㄕ吣?標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略方針、實(shí)施原則等。在政策體系中，基本政策處于承上啟下的環(huán)節(jié)。 具體政策在政策體系中居于最低層次，它是基本政策的具體化。其基本形式有：中央級(jí) 政策主體為實(shí)旖某一基本政策而制定的實(shí)施細(xì)則或針對(duì)菜一特殊問(wèn)題而制定的行為準(zhǔn)則：地 方和部門的政策主體為實(shí)施上級(jí)政策或?yàn)榻鉀Q所屬區(qū)域的具體問(wèn)題而制定的具體規(guī)定、實(shí)施 辦法、政策界限等?？傉摺⒒菊叩膬?nèi)容，最終要靠具體政策得到體現(xiàn)、落實(shí)。在政策 體系中，具體政策數(shù)量眾多、涉及面廣。由于它所涉及的都是具體問(wèn)題，因此在政策目標(biāo)、 政策對(duì)象、行為界限等方面的規(guī)定上必須明確、具體、易于操作。同總政策、基本政策相比 較而言，具體政策具有時(shí)效短、變動(dòng)快、靈活度小等特點(diǎn)，在政策體系處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)時(shí)， 大量更新的主要是具體政策。 2 、政策體系的橫向結(jié)構(gòu) 政策體系的橫向結(jié)構(gòu)是指政策體系內(nèi)各領(lǐng)域、部類之間的關(guān)系。按大的領(lǐng)域、部類可劃 分成經(jīng)濟(jì)政策、文化政策等等：不同領(lǐng)域的政策是相互聯(lián)系、相互作用又相互平等的分系統(tǒng)， 共同服務(wù)于總政策。每一部類政策內(nèi)又包含各自的層次結(jié)構(gòu)。如經(jīng)濟(jì)政策又包含財(cái)政政策、 貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等，它們各有不同的調(diào)控對(duì)象，功能各異。 ( 二) 政策體系的系統(tǒng)性特征 政策體系作為一個(gè)“有機(jī)的整體”，除以上表現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)、層次特征外，一般系統(tǒng)所固 有的“整體相關(guān)性、動(dòng)態(tài)開(kāi)放性”2 等特性也必然在政策體系中表現(xiàn)出來(lái)。 l 、政策體系的整體性、相關(guān)性 政策體系內(nèi)的政策數(shù)量繁多、類型多樣。例如，按功能范圍劃分，有全局性政策和局部 性政策；按效力時(shí)間劃分，有長(zhǎng)期政策、中期政策、短期政策：按政策對(duì)社會(huì)進(jìn)程的控制方 式劃分，有導(dǎo)向性政策、協(xié)調(diào)性政策、約束性政策；按政策主體的規(guī)格劃分，有中央級(jí)政策、 省( 區(qū)) 級(jí)政策、市( 地) 級(jí)政策等等。相對(duì)于諸多因素錯(cuò)綜復(fù)雜又不斷發(fā)展變化的社會(huì)環(huán) 1 鄧小平文選第3 卷 2 許國(guó)志，系統(tǒng)科學(xué)) 上海科技教育出版社2 0 0 0 9 境來(lái)說(shuō)，每一單項(xiàng)政策都只具有調(diào)整某一時(shí)期、某一領(lǐng)域和方面社會(huì)關(guān)系的功能，只有與相 關(guān)政策的相互聯(lián)系中才能發(fā)揮應(yīng)有的功能。從時(shí)間上說(shuō)，個(gè)宏觀政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要長(zhǎng) 期政策、中期政策、短期政策的相互銜接；從領(lǐng)域上說(shuō)，一個(gè)政策閥題產(chǎn)生的原因往往是社 會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技等多種因素構(gòu)成的，解決這一政策問(wèn)題就需要配置社會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策、科 技政策。例如，實(shí)行經(jīng)濟(jì)上開(kāi)放搞活的政策，同時(shí)必須配置完善監(jiān)督制約機(jī)制、打擊經(jīng)濟(jì)犯 罪、加強(qiáng)宏觀調(diào)控等方面的政策，否則經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的混亂無(wú)序狀態(tài)就難以避免。同時(shí)， 任何一項(xiàng)政策內(nèi)容的變化，都是以政策體系內(nèi)各項(xiàng)政策的內(nèi)在聯(lián)系為前提，是相關(guān)政策的變 化所推動(dòng)的。切政策都不是孤立地存在的。都是統(tǒng)一的政策網(wǎng)上的一個(gè)部分或環(huán)節(jié)。政策 體系的整體性、相關(guān)性是政策本身固有的屬性，它不依人的意志為轉(zhuǎn)移。 2 、政策體系的動(dòng)態(tài)、開(kāi)放性 系統(tǒng)科學(xué)將能夠同環(huán)境進(jìn)行交換的屬性稱為系統(tǒng)的開(kāi)放性。“政策體系的功能是在與社 會(huì)環(huán)境不斷地進(jìn)行輸入和輸出過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。環(huán)境輸入政策主體的要求和支持。政策主體經(jīng) 過(guò)對(duì)信息的加工、轉(zhuǎn)換，向環(huán)境輸出的是政策，政策的實(shí)旅必然會(huì)給環(huán)境帶來(lái)某種變化，于 是又產(chǎn)生了新的要求和支持，如此循環(huán)往復(fù)。川正是由于政策體系的開(kāi)放性導(dǎo)致政策體系的 動(dòng)態(tài)性。表現(xiàn)為由于政策對(duì)象、環(huán)境及體系內(nèi)部的變化而引起的單體政策的改進(jìn)、代謝及政 策體系組合的結(jié)構(gòu)、配置變化。使政策具有明顯的生命周期特征。 ( 三) 政策體系運(yùn)行中的優(yōu)化整合 “系統(tǒng)功能的整體涌現(xiàn)性”是系統(tǒng)整體與局部的最大功能區(qū)別。用亞里士多德的說(shuō)法， “整體大于部分之和”2 。若干部分按照某種方式整合成為個(gè)系統(tǒng)，就會(huì)產(chǎn)生出整體具有 而部分或部分簡(jiǎn)單相加所不具有的新功能。系統(tǒng)科學(xué)把這種系統(tǒng)整體功能的提升或飛躍，稱 為整體涌現(xiàn)性。注重政策體系的整體相關(guān)性，通過(guò)不同層次、不同側(cè)面的政策配套、優(yōu)化組 合、協(xié)同發(fā)展，追求政策體系系統(tǒng)的整體涌現(xiàn)性是現(xiàn)代政策科學(xué)研究的最重要目的。 任何具體的政策都有自己的功能、效力及時(shí)段的局限性，所起的作用會(huì)隨著時(shí)間、環(huán) 境條件的改變，需要體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)配置、取長(zhǎng)補(bǔ)短、及時(shí)完成新陳代謝，實(shí)現(xiàn)最佳效能。 許多好的政策在實(shí)施過(guò)程中失真、變形、扭曲的重要原因就在于政策的制定實(shí)旌過(guò)程中沒(méi)有 很好地把握政策體系的整體相關(guān)性，也就更談不上獲得涌現(xiàn)性效果。 若想在政策的制定實(shí)施過(guò)程中提高政策效能，方面要提高對(duì)政策對(duì)象本身規(guī)律的認(rèn)識(shí) 水平，進(jìn)而提高單項(xiàng)政策質(zhì)量。例如，我國(guó)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革，就是通過(guò)實(shí)行一系列具有 改革性質(zhì)的政策向舊體制沖擊，不斷擴(kuò)大反映新體制要求的政策數(shù)量來(lái)瓦解舊體制，催生新 體制，最終實(shí)現(xiàn)新舊體制的轉(zhuǎn)換。其中包括：農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策、以公有制為主體的 多種所有制形式和以按勞分配為主體的多種分配方式的政策、以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的 劉斌、王春福政策科學(xué)研究 2 許國(guó)志系統(tǒng)科學(xué)上?？萍冀逃霭嫔? 0 0 0 l o 國(guó)有企業(yè)改革政策等。由于這些高質(zhì)量政策的運(yùn)作，極大地提高了政策體系推動(dòng)改革開(kāi)放和 現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的整體功能。另二方面要優(yōu)化政策體系的結(jié)構(gòu)。使政策配置實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合。 通過(guò)目標(biāo)的協(xié)調(diào)、功能的配合、地位主次的配合、時(shí)差的配合等組合方式發(fā)揮政策的整體功 能。例如，在對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)，通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系中( 包括國(guó)民收入分配政 策，產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策、財(cái)政政策、投資政策、消費(fèi)政策) 不同政策的協(xié)調(diào)搭配，通過(guò)引 導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等不同的方式手段的綜合運(yùn)用，產(chǎn)生不同的調(diào)控效果。 要獲得良好的政策效果，就要在保證單項(xiàng)政策質(zhì)量的基礎(chǔ)上，調(diào)整體系要素之間的聯(lián)系、 配置方式和組合順序，以優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，從而增強(qiáng)系統(tǒng)功能。這項(xiàng)工作做好了，就會(huì)收到事 半功倍的效果。 二、政策在利益調(diào)控過(guò)程中的基本規(guī)律 利益調(diào)控是政策干預(yù)社會(huì)的基本方式。政策對(duì)社會(huì)進(jìn)程的干預(yù)，在形式上表現(xiàn)為各種行 為規(guī)范對(duì)人們的約束或鼓勵(lì)，在本質(zhì)上則是對(duì)各種利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，使各社會(huì)階層、利益 群體、每個(gè)個(gè)人的利益追求與社會(huì)的整體利益相一致，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)、有序的發(fā)展。然而運(yùn) 用政策干預(yù)社會(huì)過(guò)程，有其必須遵循的一般規(guī)律。政策的利益調(diào)控規(guī)律主要包括：主導(dǎo)群體 優(yōu)先規(guī)律、損益補(bǔ)償規(guī)律和多數(shù)滿意規(guī)律。 ( 一) 主導(dǎo)群體優(yōu)先規(guī)律 任何社會(huì)都是由不同的利益群體構(gòu)成的。所謂主導(dǎo)群體優(yōu)先規(guī)律，是指一定的社會(huì)條件 下，在運(yùn)用政策調(diào)整利益關(guān)系時(shí)，總是優(yōu)先滿足社會(huì)主導(dǎo)群體的利益要求。社會(huì)主導(dǎo)群體就 是社會(huì)占統(tǒng)治地位的階級(jí)及其同盟者。在資本主義社會(huì)，社會(huì)主導(dǎo)群體就是資產(chǎn)階級(jí)及其同 盟者。在社會(huì)主義社會(huì)，工人階級(jí)成為社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)，因而，以工人、農(nóng)民和知識(shí)分子為 代表的大多數(shù)就成為社會(huì)的主導(dǎo)群體。 ( 二) 損益補(bǔ)償規(guī)律 所謂損益補(bǔ)償規(guī)律是指在一項(xiàng)政策中受到損害的利益，應(yīng)由其他的政策予以相應(yīng)的補(bǔ) 償，以保持社會(huì)利益關(guān)系的平衡。在政策實(shí)踐中，經(jīng)常的情況是在選擇一些能夠解決主要問(wèn) 題的政策措施時(shí)，不可避免地總要有一些負(fù)效應(yīng)，對(duì)某些利益造成損害。如果這種損害長(zhǎng)期 存在，一會(huì)導(dǎo)致受壓抑的利益主體的抵觸情緒不斷增長(zhǎng)，妨礙政策的順利貫徹執(zhí)行；二會(huì)導(dǎo) 致社會(huì)發(fā)展的紊亂和不協(xié)調(diào)。例如，建國(guó)以來(lái)相當(dāng)一個(gè)時(shí)期，國(guó)家的工業(yè)化積累是以工業(yè)品 和農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格的剪刀差來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這在一定時(shí)期是必要的，對(duì)國(guó)家的全局起到了積極作用。 但是，長(zhǎng)此以往，這項(xiàng)政策就會(huì)大大挫傷農(nóng)民的種糧積極性，動(dòng)搖農(nóng)業(yè)這一國(guó)家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的 地位，因此，必然要對(duì)農(nóng)民的利益予以相應(yīng)的補(bǔ)償。在我國(guó)的改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中， “效率兼顧公平”的原則，是政策制定的一項(xiàng)基本指導(dǎo)原則。 ( 三) 多數(shù)滿意規(guī)律 所謂多數(shù)滿意規(guī)律是指雖然每項(xiàng)政策都有其利益取向，但是其實(shí)際結(jié)果應(yīng)當(dāng)是使多數(shù)人 普遍獲益，而獲益極多和受損害最大的應(yīng)當(dāng)是- - , j , 部分人，至少不應(yīng)由于一項(xiàng)政策的實(shí)施使 大多數(shù)人的利益要求都受到損害，否則，這種政策就會(huì)遇到強(qiáng)大的社會(huì)阻力，無(wú)法順利實(shí)施。 如果一項(xiàng)政策長(zhǎng)期損害大多數(shù)人的利益，而只滿足少部分人的利益，就會(huì)造成尖銳的利益沖 突和社會(huì)矛盾，甚至造成政治動(dòng)亂和統(tǒng)治危機(jī)。毛澤東說(shuō)過(guò)：“中國(guó)社會(huì)是一個(gè)兩頭小中間 大的社會(huì)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)和地主大資產(chǎn)階級(jí)都只占少數(shù)，最廣大的人民是農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級(jí) 以及其他的中間階級(jí)。任何政黨的政策如果不顧到這些階級(jí)的利益，如果這些階級(jí)的人們不 得其所，如果這些階級(jí)的人們沒(méi)有說(shuō)話的權(quán)利，要想把國(guó)家弄好是不可能的。川 三、政策的變化和政策的法律化 政策經(jīng)過(guò)實(shí)施后，總有一部分政策因完成了目標(biāo)而歸于終結(jié)，一部分政策經(jīng)過(guò)修正等變 化繼續(xù)被執(zhí)行，還有一部分經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明在現(xiàn)在和將來(lái)一段時(shí)間內(nèi)是正確有效的更為重要的 和成熟的政策，被制定為法律，以法律這種特殊的形式繼續(xù)存在。學(xué)者們通常把一項(xiàng)政策經(jīng) 過(guò)制定、實(shí)施、評(píng)估等階段的過(guò)程概括為“政策周期”，政策的法律化就是這種政策周期的 結(jié)果之一。 從本質(zhì)上講，法律和政策都是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)。法律的制定和實(shí)施服從于政策的取 向與指導(dǎo)，但法律和政策相比較還是有許多不同的重要特點(diǎn)2 ： 第一，法律具有國(guó)家意志的屬性，而非統(tǒng)治階級(jí)中某個(gè)階層、某個(gè)集團(tuán)的意志?，F(xiàn)代社 會(huì)中，執(zhí)政黨的政策也代表了統(tǒng)治階級(jí)的利益和意志，要變?yōu)閲?guó)家的意志，須通過(guò)特定程序 被國(guó)家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可為法律、法令等，成為公民必須遵守的規(guī)范。那些只運(yùn)用于政黨內(nèi)部 的政策以及處理政黨與其他政黨社會(huì)組織關(guān)系的政策，只能固定為黨內(nèi)的規(guī)章制度。 第二，法律具有國(guó)家強(qiáng)制的屬性。國(guó)家法律的貫徹實(shí)施是依靠國(guó)家的強(qiáng)制力作為保證的。 政策只有轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，定型化為國(guó)家的規(guī)范性文件，才能獲得國(guó)家強(qiáng)制力的保證。 第三，法律更具有規(guī)范性。政策通常包括政策目標(biāo)，基本的指導(dǎo)原則和政策措旄。往往 是比較原則的方針性的規(guī)定和號(hào)召，靈活性較強(qiáng)。而法律規(guī)范在邏輯上由假定，處理和制裁 三個(gè)要素組成。假定是規(guī)定運(yùn)用某一行為規(guī)則的情況和條件，處理是行為規(guī)則本身，即允許 做什么，禁止做什么和應(yīng)當(dāng)做什么，制裁是規(guī)定違反該項(xiàng)法律規(guī)范時(shí)，將要承擔(dān)什么樣的法 律后果。 第四，法律具有更高的穩(wěn)定性。一般地說(shuō)，法律總是在政策長(zhǎng)期實(shí)旌后取得的經(jīng)驗(yàn)的基 1 毛澤東選集第3 卷，人民出版社1 9 9 1 2 由孫光政策科學(xué)浙江教育出版社2 0 0 0 、重墮查行政法學(xué)北京大學(xué)出版社2 0 0 2 、王滬寧、竺乾 威行政管理學(xué)上海人民出版社1 9 9 1 、公共基礎(chǔ)知識(shí)) 中國(guó)鐵道出版社2 0 0 2 整理 1 2 礎(chǔ)上確定下來(lái)的行為規(guī)范，適用時(shí)間較長(zhǎng)，而且它的制定，修改或廢除都要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的法定 程序，從而保證法律具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。 黨政分開(kāi)，依法治國(guó)，需要不斷健全和完善我國(guó)的法律體系。政策的科學(xué)性與法律的權(quán) 威性對(duì)保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的健康發(fā)展缺一不可。 1 3 如何理解住宅發(fā)展政策 一、住宅發(fā)展政策的政策屬性及概念 “住宅是人類有意識(shí)建造的供經(jīng)常性生活休息的固定空間”。居住要求是人類生存和 發(fā)展的基本前提條件，要居住就要有住宅。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技的不斷發(fā)展，馬斯洛的需 求五層次規(guī)律2 ( 生存、安全、交往、尊重與自我實(shí)現(xiàn)) 也同樣反映了人們居住需求的變化 趨勢(shì)。正是由于人們對(duì)居住改善的永恒的追求，使住宅發(fā)展始終成為對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有著重大影 響和推動(dòng)作用的因素 住宅發(fā)展政策，顧名思義，政策對(duì)象是住宅發(fā)展問(wèn)題，具有鮮明的領(lǐng)域性，屬基本政策 范疇，服從于國(guó)家的總政策指導(dǎo)及制度規(guī)范。由于住宅的物化生產(chǎn)過(guò)程及其居住消費(fèi)( 盡管 具有投資功能) 的最終用途，故住宅發(fā)展政策按大的政策部類劃分屬經(jīng)濟(jì)政策部類，服從于 國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略部署。 如果說(shuō)“政策是政治實(shí)體在一定的時(shí)空范圍內(nèi)為達(dá)到一定的目的所采取的政治行為”， 如何理解住宅發(fā)展政策的目標(biāo)及通過(guò)何種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)呢? 由政策體系的整體相關(guān)性所決定，住宅發(fā)展政策必然是國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體政策的 具體化。由基本政策目標(biāo)的階段性特征所決定，其政策目標(biāo)必然是國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體 目標(biāo)的階段性分解。例如，1 9 9 2 年黨的十四大明確我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主 義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，作為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)分解，9 0 年代，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行住房制度社會(huì)化、 市場(chǎng)化的根本改革。再如，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)“三步走”戰(zhàn)略中提出二十世紀(jì)末總體進(jìn)入小康 社會(huì)的目標(biāo)，作為分解目標(biāo)，1 9 8 5 年的“城鄉(xiāng)住宅建設(shè)技術(shù)政策要點(diǎn)”中提出“到2 0 0 0 年 爭(zhēng)取基本上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民每戶有一套經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的住宅”，隨后的系列政策中不斷對(duì)這一目 標(biāo)進(jìn)行明確和完善。 馬克思經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)將社會(huì)化大生產(chǎn)周期概括為“生產(chǎn)、流i 酊分配與消費(fèi)再生產(chǎn)”幾個(gè) 階段，在不同的經(jīng)濟(jì)體制下只是實(shí)現(xiàn)這一過(guò)程的方式不同而已。要推動(dòng)住宅發(fā)展，必須通過(guò) 對(duì)住宅的社會(huì)性生產(chǎn)周期中各環(huán)節(jié)的政策配置，通過(guò)提高各環(huán)節(jié)的效益，達(dá)到提高住宅發(fā)展 對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率，更好地滿足人們的居住需求，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、進(jìn)步的目標(biāo)要求。故住 宅發(fā)展政策是一個(gè)政策體系概念。 1 張泓銘住宅經(jīng)濟(jì)學(xué) 2 ( 美) 馬斯洛人類動(dòng)機(jī)的理論) 1 9 4 3 1 3 對(duì)住宅發(fā)展客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)程度，直接左右著住宅發(fā)展政策的走向與政策效能。1 9 8 0 年，鄧小平關(guān)于住宅商品化和以住宅為主的建筑業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)問(wèn)題的講話，是我 國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的住宅發(fā)展政策的總指針。通過(guò)對(duì)住宅生產(chǎn)、流通與消費(fèi)體制的市場(chǎng)化變革。 順應(yīng)了住宅經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，改交了長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下嚴(yán)重短缺的境況，使住宅得以產(chǎn)業(yè) 化發(fā)展，并成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。如果說(shuō)在經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化變革過(guò)程中，行政手段是主 要的推動(dòng)力量的話，那么，在市場(chǎng)機(jī)制的資源配置主導(dǎo)作用確立以后，須順應(yīng)住宅發(fā)展的內(nèi) 在經(jīng)濟(jì)規(guī)律，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向，通過(guò)合理組合多種手段，提高宏觀調(diào)控的政策效能。 作為政策，住宅發(fā)展政策必然會(huì)體現(xiàn)出本章提到的其它關(guān)于政策的一般屬性、規(guī)律。例 如在利益調(diào)控方面應(yīng)遵循主導(dǎo)群體優(yōu)先、損益補(bǔ)償和多數(shù)滿意規(guī)律，同時(shí)。住宅業(yè)的健康發(fā) 展需要有逐步完善的法律體系做支撐。從各國(guó)住宅發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，解決好廣大中低收入階 層家庭的住房問(wèn)題始終是政府住宅政策的核心問(wèn)題，“沒(méi)有什么東西比住房對(duì)于人民幸福和 社會(huì)安定更重要。”美國(guó)前總統(tǒng)胡佛的這句話已成為反映各國(guó)政府對(duì)住房問(wèn)題態(tài)度的一句名 言。由我國(guó)的國(guó)體與黨的執(zhí)政指針?biāo)鶝Q定，如何解決好廣大中低收入階層家庭的住房問(wèn)題， 毫無(wú)疑義地應(yīng)該成為我國(guó)住宅發(fā)展政策的最根本的出發(fā)點(diǎn)。 需要說(shuō)明的是，本文所說(shuō)的“住宅發(fā)展”是指( 非純屬個(gè)人和家庭自建自用) 社會(huì)性犬 生產(chǎn)的住宅發(fā)展，從某種意義上講是就指住宅的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。盡管改革開(kāi)放前后的一段相當(dāng) 長(zhǎng)的時(shí)間里，我國(guó)在探索如何建設(shè)社會(huì)主義的過(guò)程中，住宅發(fā)展的歷程本質(zhì)上表現(xiàn)為對(duì)住宅 的經(jīng)濟(jì)屬性認(rèn)識(shí)的不斷深化、對(duì)住宅的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)律不斷了解和掌握的過(guò)程( 詳見(jiàn)第二 章) ，但考慮到我國(guó)住宅產(chǎn)業(yè)的形成畢竟還是最近幾年的事，故本文研究指向“住宅發(fā)展政 策”而不是“住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策”意在涵蓋我國(guó)住宅產(chǎn)業(yè)地位確立前后不同歷史階段的住 宅政策演變。 由筆者的閱讀范圍所限，盡管目前有關(guān)住宅政策的研究論著( 諸如住宅發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè) 政策研究等) 大量涌現(xiàn)，但大多是偏重于對(duì)具體政策措施的探討，尚未發(fā)現(xiàn)對(duì)“住宅發(fā)展政 策”的內(nèi)涵本身的針對(duì)性論述。這里，筆者嘗試性地對(duì)“住宅發(fā)展政策”做一概念表述：住 宅發(fā)展政策是通過(guò)引導(dǎo)和調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)中對(duì)住宅建設(shè)的資源分配，優(yōu)化住宅的社會(huì)化生產(chǎn) 周期中的環(huán)節(jié)過(guò)程，來(lái)滿足國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展分解目標(biāo)的政策體系。 二、住宅發(fā)展政策的體系構(gòu)成與運(yùn)作 “住宅發(fā)展政策是通過(guò)引導(dǎo)和調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)中對(duì)住宅建設(shè)的資源分配，優(yōu)化住宅的社會(huì) 化生產(chǎn)周期中的環(huán)節(jié)過(guò)程，來(lái)滿足國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展分解目標(biāo)的政策體系”。目標(biāo)與措施 是政策的兩大要素，對(duì)于屬基本政策范疇的住宅發(fā)展政策來(lái)說(shuō)，目標(biāo)與措施都具有明顯的階 段性特點(diǎn)。鄧小平1 9 8 0 年。關(guān)于建筑業(yè)和住宅的問(wèn)題”的談話( 見(jiàn)第二章) ，提出住宅發(fā)展 孟曉蘇中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論與政策研究) 經(jīng)濟(jì)管理出版社、科文( 香港) 出版有限公司2 0 0 2 1 4 政策兩個(gè)明確的階段性目標(biāo)：一是針對(duì)改革開(kāi)放之初的住房問(wèn)題的嚴(yán)峻局面，當(dāng)務(wù)之急是實(shí) 施住房制度改革，建立適應(yīng)住宅經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的市場(chǎng)體制。二是逐步形成和發(fā)揮住宅產(chǎn)業(yè)在 國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的應(yīng)有地位和作用 通過(guò)9 0 年代的住房制度改革一系列政策措施的實(shí)施，2 0 0 0 年，黨的十五屆五中全會(huì)“社 會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，市場(chǎng)機(jī)制在配置資源中日益明顯地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”的判斷， 標(biāo)志著第一個(gè)目標(biāo)初步完成。隨著住房制度改革的不斷深化，住宅產(chǎn)業(yè)逐步形成，9 0 年代 后期，中央政府又不失時(shí)機(jī)地進(jìn)一步明確了第二個(gè)階段性目標(biāo)，即通過(guò)深化改革、優(yōu)化內(nèi)部 結(jié)構(gòu)、提高住宅產(chǎn)業(yè)總體經(jīng)濟(jì)效益與競(jìng)爭(zhēng)能力、開(kāi)展住宅產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等途徑，使住宅產(chǎn)業(yè) 真正成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。 ( 一) 住宅發(fā)展政策體系的構(gòu)成 針對(duì)住宅產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)形成后如何發(fā)展的兩個(gè)不同階段性目標(biāo)的主要措旋住房 制度改革、確立住宅產(chǎn)業(yè)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)地位與推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，因其解決了住宅 產(chǎn)業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中應(yīng)該具有的地位及實(shí)現(xiàn)這一地位的發(fā)展方向、規(guī)模和速度等原則 問(wèn)題，因而成為住宅發(fā)展政策體系的內(nèi)部的第一個(gè)層次。 第二個(gè)層次是在第一個(gè)層次政策目標(biāo)明確的情況下，針對(duì)住宅社會(huì)化生產(chǎn)周期“生產(chǎn)、 流捌分配與消費(fèi)再生產(chǎn)”各個(gè)環(huán)節(jié)，為使給定的經(jīng)濟(jì)資源用于最有價(jià)值的用途，在產(chǎn)業(yè)內(nèi) 部進(jìn)行的調(diào)整和管理方面的政策。主要的構(gòu)成政策有：1 、土地有償有期限使用為主體的土 地使用制度政策；2 、投資、供應(yīng)結(jié)構(gòu)政策；3 、住宅開(kāi)發(fā)管理政策：4 、交易管理政策：5 、 房地產(chǎn)收益分配政策；6 、發(fā)展預(yù)測(cè)和戰(zhàn)略規(guī)劃：7 、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)政策；8 、住宅金融配 套政策等等。 第三個(gè)層次是各分類政策體系的具體化，是具體的可操作性的政策法規(guī)及各種手段。如 一級(jí)土地市場(chǎng)國(guó)家壟斷政策、住宅土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓政策、征地拆遷政策、投資信貸政 策、市場(chǎng)交易政策、物業(yè)管理政策、等等涉及住宅產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的各個(gè)方面。第三個(gè)層 次依存于前兩個(gè)層次，而具體實(shí)旖手段的完善、靈活、有效程度也會(huì)影響前兩個(gè)層次確定的 目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，從而引起住宅發(fā)展政策體系本身的轉(zhuǎn)換和調(diào)整。 ( 二) 住宅發(fā)展政策體系的運(yùn)作 調(diào)控是政策干預(yù)的基本方式。政策調(diào)控的手段主要包括經(jīng)濟(jì)手段、行政、計(jì)劃手段、法 律手段等。經(jīng)濟(jì)手段主要由財(cái)政政策、金融貨幣政策組成：財(cái)政政策主要包括稅收政策、財(cái) 政支出政策。貨幣政策主要包括利率政策、公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)、法定存款準(zhǔn)備金率、貼現(xiàn)率政策。 行政、計(jì)劃手段主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入管理、行為規(guī)范，計(jì)劃制定、信息公示引導(dǎo)等方式。法律 手段以國(guó)家強(qiáng)制力做保障。具有明確的、行為強(qiáng)制效力。不同的調(diào)控的手段構(gòu)成統(tǒng)一的、互 為依托的調(diào)控體系。 1 5 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下住宅建設(shè)的主要依靠行政計(jì)劃手段、財(cái)政統(tǒng)一投資、計(jì)劃分配是政策調(diào) 控的極端表現(xiàn)。由于政府既是政策制定者，又是具體操作實(shí)施者，導(dǎo)致計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，法 律體系不健全，政策代替法律的現(xiàn)象。也正是由于這一原因，在體制改革的初期，在產(chǎn)業(yè)培 育階段，是“調(diào)整中發(fā)展”，以行政推動(dòng)型的制度改革措施為主要特征。行政、財(cái)政手段自 然是政策實(shí)施主要的推動(dòng)力量。 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，是“發(fā)展中調(diào)整”，以經(jīng)濟(jì)調(diào)控型的政策 措施為主要特征，輔以其它政策手段。政策調(diào)控的實(shí)施要求順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的自身規(guī)律， 逐漸從原來(lái)的行政、指令性計(jì)劃等直接調(diào)控方式，轉(zhuǎn)為主要通過(guò)財(cái)政、貨幣、價(jià)格、投資等 經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)各種市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，將政府的決策轉(zhuǎn)換成各種經(jīng)濟(jì)信息輸入市場(chǎng)，再由市場(chǎng)去引 導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)行為的間接調(diào)控為主，表現(xiàn)為政策引導(dǎo)、法律規(guī)范的特征。由于住宅產(chǎn)業(yè)發(fā) 展主要表現(xiàn)為一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，理所當(dāng)然應(yīng)該主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段( 財(cái)稅、金融、價(jià)格、投資) 。 從經(jīng)濟(jì)利益上調(diào)節(jié)企業(yè)和市場(chǎng)參與者的行為；同時(shí)輔以法律手段( 如各類房地產(chǎn)管理法規(guī)) 和行政手段( 如土地供應(yīng)計(jì)劃、資質(zhì)管理) ，分別從法律上和行政管理上規(guī)范市場(chǎng)參與者的 行為，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制失效的不足。同時(shí)，還應(yīng)該看到，由于我國(guó)土地資源比較稀缺，住宅商 品較之其它普通商品價(jià)值量大，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期長(zhǎng)、環(huán)節(jié)及法律權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，且對(duì)人民生活 影響、對(duì)國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行與發(fā)展有很大的影響，對(duì)住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)控，尤其是在 住宅市場(chǎng)發(fā)育水平較低的階段，直接調(diào)控還占有重要的地位。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于住宅經(jīng)濟(jì)總量 和結(jié)構(gòu)問(wèn)題，可以采取以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)的行政手段和法律手段為主、輔以宏觀經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的 經(jīng)濟(jì)手段來(lái)進(jìn)行直接調(diào)控，如通過(guò)住宅產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期計(jì)劃、年度發(fā)展計(jì)劃以及區(qū)域規(guī)劃、土地 開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃等行政性和法律性手段來(lái)進(jìn)行有效調(diào)控，同時(shí)配合宏觀經(jīng)濟(jì)的財(cái)政金融政 策進(jìn)行有效引導(dǎo)；對(duì)于住宅經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程和企業(yè)、個(gè)人的微觀經(jīng)濟(jì)行為，則主要以經(jīng)濟(jì)手段 為主進(jìn)行間接調(diào)控，同時(shí)輔以必要的行政性與法律性管理。按照政策體系運(yùn)行系統(tǒng)性的內(nèi)在 要求，通過(guò)建構(gòu)完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)控體系，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段的合理組合，形成 直接調(diào)控與間接調(diào)控相結(jié)合的調(diào)控方式，提高產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)控效率。以很好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、 取得預(yù)期效果。( 見(jiàn)圖表1 4 ) 1 6 央政j 囂 一橢府踟 全國(guó)人大中央政府j 一有關(guān)部委l 一地方人大，政府一 各職能部門 經(jīng)濟(jì)總t 基本平衡 資源優(yōu)化配置 收益分配公平 廣財(cái)稅手段 l 卜一金融手段 i 經(jīng)濟(jì)手段+ 價(jià)格手段 l l 投資手段 宏觀產(chǎn)業(yè)政策 區(qū)域產(chǎn)業(yè)政 產(chǎn)業(yè)預(yù)警景氣分析系統(tǒng)l 一直接指標(biāo) r 一間接指標(biāo) 社會(huì)公共監(jiān)督 各項(xiàng)具體政策 ( 表1 4 報(bào)據(jù)粱運(yùn)斌我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)控體系的初步研究、張永岳、陳伯庚新編房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì) 學(xué)、譚鋼房地產(chǎn)周期波動(dòng)- 一理論、實(shí)證與政策分析、上海市房屋土地資源管理局、原市住宅發(fā)展局文 件匯編整理) 住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策調(diào)控體系 第二章我國(guó)住宅發(fā)展政策演進(jìn)的源流 2 1計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的住宅政策概貌 一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期住宅建設(shè)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)地位 建國(guó)之初，百?gòu)U待興。為緩解嚴(yán)重的通貨膨脹與財(cái)政赤字，政府采取了集中統(tǒng)一管理財(cái) 政經(jīng)濟(jì)的政策。1 9 5 0 年3 月政府頒布關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定 ，基本內(nèi)容有： 統(tǒng)一全國(guó)收支；統(tǒng)一全國(guó)物資調(diào)度；統(tǒng)一全國(guó)現(xiàn)金管理) ，使人力、物力和財(cái)力集中起來(lái)， 迅速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，保證財(cái)政收支的平衡。這一措施取得了良好效果，政府對(duì)集中管理體。刮 充滿了信心。隨著蘇聯(lián)援助下的第一個(gè)五年計(jì)劃的開(kāi)始，對(duì)蘇聯(lián)模式的模仿進(jìn)一步強(qiáng)化了這 種中央權(quán)利高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。 馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：在擴(kuò)大再生產(chǎn)的過(guò)程中，“增長(zhǎng)最快的是制造生產(chǎn)資料的生產(chǎn) 資料的生產(chǎn)，其次是制造消費(fèi)資料的生