城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)探究.doc

城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)探究顏令帥吳忠向甜職韻秋摘要：城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，提前實(shí)現(xiàn)了我國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)，對(duì)于逐步縮小城鄉(xiāng)差距，緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公平意義重大。文章對(duì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特征加以概括，同時(shí)指出現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)施中存在政策宣傳不到位、保障水平偏低、激勵(lì)性不強(qiáng)、制度轉(zhuǎn)移銜接問題缺少具體規(guī)定、基金保值增值形勢(shì)嚴(yán)峻等問題，并提出應(yīng)加大宣傳力度、提高保障標(biāo)準(zhǔn)、完善激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)及轉(zhuǎn)移銜接的制度規(guī)定、擴(kuò)大基金投資渠道等對(duì)策建議，以期制度能夠順利推廣，并有效實(shí)現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民；社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；制度建設(shè)。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的加劇轉(zhuǎn)型，人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)小型化趨勢(shì)愈加明顯，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題越來(lái)越突出，養(yǎng)老保障問題備受黨中央、國(guó)務(wù)院的重視。黨的十七大明確提出，要實(shí)現(xiàn)讓全體人民“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障體系。2009年9月1日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新時(shí)期。部分地區(qū)在“新農(nóng)?！敝贫鹊幕A(chǔ)上，適時(shí)調(diào)整制度安排，結(jié)合本地實(shí)際情況，建立起全覆蓋的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這項(xiàng)制度的建立打破了城鄉(xiāng)二元化界限，使得社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)向著城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變，朝著社會(huì)公平邁出了重要一步。在我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)快速發(fā)展轉(zhuǎn)變時(shí)期，如何正確認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排，正確認(rèn)知其在發(fā)展中存在的問題并著力從制度層面推進(jìn)和完善城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是制度在大規(guī)模推廣前亟待解決的問題，同時(shí)也期待著為其他地方城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌提供理論和實(shí)踐上的參考。一、建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性。（一）緩解不斷加劇的養(yǎng)老壓力。人口老齡化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是當(dāng)今世界各國(guó)共同關(guān)注的問題。據(jù)我國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲及以上人口占總?cè)丝诘?3.26%，其中65歲及以上人口占總?cè)丝诘?.87%。與2000年第五次全國(guó)人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升1.91個(gè)百分點(diǎn)?？梢娢覈?guó)人口老齡化、高齡化的程度在不斷加深。人口學(xué)家預(yù)測(cè)，2010-2049年，我國(guó)65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎卦?049年將達(dá)到22%，2055年將達(dá)到25%。人口老齡化直接導(dǎo)致代際養(yǎng)老壓力增大。另一方面，計(jì)劃生育政策的實(shí)施和社會(huì)婚育觀念的變化，導(dǎo)致我國(guó)獨(dú)生子女增多，人均壽命增長(zhǎng)，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“4-2-1”甚至“8-4-2-1”現(xiàn)象，不可避免地削弱了傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老功能，城鄉(xiāng)居民越來(lái)越需要通過制度化安排，解決其老年生活保障問題。（二）完善基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)制度公平?；旧鐣?huì)養(yǎng)老制度在我國(guó)社會(huì)保障體系中占據(jù)重要地位。在多年試點(diǎn)和探索的基礎(chǔ)上，1997年，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定，提出了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老制度改革的總體架構(gòu)和主要思路，并在后期的發(fā)展中得到進(jìn)一步完善，從制度上覆蓋到所有的正式職工。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，在總結(jié)自1991年開始在全國(guó)推行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策及2003年以后部分地區(qū)“新農(nóng)?！苯?jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2009年國(guó)務(wù)院通過了開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，明確了“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)的基本原則、制度架構(gòu)、籌資方式、資金管理等重要內(nèi)容，真正使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展步入正軌，目標(biāo)是2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。至此，從制度覆蓋面上講，僅有不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)居民還未被納入到制度保障范圍內(nèi)。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，提前實(shí)現(xiàn)了我國(guó)建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)，促進(jìn)了制度整合，城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利的平等。同時(shí)，對(duì)于逐步縮小城鄉(xiāng)差距，緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公平意義重大。（三）擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?。努力擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略方針和基本立足點(diǎn)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從近期看，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，必須積極地提升居民消費(fèi)水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，把擴(kuò)大消費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)工作的著力點(diǎn)，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立，有利于發(fā)揮社會(huì)保障的再分配調(diào)節(jié)功能。符合參保條件的城鄉(xiāng)居民被納入到制度化的保障體系中，減少了由于對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)保障的不確定性而產(chǎn)生的壓力，有利于穩(wěn)定其消費(fèi)預(yù)期，促進(jìn)儲(chǔ)蓄向投資和消費(fèi)轉(zhuǎn)變，從而改善低收入群眾的生活質(zhì)量，對(duì)整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)形成強(qiáng)大而持久的拉動(dòng)作用。二、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度特征。在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施的基礎(chǔ)上，北京市、天津市、重慶市、浙江省、河南省等地出臺(tái)了全?。ㄊ校┙y(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策?？v觀各?。ㄊ校┏雠_(tái)的制度可以發(fā)現(xiàn)，其在制度設(shè)計(jì)上與“新農(nóng)保”有很多共同之處，都是由政府主導(dǎo)建立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。綜合部分?。ㄊ校┑闹贫劝l(fā)展歷程及政策內(nèi)容，現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特征。（一）制度發(fā)展超前，整合度高。從制度發(fā)展進(jìn)程上看，實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)均是在國(guó)務(wù)院出臺(tái)“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)指導(dǎo)意見之前就已經(jīng)在探索實(shí)施“新農(nóng)保”或城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在此基礎(chǔ)上結(jié)合國(guó)務(wù)院“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)指導(dǎo)意見對(duì)正在實(shí)施的政策進(jìn)行調(diào)整，最終出臺(tái)了與國(guó)家指導(dǎo)方針相一致的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，比2011年7月頒布實(shí)施的國(guó)務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上提前2年以上，較早實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋的目標(biāo)。由此可見，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度發(fā)展超前，制度基礎(chǔ)牢靠，已積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從制度體系上看，實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)制度整合程度較高，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的特色，既避免了部分群體在城鄉(xiāng)間的轉(zhuǎn)移問題，又有部分?。ㄊ校┰谡咧刑岢隽私鉀Q不同群體轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的方案。以鄭州市為例，鄭州市城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從一開始就實(shí)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化，這避免了分別建立農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等“碎片式”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，人人平等地享有社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利。（二）應(yīng)保盡保，堅(jiān)持廣覆蓋原則。公平是社會(huì)養(yǎng)老保障制度的核心理念，要求所有國(guó)民的養(yǎng)老保障權(quán)益都能得以實(shí)現(xiàn)，以維護(hù)起點(diǎn)公平。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)于參保對(duì)象的規(guī)定體現(xiàn)了公平性理念，最大限度地?cái)U(kuò)大了制度的覆蓋面。各地制度僅以參保對(duì)象的戶籍、年齡和未參加其他形式的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為限制條件，適應(yīng)了人口“城鄉(xiāng)”、“鄉(xiāng)城”大規(guī)模流動(dòng)和部分群體就業(yè)狀態(tài)難以明確界定的局面，從而真正覆蓋到農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)退休但沒有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等許多被忽視的群體。（三）普惠性和保險(xiǎn)性相結(jié)合。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。社會(huì)統(tǒng)籌部分主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付，基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)了政府對(duì)公民養(yǎng)老保障權(quán)益的承擔(dān)，完全由國(guó)家財(cái)政全部保證支付，參保對(duì)象在年齡達(dá)到60周歲以后，即使不繳費(fèi)，也可享受到國(guó)家普惠式的養(yǎng)老金。個(gè)人賬戶部分主要強(qiáng)調(diào)個(gè)人的繳費(fèi)義務(wù)，同時(shí)政府也進(jìn)行繳費(fèi)補(bǔ)貼，在符合城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇享受條件后，與基礎(chǔ)養(yǎng)老金一同發(fā)放給參保對(duì)象，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保險(xiǎn)性質(zhì)。由此城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度普惠性與保險(xiǎn)性結(jié)合的制度設(shè)計(jì)內(nèi)涵與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比有很大的不同。（四）結(jié)合實(shí)際，制度設(shè)計(jì)彈性化。彈性化的制度設(shè)計(jì)能夠確保制度的有效性。通過比較各地的實(shí)施辦法可以發(fā)現(xiàn)，各地均是結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況，以及城鄉(xiāng)居民的收入等多種因素，對(duì)繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、待遇調(diào)整機(jī)制等實(shí)行差別化設(shè)計(jì)，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)在居民自愿參保前提下制度的廣覆蓋，保證制度的可持續(xù)發(fā)展。譬如，在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，北京市、天津市等少數(shù)幾個(gè)地區(qū)根據(jù)上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入以及（或）農(nóng)村居民人均純收入的平均值或其一定比例作為繳費(fèi)基數(shù)，而現(xiàn)在更為普遍的做法是直接確定不同檔次的繳費(fèi)金額，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r增設(shè)或調(diào)整。如鄭州市將其繳費(fèi)基數(shù)由上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的算術(shù)平均值調(diào)整為固定金額的繳費(fèi)檔次。浙江省規(guī)定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元五個(gè)檔次，按不低于地方上年農(nóng)村居民人均純收入或城鎮(zhèn)居民人均可支配收入5%的標(biāo)準(zhǔn)，增加和調(diào)整若干絕對(duì)額繳費(fèi)檔次。各地實(shí)施辦法鼓勵(lì)參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得，并根據(jù)財(cái)力狀況給予不同程度的補(bǔ)助。三、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中存在的問題。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在我國(guó)部分地區(qū)剛剛建立起來(lái)，制度本身及在運(yùn)行的過程中存在的問題值得我們深入思考。（一）政策宣傳不到位。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分城鄉(xiāng)居民對(duì)該制度的了解程度極其有限。一些有保障需求且符合參保條件的城鄉(xiāng)居民不知道如何在當(dāng)?shù)剞k理該類保險(xiǎn)。還有一些已經(jīng)參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的居民對(duì)自己參加了何種保險(xiǎn)、今后享受的待遇狀況及相關(guān)管理制度的理解程度與實(shí)際規(guī)定存在較大程度的偏差。這些一方面由于基層政府對(duì)制度開展的重視程度不夠，僅當(dāng)做是一項(xiàng)行政任務(wù)或政績(jī)指標(biāo)強(qiáng)勢(shì)推行；另一方面我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于不斷的調(diào)整和完善時(shí)期，在國(guó)務(wù)院指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，各省、市、區(qū)（縣）也會(huì)多次根據(jù)自身狀況對(duì)原有制度加以調(diào)整或出臺(tái)新的辦法，群眾接收信息的渠道單一，導(dǎo)致對(duì)制度缺乏足夠的了解甚至誤讀。（二）保障水平偏低，逆向選擇現(xiàn)象明顯。從各地實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的情況看，保障水平偏低，不能滿足基本生活需求是各地普遍存在的問題。以鄭州市為例，根據(jù)鄭州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇測(cè)算辦法，一位參保人即使按照最高檔次1500元的年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，繳費(fèi)年限為15年，那么該參保人月領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金為161.87元，加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金，他能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金合計(jì)為226.87元。多數(shù)調(diào)查對(duì)象反映繳費(fèi)檔次太少，待遇水平過低，參保對(duì)于養(yǎng)老問題的解決意義較小。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與其他群體的養(yǎng)老金待遇相差懸殊。2011年，調(diào)整后的企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金為1531元，而企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇又不及退休公務(wù)員的退休金三分之一。這意味著每月226.87元的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老金，僅僅是企業(yè)退休金的14.8%，更不到公務(wù)員退休金的4.5%。另一方面，年輕人參保積極性不高，他們更加看重眼前利益，即使參保也傾向于選擇較低的繳費(fèi)檔次、較低的費(fèi)率、較短的投保年限進(jìn)行投保，還有些年輕人持觀望態(tài)度，想等到40歲以后再參加。相反年齡在60周歲以上的老人參保熱情很高，造成逆向選擇。（三）制度的相關(guān)規(guī)定不盡合理。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的一些規(guī)定不盡合理，導(dǎo)致制度實(shí)施偏離預(yù)定目標(biāo)。如何將更多符合條件的城鄉(xiāng)居民納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中來(lái)，關(guān)鍵在于對(duì)其進(jìn)行有效的激勵(lì)。在激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)方面，各地財(cái)政既補(bǔ)“入口”，又補(bǔ)“出口”。山東省青島市規(guī)定，