民主制度論文-完善各級人大代表與選民、選舉單位溝通渠道的思考.doc

民主制度論文-完善各級人大代表與選民、選舉單位溝通渠道的思考一、建立通暢的人大代表與選民、選舉單位溝通渠道是完善人民代表大會制度的基礎(chǔ)性工作各級人大代表是人民群眾的政治代言人，是受人民委托參與管理國家和社會事務(wù)的國家權(quán)力機關(guān)組成人員，理所當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)與人民群眾保持密切聯(lián)系。因此，代表法規(guī)定，各級人大代表要“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切的聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)?！蔽覈薪?000名全國人大代表和320萬地方各級人大代表，他們來自全國各個地方、各個民族，工作在各行各業(yè)，大多數(shù)不是專職從事人大工作，他們生活在人民群眾中，是各級國家機關(guān)聯(lián)系人民群眾的重要紐帶。如果我們的320萬各級人大代表都能和各自選區(qū)或選舉單位的人民群眾保持密切聯(lián)系，各級國家權(quán)力機關(guān)就能真正起到“深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智”的作用，我們的政權(quán)就不會演變?yōu)楣倭呕瘷C構(gòu)。那么，如何做到和人民群眾保持密切聯(lián)系？代表法只有上述的原則規(guī)定而沒有具體規(guī)定，實際執(zhí)行中，曾產(chǎn)生很多具體困難。1.誰是我的代表？我國人口眾多，即使是區(qū)、縣、鄉(xiāng)由選民直接選舉的基層人大代表名額分配，一般也要達到幾千人選一個代表。由于我國歷史上缺乏民主傳統(tǒng)，加以選舉前后的宣傳力度不夠，更由于多數(shù)代表的作用發(fā)揮不夠，使得相當(dāng)一部分選民對選舉什么樣的人當(dāng)自己的代表缺乏參與熱情，對選舉結(jié)果也不大關(guān)心。因此，就有許多選民對誰是我通過直接選舉選出的人大代表不清楚，對間接選舉產(chǎn)生的人大代表就更說不出一二了。這樣一來，很多選民在他們的正當(dāng)合理要求得不到滿足，合法權(quán)利受到侵害時，常感到投訴無門，感覺更多的是無奈。他們對社會生活、政權(quán)建設(shè)的建言獻策也缺乏有效的渠道去表達。筆者在2001年曾直接聽到一個年輕的實習(xí)律師講述她本人在北京市某區(qū)房屋拆遷中的經(jīng)歷：某房地產(chǎn)開發(fā)公司在房屋拆遷補償糾紛中，不等雙方達成協(xié)議，也不等房地產(chǎn)仲裁機構(gòu)下達糾紛仲裁，就開來推土機把她家的房屋推倒（當(dāng)時家中沒人），清理地基，準(zhǔn)備建房，且事后態(tài)度十分蠻橫。事情經(jīng)過事實很清楚，該律師依法向區(qū)政府、市政府的有關(guān)主管部門、公安機關(guān)投訴，這些部門聽見了，記下了情況，卻像打太極拳一樣上下推卸責(zé)任，始終沒有采取任何實際調(diào)查處理的措施，投訴人多次詢問無果。不得已該律師才到了法院，在法院主持下與該房地產(chǎn)開發(fā)公司達成調(diào)解解決協(xié)議，獲得了一定賠償，而此時，時間已經(jīng)過去很久了。此前，我曾問過該律師，知道誰是你們區(qū)的人大代表嗎？她搖頭。此事雖然解決了，但我想，如果我們的民主法制是健全的，如果我是該律師，除了對政府有關(guān)部門提起不作為的行政訴訟外，我會要求我的人民代表就此事在人代會上質(zhì)詢政府有關(guān)主管部門，為什么不履行保護公民合法權(quán)益的職責(zé)，為什么讓老百姓無端地要為保護自己的合法權(quán)益花費那么長的時間、精力和金錢？這樣的事例平時我們每個人都能夠遇見或聽說，所反映的問題有些涉及深層次矛盾的解決。也不是說我們的人大代表有三頭六臂，一過問就能手到病除，解決問題。而是說，人民群眾一旦遇到侵害他們合法權(quán)益的事情，而有關(guān)政府部門不能為他們提供有效保護，就應(yīng)該去找自己的代表，讓代表知道情況，讓代表過問。代表們對反復(fù)出現(xiàn)的同類問題，就要去思考，去研究規(guī)律性的東西，從法律政策上尋找根本解決問題的辦法。扎根于人民群眾中的人大代表應(yīng)該從感受人民群眾的喜怒哀樂中尋找到開展活動的動力、建言獻策的智慧以及監(jiān)督的勇氣。只要人大代表們對身邊發(fā)生的事情，能做到耳聰目明，我們的政府官員就不敢懈怠，我們的一些執(zhí)法部門也會努力做到循規(guī)蹈矩。當(dāng)然，代表也有聯(lián)系選民的困難。代表是兼職，在本職崗位上要發(fā)揮模范帶頭作用，壓力已經(jīng)不小。此外，再要做好代表工作，如果沒有與選民的適當(dāng)聯(lián)系方法，沒有助手，僅靠開會前的視察、走訪，恐怕只能是掛一漏萬了。2.我選的代表在干什么？北京公民石樹仁在報上載文稱：“雖然我每次都參加人大代表選舉，可至今不知道我選的代表的性格、人品、經(jīng)歷等等。他有無參政議政的能力？他對政府是如何監(jiān)督的？他為我做了什么？他會不會恪盡職守？在通過區(qū)政府人選時，他投的什么票？等等，我一概不知，我想，我該有知情權(quán)。”（2001年3月2日中國經(jīng)濟時報）這一聲音，應(yīng)該說有相當(dāng)?shù)拇硇?。選民們感到，不了解自己的代表在干什么，特別是在閉會期間。由于代表是兼職，在閉會期間，有不少地方的代表活動是處在撥一撥動一動的狀態(tài)。沿海某省某市的一個調(diào)查顯示，閉會期間的代表活動，只是按照常委會的統(tǒng)一安排開展了幾次，絕大多數(shù)代表小組沒能積極主動開展活動。市場經(jīng)濟條件下，競爭壓力大，經(jīng)濟利益是每個人不得不考慮的問題，不少漁農(nóng)民和企業(yè)代表由于忙于生產(chǎn)勞動和企業(yè)經(jīng)營，基本不參加代表集體活動，被群眾稱為“榮譽代表”；而擔(dān)任要職的領(lǐng)導(dǎo)干部代表由于忙于開會和應(yīng)付繁重的事務(wù)，較少參加代表活動，被選民或選舉單位稱為“特殊代表”。某市有一年18月，市級機關(guān)擔(dān)任正局級以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的代表應(yīng)參加代表活動125人次，實際參加49人次，參加率僅為39.2%。有的代表在大會期間十分積極地提出議案建議，而在閉會后由于較少聯(lián)系選民和開展活動，就很少通過正常渠道較為正規(guī)地提出建議。有一個市一屆五年中，近300名市人大代表閉會期間向本級人大常委會提出建議、批評和意見不到20件，占代表在大會期間提出議案、建議、批評和意見的2.57%。此外，由于缺少選民監(jiān)督，有的代表自感“人微言輕”，會上很少發(fā)言，會后很少提出意見，有的甚至一屆五年代表當(dāng)下來，沒有提出一條建議，成為“掛名代表”。有關(guān)資料顯示，某市290名市人大代表，沒有撰寫并領(lǐng)銜提出一條建議的有108名，占37.2%。我想該沿海省市反映的情況，在全國應(yīng)該不是個別現(xiàn)象，而帶有一定的普遍性。二、一些地方在建立人大代表與選民或選舉單位溝通渠道上的探索各級人大代表是各級人民代表大會的細胞，只有細胞充滿活力，這個機體組織才能充滿活力。而細胞的活力來自它的營養(yǎng)液人民群眾。人大代表與選民或選舉單位保持密切聯(lián)系，對于提高議案審議質(zhì)量，充分反映人民意愿、集中人民智慧，加大對政府和“兩院”的監(jiān)督力度，都有著不可替代的作用。多年來，針對上述代表與選民聯(lián)系的薄弱環(huán)節(jié)，全國各地方人大在這方面做了多方面的探索，取得了很大的成效。主要有：1.代表公示制長期以來，一些責(zé)任心很強的人大代表，本著“人民選我當(dāng)代表，我當(dāng)代表為人民”的精神，嘗試著用各種方式與選民建立聯(lián)系。北京市人大代表吳青，十幾年來五次當(dāng)選海淀區(qū)人大代表，三次當(dāng)選北京市人大代表。開始時，她設(shè)想用代表信箱與選民聯(lián)系，但效果不是很好，很快就改為在固定的時間、固定的地點設(shè)立每周半天代表接待日，一直堅持至今。山東省人大代表李高令在報紙上向市民公開家庭電話，見報當(dāng)晚811點共有30個電話打進來，平均每小時10個，6分鐘一個電話，不僅自己忙得不可開交，女兒也成了“專職”秘書。但這些探索，一段時間里并沒有形成規(guī)范化的制度。很多代表反映聯(lián)系選民的渠道不暢，了解選民的意見和要求不便。選民也時常遇事找不到代表。2000年5月，北京市東城區(qū)建國門街道率先在全市推行了代表公示制。即將人大代表的照片、姓名、單位、郵編、聯(lián)系電話、代表的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容向選區(qū)選民進行公布，便于選民聯(lián)系代表，監(jiān)督代表的履職情況。2001年1月，北京市東城區(qū)人大常委會在試點基礎(chǔ)上，對全區(qū)247名由選民直接選舉的區(qū)人大代表，在各個街道分別以不同方式實行了公示。有的制作了公示欄，有的制作了鏡框式公示牌或櫥窗，有的在辦事處服務(wù)大廳通過電腦觸摸屏顯示，還有的通過致選民的一封信、利用內(nèi)部刊物的方式進行公示。還有的街道為行業(yè)系統(tǒng)的代表制作了上萬張代表聯(lián)系卡（行業(yè)系統(tǒng)代表聯(lián)系的選民不限于本選區(qū)）。有的街道還公示了代表接待選民日的時間、地點，將公示制引向深入。北京市東城區(qū)推行代表公示制一年多以來，選民通過公示找代表2462人次，向代表反映問題1392個，代表在此基礎(chǔ)上整理歸納出議案、建議341件，解決問題704個。公示制拓寬了代表與選民之間聯(lián)系的民主渠道，一些涉及老百姓切身利益的多年難以解決的老大難問題，在代表的協(xié)調(diào)努力和監(jiān)督下，得到了解決。代表為選民辦的實事日漸增多。公示制的效果得到了社會各方面的認可，北京日報記者報導(dǎo)：東城區(qū)居民說“人大向我們敞開了一扇永不關(guān)閉的大門”。代表公示，看似小小的措施和步驟，但它卻體現(xiàn)了人民代表大會本質(zhì)屬性原本應(yīng)有的題中之義；這小小的一步，對推進人大制度建設(shè)，會產(chǎn)生深遠的影響。2.在街道設(shè)立為人大代表履行職務(wù)服務(wù)的精干機構(gòu)人大街道工委在改革進入攻堅階段的今天，各種社會矛盾都會在我們生活中反映出來，遇到什么解不開的疙瘩，選民自然就會想到去找代表。代表是兼職，代表公示制實行后，無形中代表履行職務(wù)的負擔(dān)是大大加重了。代表要了解情況，與選民溝通，要向有關(guān)部門反映選民的意見要求，要督促催辦，全靠代表自己去跑，實在是太困難了。別的不說，光時間就根本分配不過來。需要有一個機構(gòu)為代表履行職責(zé)提供服務(wù)。北京市東城區(qū)人大常委會借鑒外省市經(jīng)驗，嘗試在街道設(shè)立人大街道工委，作為區(qū)人大的派出機構(gòu)，為選民服務(wù)，為代表服務(wù)，為區(qū)人大常委會履行職責(zé)服務(wù)。人大街道工委主任一般由作為人大代表的中共街道工委書記兼任，副主任12名和委員35名均由本街道轄區(qū)內(nèi)的代表中民主協(xié)商產(chǎn)生，人大街道工委組成人員由區(qū)人大常委會任命，實行任期制，與人大代表的任期相同。街道工委下設(shè)辦公室，編制12人由街道自行解決，實行非任期制，受區(qū)人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。辦公室要做到人員到位；辦公條件到位，有專門的辦公室、電話、電腦、經(jīng)費；工作到位，街道工委主任對辦公室的工作要求、工作思路、工作指導(dǎo)要到位。北京市東城區(qū)人大各街道工委辦成立以后，本著盡量減少代表負擔(dān)，又能發(fā)揮代表作用的宗旨，竭誠為代表服務(wù)。如東華門街道工委辦的同志，兩年來共協(xié)助代表召開各種座談會70余次，深入選區(qū)聯(lián)系走訪選民40余次，走訪選舉單位近400個，幫助代表收集材料、處理事務(wù)和來信來訪100余次，做了大量細致的幕后工作和組織協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作。特別是對人大代表依據(jù)群眾的反映和要求，提出的解決意見，都能及時給予辦理。東華門街道工委還將每月的16日定為代表接待選民日，輪流安排人大代表在街道工委辦公室接待選民，每逢此日，接訪不斷，兩個月來，代表共接待選民31批，58人次，直接聽取群眾意見49條，及時化解矛盾21件，解決問題28件。目前，北京市東城區(qū)有市、區(qū)人大代表303人，過去，僅靠區(qū)人大常委會直接組織活動，既不容易召集，召集起來也不易深入探討問題。街道代表聯(lián)絡(luò)組是松散的組織，有時間就多安排點活動，沒時間就不組織活動，造成人大代表及人民群眾的智力資源和社會力量得不到充分利用與發(fā)揮。人大街道工委成立后，在閉會期間擔(dān)負起組織代表學(xué)習(xí)、經(jīng)驗交流、調(diào)查、研究議案、開展監(jiān)督活動、向選民述職等主要的組織功能，特別是街道工委辦公室為代表提供周密細致的服務(wù)，既減輕了代表履職中事務(wù)性工作的負擔(dān)，也為代表履職提供了場地、辦公條件等物質(zhì)保障，受到代表們普遍的歡迎。同時，由黨的街道工委書記兼任人大街道工委的主任，擔(dān)負起組織人大街道工委活動的責(zé)任，也是對在基層政權(quán)中如何實現(xiàn)黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變的一種有益探索。3.代表向選民述職我國憲法和很多法律都原則規(guī)定了各級人大代表要受選民或選舉單位監(jiān)督，但沒有規(guī)定具體的監(jiān)督形式和監(jiān)督程序。北京市東城區(qū)人大常委會為此進行了積極的探索，找到了一條行之有效的途徑代表述職。正像李鵬同志在代表法頒布十周年座談會上講的那樣，人大代表不只是一種榮譽，更是一種國家職務(wù)，承擔(dān)著憲法和法律賦予的重大職責(zé)。因此，人大代表必須接受選民的監(jiān)督，他們的履職情況必須讓選民知道，人大代表是否稱職必須由選民評定。為此，北京市東城區(qū)人大常委會在前期探索的基礎(chǔ)上，進一步把代表向選民或選舉單位匯報自己履行代表職責(zé)的情況并接受評議的活動作為一項制度規(guī)定下來，明確使用了“代表述職”這一概念。他們提出每位代表在本屆任期內(nèi)至少向選民述職一次，并規(guī)定每年第四季度人大代表按選區(qū)向選民述職。目前已有156位人大代表以選區(qū)為單位向選民述職并接受選民的評議，占本屆人大代表總數(shù)的63%。2002年還將有75位人大代表向選民述職，預(yù)計2002年年底述職代表可達到代表總數(shù)的94%。本屆任期內(nèi)有望實現(xiàn)“區(qū)人大代表至少應(yīng)向選民述職一次”的目標(biāo)。常委會規(guī)定述職的主要內(nèi)容有：一是代表在代表大會開會期間行使代表權(quán)利的情況；二是閉會期間參加代表活動的情況；三是促進政府工作，推動憲法、法律、法規(guī)貫徹執(zhí)行情況；四是聯(lián)系選民，反映社情民意，積極提出議案、批評、建議，推動解決群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題的情況；五是加強學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)情況；六是履行代表職責(zé)的體會等。述職方式主要是委托各代表聯(lián)絡(luò)組組織代表在本選區(qū)向選民代表面對面報告工作，接受選民評議。這里述職前的組織準(zhǔn)備工作十分重要。要對述職代表和參加會議的選民代表進行適當(dāng)?shù)慕逃嘤?xùn)，要盡可能挑選在群眾中有一定威信、為人公正、看問題客觀、有一定分析能力的選民作為選民代表，并逐一落實出席會議的選民代表。要求選民代表會前廣泛征求選民對代表的意見，會后要向選民傳達述職會議的情況。每次參加述職的選民代表以3040人為宜，這樣既有一定的廣泛性、代表性，又便于組織。述職會議由代表聯(lián)絡(luò)組長親自主持，