行政管理論文-政府回應(yīng)機(jī)制缺乏的體制因素分析.doc

行政管理論文-政府回應(yīng)機(jī)制缺乏的體制因素分析摘要有效增強(qiáng)政府回應(yīng)性，不僅能擴(kuò)大公民政治參與程度、滿足社會(huì)利益訴求，也是政府加快體制改革、提高政府權(quán)威的主要問(wèn)題。政府的回應(yīng)機(jī)制主要從政府和公民社會(huì)的雙向路徑中建構(gòu)，目前我國(guó)政府回應(yīng)機(jī)制缺乏，體制內(nèi)因素是政府回應(yīng)不足的關(guān)鍵，需要從中明確原因并尋找解決方法來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)政府回應(yīng)機(jī)制建設(shè)。關(guān)鍵詞政府回應(yīng)性；政府主導(dǎo)；政府責(zé)任政府回應(yīng)性作為公共管理和善治理論強(qiáng)調(diào)的重要理念日益受到關(guān)注。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，傳統(tǒng)的政府管理模式已不能有效地應(yīng)對(duì)社會(huì)的需求。因此，有效增強(qiáng)政府的回應(yīng)性顯得尤為重要，政府回應(yīng)本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)形成良好的互動(dòng)，政府對(duì)社會(huì)的需求作出及時(shí)有效的反應(yīng)和回復(fù)。政府回應(yīng)社會(huì)從應(yīng)然層面描述是一個(gè)美好的圖景，政府實(shí)然層面很大程度上還是管制型的模式，互動(dòng)互治的服務(wù)成分很少。因此，現(xiàn)階段的政府回應(yīng)總體上是單向性的、滯后性的、低水平的、高成本的。從根本上講，政府回應(yīng)不足的原因中體制因素非常關(guān)鍵，本文對(duì)體制因素成為政府回應(yīng)不足的原因進(jìn)行了分析。一、政府實(shí)然層面的管制方式制約政府回應(yīng)黨的十七大明確提出加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，政府范式從“管制”走向“服務(wù)”，但實(shí)然層面的政府很大程度還是管制型模式，其理論基礎(chǔ)是建立在馬克斯韋伯的官僚制之上，官僚制是“現(xiàn)代社會(huì)中實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織，它是建立在法理型權(quán)為基礎(chǔ)上的一種高度理性化的組織機(jī)構(gòu)”。它的核心精神在于崇尚理性、規(guī)范和制度化，在現(xiàn)代行政中實(shí)質(zhì)上起著中流砥柱的作用。但我國(guó)政府現(xiàn)代公共行政制度并沒(méi)有完全建立，人治和非理性的行政仍未消除，缺少靈活性和互動(dòng)性，造成機(jī)構(gòu)膨脹和行政的低效等問(wèn)題在我國(guó)表現(xiàn)得很明顯。同時(shí)我國(guó)政府又有自身特殊的問(wèn)題，比如：其一，黨政體制上黨權(quán)和政權(quán)應(yīng)該更加明晰各自的權(quán)力邊界和責(zé)任，逐步實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)，這是政府要進(jìn)一步改革，走向服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府繞不過(guò)去的問(wèn)題。其二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不成熟，政府依法行政和民主行政還處在過(guò)渡階段。其三，官本位的行政文化的影響，有些政府官員缺少對(duì)法律和契約的敬畏，缺少對(duì)法律有效的遵從和執(zhí)行。政府是公共權(quán)力和公共權(quán)威的唯一擁有者，對(duì)市民社會(huì)的需求表現(xiàn)出超強(qiáng)的自我中心主義，政府的管理方式是以政府為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)而以政府公務(wù)員為主導(dǎo)，然后集中在以政府領(lǐng)導(dǎo)人為主導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)行。這種“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)注定政府無(wú)法較好地回應(yīng)社會(huì)?，F(xiàn)實(shí)的管制政府模式是政府增強(qiáng)回應(yīng)性的關(guān)鍵制約，長(zhǎng)遠(yuǎn)看管制型政府注定是個(gè)過(guò)渡的模式。隨著公民社會(huì)的崛起、政治現(xiàn)代性進(jìn)一步發(fā)展，處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的政府必須由管制模式向服務(wù)模式轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)權(quán)力型社會(huì)向權(quán)利型社會(huì)的轉(zhuǎn)換，政府回應(yīng)社會(huì)才能雙向互動(dòng)，不斷解決社會(huì)的利益訴求。但這個(gè)轉(zhuǎn)型必然是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜而艱難的過(guò)程。二、權(quán)力主導(dǎo)型的決策抑制政府回應(yīng)政府行政決策體制是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而事實(shí)上各政府部門(mén)運(yùn)作機(jī)制是行政首長(zhǎng)為主體的黨組民主集中制。我國(guó)在不斷深化首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在重大決策問(wèn)題上應(yīng)該采取民主集中和集中決策的方式。但是在實(shí)然層面，首長(zhǎng)權(quán)力決策依然占主導(dǎo)地位。政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)人往往將個(gè)人價(jià)值觀念、長(zhǎng)官意志和行為方式融入決策過(guò)程之中，決策過(guò)程充其量只是在決策層內(nèi)不同權(quán)力群體的政治互動(dòng)。根據(jù)公共選擇學(xué)派揭示的道理，政府也有某種自利的屬性，政府部門(mén)根據(jù)自身利益的需要，經(jīng)常會(huì)超出自身的權(quán)限范圍，制定出有違民意的公共政策。事實(shí)上，很多政府官員形成了自己的話語(yǔ)體系和權(quán)力體系，權(quán)力主導(dǎo)的公共決策造成了官民分化，使公眾被排除在決策主體之外。這種權(quán)力主導(dǎo)型的決策模式一旦被整個(gè)政府體系官員內(nèi)化為一種習(xí)慣，就會(huì)形成政府與社會(huì)回應(yīng)的封閉，使公民無(wú)法真正參與其中。而公共政策的制定應(yīng)該是多元主體互治，比如涉及到公眾利益的重大決策可以以聽(tīng)證會(huì)的形式讓部分公民參與、以相關(guān)專家組成咨詢團(tuán)為政策把脈、以網(wǎng)絡(luò)調(diào)查傾聽(tīng)基層民意，這樣增加政策制定環(huán)節(jié)中的互動(dòng)性，增強(qiáng)政策的合法性、民主性、科學(xué)性和有效的回應(yīng)性。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府回應(yīng)機(jī)制的建立，根本上要促進(jìn)政府決策參與制度，使政府回應(yīng)方式逐漸制度化。三、政府缺少有效的行政問(wèn)責(zé)和監(jiān)督機(jī)制使回應(yīng)難以形成政策的執(zhí)行力是政策的生命，提高政策執(zhí)行力的關(guān)鍵在于加強(qiáng)政府權(quán)力運(yùn)行過(guò)程和結(jié)果中的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。政府手中的權(quán)力不能脫離責(zé)任而單獨(dú)存在，權(quán)力和責(zé)任是一體兩面的關(guān)系，權(quán)責(zé)對(duì)等、責(zé)任明確、責(zé)任到位應(yīng)該是現(xiàn)代政府的基本要求。但在社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期、利益格局深度調(diào)整的背景中，各級(jí)政府和公務(wù)員的執(zhí)行力程度上多多少少不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，管理方式不能及時(shí)更新，比如有些人員仍熱衷于權(quán)力崇拜、對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)、上有政策下有對(duì)策、權(quán)力尋租、行政不作為等，這些均說(shuō)明政府的執(zhí)行力不足，政府回應(yīng)社會(huì)受阻，意味著政府的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督機(jī)制亟需進(jìn)一步建立和完善。問(wèn)責(zé)其實(shí)是對(duì)責(zé)任的追究制度，行政問(wèn)責(zé)制是針對(duì)政府而言的普遍的責(zé)任制度，是指“特定的責(zé)任主體對(duì)各級(jí)政府和公務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的履行情況實(shí)行的、要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度”。其精神在于政府手中的權(quán)力來(lái)源于人民的委托，政府在權(quán)力行使過(guò)程中，公民可以以法定程序?qū)ζ湫袨檫M(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)詢和要求答復(fù)。行政問(wèn)責(zé)制具體實(shí)施需要多重努力，政府要積極探索可行的問(wèn)責(zé)路徑，在目前的“引咎辭職”制度和司法問(wèn)責(zé)發(fā)揮作用的同時(shí)，不斷地進(jìn)行問(wèn)責(zé)制度的突破和創(chuàng)新，同時(shí)要彰顯責(zé)任追究機(jī)制的功能還必須充分發(fā)揮各類(lèi)監(jiān)督主體的作用。首先要加強(qiáng)體制內(nèi)監(jiān)督，就是各級(jí)黨委、政府及相關(guān)職能部門(mén)充分發(fā)揮在監(jiān)督方面的政治領(lǐng)導(dǎo)，編制嚴(yán)密有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制，使黨內(nèi)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政府層級(jí)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、政治團(tuán)體監(jiān)督各盡其力，各興其效；還要更加注重體制外監(jiān)督，讓媒體監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、中介組織監(jiān)督等社會(huì)監(jiān)督主體參與進(jìn)來(lái)，形成強(qiáng)大的社會(huì)監(jiān)督氛圍，這樣體制內(nèi)和體制外的雙劍合并、雙向監(jiān)督、橫向到邊、縱向到底形成監(jiān)督的矩陣網(wǎng)絡(luò)，那必然形成監(jiān)督的巨大合力和綜合效應(yīng)，政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制就能有效落實(shí)。行政問(wèn)責(zé)突出責(zé)任政府的理念，一旦形成文化常態(tài)，作為一種行政價(jià)值觀內(nèi)化為政府自覺(jué)意識(shí)，那政府的回應(yīng)層次和水平可大大提高。四、政府層級(jí)繁多削弱政府回應(yīng)政府回應(yīng)能力的大小和效率的高低很大程度上受制于政府層級(jí)的設(shè)計(jì)。首先，政府層級(jí)過(guò)多易形成結(jié)構(gòu)性信息斷層，信息傳遞易失真和扭曲，社會(huì)的利益訴求難以實(shí)現(xiàn)。社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人們的利益分化日益明朗，產(chǎn)生了強(qiáng)勢(shì)群體、中勢(shì)群體和弱勢(shì)群體。國(guó)家在立法和公共政策的制定上易受強(qiáng)勢(shì)群體的影響，強(qiáng)勢(shì)利益群體掌握話語(yǔ)，社會(huì)中的其他群體的利益表達(dá)渠道不足，信息輸送政府的途徑和能力就很有限。現(xiàn)在在信息輸送的過(guò)程中又不得不考慮政府層級(jí)過(guò)多的影響，一般說(shuō)來(lái)，政府層級(jí)越多，其信息傳遞和回應(yīng)能力就越差。我國(guó)政府結(jié)構(gòu)的構(gòu)成，從政府架構(gòu)來(lái)說(shuō)一般就有五層，加上各級(jí)部門(mén)自身的多層級(jí)劃分，總計(jì)多達(dá)十幾層，甚至二十多層?？梢韵胍?jiàn)，一個(gè)普通公民向政府表達(dá)其意向是何等的困難。而且政府與公民的信息溝通基本上是政府命令式的單線性的機(jī)制，不是適應(yīng)社會(huì)需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的特點(diǎn)建立的雙向的、互動(dòng)式的溝通機(jī)制。政府在下傳信息或者公民上遞信息過(guò)程中，政府通常會(huì)控制不利于自身的信息，長(zhǎng)期以來(lái)形成的一條政治潛規(guī)則就是報(bào)喜不報(bào)憂，這樣公民的利益訴求在信息表達(dá)的時(shí)候會(huì)受到有關(guān)政府部門(mén)的百般阻擾，千方百計(jì)地屏蔽或者控制此種信息，另外缺乏信息的公眾也很難或者根本不可能參與政府的有關(guān)決策，也不可能監(jiān)督政府的決策行為。政府層級(jí)繁多輕者會(huì)制約公眾信息的表達(dá)，制約了政府對(duì)公民要求的及時(shí)性反應(yīng)和回復(fù)，重者使得政府可以強(qiáng)勢(shì)地控制和限制民意反映，使政府回應(yīng)低效、公民的利益訴求嚴(yán)重受阻。政府自身的結(jié)構(gòu)體系不完善是政府回應(yīng)不足的根本性障礙。為了有效提高政府的回應(yīng)能力，更好地與民眾接觸，激勵(lì)政府與民眾的互動(dòng)發(fā)展，減少中間層，強(qiáng)化省級(jí)政府和縣級(jí)政府的決策與回應(yīng)的職能分化，對(duì)我國(guó)民主發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步將會(huì)起到非常關(guān)鍵的作用，回應(yīng)性政府的基礎(chǔ)才能建立起來(lái)。五、政府回應(yīng)載體建設(shè)尚不完善使回應(yīng)難以提高在政府回應(yīng)的載體上，傳統(tǒng)行政管理方式中的回應(yīng)載體依然發(fā)揮著重要的作用，政府主要通過(guò)基層調(diào)研、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、社會(huì)媒體協(xié)助、舉行聽(tīng)證會(huì)來(lái)了解民意，另外政府自身設(shè)置回應(yīng)機(jī)構(gòu)，如信訪辦公室、政策調(diào)研室、信息調(diào)查中心等從很高的角度回應(yīng)社會(huì)的需求。不可否認(rèn)，傳統(tǒng)政府回應(yīng)的載體有其自身的優(yōu)點(diǎn)，它能比較準(zhǔn)確和穩(wěn)定地應(yīng)答社會(huì)的訴求。但它改變不了政府主導(dǎo)的被動(dòng)的回應(yīng)方式的性質(zhì)。局限性主要表現(xiàn)在：回應(yīng)的成本大、行政透明度低、信息不對(duì)稱、信息公開(kāi)量?。粦?yīng)答具有選擇性、單向性、滯后性、缺少互動(dòng)性；個(gè)案特征強(qiáng)、普遍意義弱、反應(yīng)時(shí)間長(zhǎng)、回應(yīng)速度慢；問(wèn)題反映要等到重大負(fù)面事件才引起重視，有些信息在向上層層傳導(dǎo)中容易失真，導(dǎo)致政府回應(yīng)不到位。傳統(tǒng)的回應(yīng)載體仍需發(fā)揮作用并不斷完善，同時(shí)必須更新政府回應(yīng)的載體，積極地打造電子政府。政府要做到與社會(huì)雙向互動(dòng)需要建立和建設(shè)電子政府，電子政府應(yīng)該成為現(xiàn)代政府管理的主要載體。電子政府是指政府有效地利用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，通過(guò)不同的信息服務(wù)設(shè)施，在其更方便的時(shí)間、地點(diǎn)及方式下，對(duì)政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織和民眾提供自動(dòng)化的信息及其他服務(wù)，從而建立一個(gè)有回應(yīng)力、有效率、負(fù)責(zé)任的、具有更高服務(wù)品質(zhì)的政府。電子政府的最顯著特點(diǎn)是建構(gòu)了一個(gè)虛擬政府，它可以跨越時(shí)間、空間、部門(mén)和政府層級(jí)的阻隔而實(shí)現(xiàn)全天候服務(wù)于社會(huì)的政府體系。從而使政府和民眾之間建立一個(gè)互動(dòng)的回應(yīng)機(jī)制。電子政府提供了開(kāi)放的信息平臺(tái)，能使政府及時(shí)發(fā)布信息，改變信息不對(duì)稱的情況，為利益相關(guān)人提供便捷地了解政策目標(biāo)和變動(dòng)趨向的途徑，可以方便公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行利益表達(dá)、政治訴求、評(píng)議政府工作等；再者，電子政府具有互動(dòng)性，有利于解決傳統(tǒng)回應(yīng)系統(tǒng)中互動(dòng)性差的弱點(diǎn)，推動(dòng)官員與民眾直接互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府與公眾沒(méi)有中