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農(nóng)村研究論文-增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的土地產(chǎn)權(quán)障礙摘要:增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是增加農(nóng)民收入的重要方面和發(fā)展趨勢(shì),土地作為農(nóng)民最重要和最主要的財(cái)產(chǎn),由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰,產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不明確,致使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入難以確保和增加。因此,要以土地產(chǎn)權(quán)清晰為著眼點(diǎn),增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入。土地財(cái)產(chǎn)性收入,指土地被國(guó)家征用后或土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)經(jīng)流轉(zhuǎn)后而得到的相應(yīng)補(bǔ)償和收益。關(guān)鍵詞:土地財(cái)產(chǎn)性收入;土地產(chǎn)權(quán);農(nóng)民一、問(wèn)題的提出根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)“財(cái)產(chǎn)性收入”的定義,它一般是指家庭擁有的動(dòng)產(chǎn)(如銀行存款、有價(jià)證券等)、不動(dòng)產(chǎn)(如房屋、車輛、土地、收藏品等)所獲得的收入,包括出讓財(cái)產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金、專利收入等,財(cái)產(chǎn)營(yíng)運(yùn)所獲得的紅利收入、財(cái)產(chǎn)增值收益等。從理論上說(shuō),農(nóng)民集體擁有土地所有權(quán),農(nóng)民個(gè)人就有了相應(yīng)的對(duì)土地的占有、使用、收益和處置等權(quán)利,因此,農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)享有對(duì)自己所擁有土地的收益。但事實(shí)上卻并不完全如此,表現(xiàn)在:1.農(nóng)民土地收益權(quán)難以確保按土地管理法的有關(guān)規(guī)定,農(nóng)民在土地被征用后,能得到一定的補(bǔ)償。但是,不可否認(rèn)的是,在全國(guó)許多地方,幾乎每次“圈地?zé)帷敝?,都?huì)導(dǎo)致農(nóng)民的土地承包權(quán)和使用權(quán)日益喪失,農(nóng)民土地收益被嚴(yán)重侵占。在征地過(guò)程中,隨意侵吞農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入,坑害農(nóng)民土地收益利益的事件不在少數(shù),主要體現(xiàn)在:(1)征地部門任意壓低地價(jià);(2)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范;(3)農(nóng)民獲得征用補(bǔ)償費(fèi)偏低;(4)征地單位和農(nóng)村集體肆意克扣農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)。2.農(nóng)民土地處置權(quán)難以實(shí)現(xiàn)除了上述的嚴(yán)重影響土地占有、使用、收益權(quán)外,不少地方農(nóng)民的土地處分權(quán)權(quán)利也得不到保證。主要表現(xiàn)在:(1)農(nóng)民無(wú)法參與對(duì)自己承包土地的處置決策。政府和村民委員會(huì)取代農(nóng)民處置土地;(2)農(nóng)民缺乏決定土地用途的自主權(quán)利;(3)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利受到限制;(4)以強(qiáng)制手段對(duì)待農(nóng)民的合法承包土地。以上困難都導(dǎo)致農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入得不到保障,根本性的原因在于土地產(chǎn)權(quán)的缺陷。二、現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)對(duì)農(nóng)民增加土地財(cái)產(chǎn)性收入的阻礙財(cái)產(chǎn)性收入意味著先有財(cái)產(chǎn),然后才有財(cái)產(chǎn)性收入,土地作為農(nóng)民最重要和最主要的財(cái)產(chǎn),由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰,產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不明確,導(dǎo)致權(quán)力主宰土地所有權(quán),農(nóng)民不能完整得到土地所有權(quán)。究其原因,現(xiàn)階段農(nóng)村土地屬于集體所有,而代表其產(chǎn)權(quán)的虛擬主體是村民委員會(huì),村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”,這使得農(nóng)民權(quán)益經(jīng)常受到少數(shù)“代理人”的不法侵犯,或是受到來(lái)自公權(quán)(如地方政府在土地征用、補(bǔ)償過(guò)程中)的不當(dāng)侵占。土地承包法明確規(guī)定,“農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有?!卑醋置胬斫猓稗r(nóng)民集體”自然是由農(nóng)民個(gè)體組成,既然土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有,農(nóng)民個(gè)體只要在集體里面,享有土地所有權(quán)當(dāng)然也就沒(méi)有問(wèn)題了。這似乎與土地承包法也沒(méi)有矛盾,不會(huì)產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的偏差或理解上的歧義。但上述法規(guī)在操作上卻出現(xiàn)了尷尬。有關(guān)法律中對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的表述是模糊不清的?!稗r(nóng)村土地所有權(quán)”屬于“農(nóng)村集體”和“農(nóng)民集體”;但“農(nóng)村集體”和“農(nóng)民集體”是一個(gè)不具體、較抽象的、沒(méi)有法律意義的概念,它不同于農(nóng)民集體組織,也不是法人或自然人。問(wèn)題的嚴(yán)重性還不在于概念的表述上,實(shí)際上,這里已經(jīng)為農(nóng)民失去完整的土地所有權(quán)埋下伏筆。既然土地是屬于“農(nóng)民集體”的,那當(dāng)然就不屬于農(nóng)民個(gè)體。作為個(gè)體,農(nóng)民無(wú)權(quán)為土地問(wèn)題說(shuō)三道四。既然土地是屬于“農(nóng)民集體”的,誰(shuí)能代表“農(nóng)民集體”?村民委員會(huì);而誰(shuí)能代表村民委員會(huì)呢?村干部!因此,村里、鄉(xiāng)鎮(zhèn)里少數(shù)人順理成章就儼然能以土地所有者的面目出現(xiàn),這樣的情況在農(nóng)村是普遍存在的。其實(shí),村民委員會(huì)并非集體經(jīng)濟(jì)組織,它僅僅是一個(gè)社區(qū)自治團(tuán)體,并不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格。但事實(shí)卻是,“農(nóng)民集體”取代了農(nóng)民個(gè)體,而“農(nóng)民集體”的意志又被個(gè)人的意志所取代。由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰,產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不明確,土地市場(chǎng)化功能不能充分發(fā)揮。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,相比土地增值總額,農(nóng)民得到微不足道的收入和補(bǔ)償。有資料顯示,土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档臋?quán)益的分配中,地方政府大約得60%70%,村集體組織得25%80%,失地農(nóng)民只得到5%10%,甚至更少。中改院農(nóng)村基本公共服務(wù)現(xiàn)狀與問(wèn)題入戶調(diào)查也證實(shí),農(nóng)民從土地用途改變的漲價(jià)中獲益甚微:被征地的農(nóng)戶中,近70%的農(nóng)民每畝領(lǐng)到1萬(wàn)2萬(wàn)元補(bǔ)償款,27.4%的農(nóng)民領(lǐng)到的土地征用補(bǔ)償款不足1萬(wàn)元,實(shí)際領(lǐng)到補(bǔ)償款超過(guò)2萬(wàn)元的農(nóng)民僅占2.9%,這樣的補(bǔ)償費(fèi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的。不合理的土地增值收入分配結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴(kuò)大,加劇了城鄉(xiāng)差距和貧富差距。由于農(nóng)地、農(nóng)房不能自由買賣,其市場(chǎng)價(jià)格被嚴(yán)重低估,導(dǎo)致地方政府圈地的沖動(dòng)非常強(qiáng)烈。北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授平新喬的調(diào)研結(jié)果顯示,2006年全國(guó)土地出讓收入保守估計(jì)超過(guò)1萬(wàn)億元。而據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京師范大學(xué)金融研究中心主任鐘偉的初步統(tǒng)計(jì),至2007年年中,全國(guó)開發(fā)商囤地總規(guī)模可能接近10億平方米。掌握在各級(jí)地方政府土地儲(chǔ)備中心手中的土地則更多,大概是開發(fā)商囤地量的35倍,最保守計(jì)算,也可能高達(dá)20億平方米。三、增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的對(duì)策(一)賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)是其獲得財(cái)產(chǎn)性收入的基本條件1.明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。據(jù)上所述,產(chǎn)權(quán)主體不清晰,致使土地所有權(quán)主體虛置,這是征地過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)益流失的根本原因。為此,要明確界定國(guó)家作為土地終極所有者的權(quán)能,各級(jí)政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位,把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上,主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者的角色;規(guī)范集體(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組)享有對(duì)農(nóng)村部分土地的所有權(quán),使其主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)者的角色;明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國(guó)家公共利益的邊界,依照國(guó)家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán),使農(nóng)民成為獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)民外出就業(yè)舉家搬遷的情況下,允許其所擁有的土地、住宅使用權(quán)流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。2.把“永佃制”作為農(nóng)地物權(quán)化改革的方向。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)看,目前農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)的重新界定和實(shí)施監(jiān)督成本都很高,因此,從一個(gè)漸進(jìn)式改革的角度考慮,目前農(nóng)村土地可以試點(diǎn)推行“國(guó)家終極所有,農(nóng)民永久使用”的永佃產(chǎn)權(quán)制度。永佃制是一種歷史悠久的用益物權(quán),指利用他人所有的土地物權(quán)來(lái)耕作或牧畜。結(jié)合中國(guó)實(shí)際,永佃制由“三級(jí)所有”的各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán),農(nóng)戶擁有土地使用的永佃權(quán)。兩者都屬于物權(quán)性質(zhì),實(shí)行物權(quán)化保護(hù),政府和集體不得干預(yù)永佃權(quán)利的行使。永佃制表面上看,是使用權(quán)與所有權(quán)相分離,而實(shí)際上暗含著兩權(quán)在某種程度上的統(tǒng)一。這種制度不僅有利于明晰和穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán),防止土地征用中的利益侵害,也有利于減少改革成本,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有制度的平穩(wěn)過(guò)渡。(二)建立農(nóng)村土地信貸覆蓋網(wǎng)絡(luò)是農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入的配套條件土地是我國(guó)農(nóng)民世世代代賴以生存的重要資源,如何把農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本,有效地引入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之中,是農(nóng)村改革新階段面臨的重大課題,也是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的客觀需要。盡快建立起以貨幣為基準(zhǔn)、信貸為基礎(chǔ)的土地信貸覆蓋網(wǎng)絡(luò),在給廣大農(nóng)民帶來(lái)可見利益預(yù)期的同時(shí),將廣大農(nóng)村土地納入國(guó)家財(cái)政計(jì)量系統(tǒng),充分利用土地資源的信用價(jià)值,為土地征用的監(jiān)管提供現(xiàn)代性質(zhì)的貨幣支持。農(nóng)民真正擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)(抵押、借貸、流轉(zhuǎn)、交易、租賃等)后,將目前分散的、閑置的、轉(zhuǎn)租代耕的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)橛山鹑谫Y本介入的、可集中購(gòu)置的良性資產(chǎn)。農(nóng)民進(jìn)而通過(guò)各種方式獲得土地貸款。而一旦土地實(shí)行與產(chǎn)權(quán)制度改革配套的貨幣化,將極大推動(dòng)中國(guó)土地所有權(quán)的市場(chǎng)化改革,改善農(nóng)民的生產(chǎn)條件,提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。這無(wú)論是對(duì)新農(nóng)村建設(shè),還是讓中國(guó)農(nóng)民遠(yuǎn)離貧困,都是非常重要的,也是必需的。(三)大力發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制是農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn)條件從長(zhǎng)期來(lái)看,我國(guó)要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革和建設(shè)的新突破,必須建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代土地制度。農(nóng)村土地股份合作制正是近年來(lái)農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)造的一個(gè)新事物。主要有三種形式:一是將集體土地與村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)一起折股量化,明確每個(gè)社員的股份,經(jīng)營(yíng)收益按股分紅;二是將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化,組建新的股份合作公司,對(duì)入股土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營(yíng);三是農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)參股,組建股份有限公司,村民可以承包園區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目,又可以為公司打工,股民可以優(yōu)先在園區(qū)就業(yè)。(四)完善征地補(bǔ)償機(jī)制是獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入的保障條件從理論上講,征地過(guò)程實(shí)際上是政府購(gòu)買農(nóng)村集體土地所有權(quán)的過(guò)程,它是一種交易行為,只有在雙方自愿的基礎(chǔ)上形成的交易價(jià)格才是合理的,才能實(shí)現(xiàn)供求雙方的交易剩余最大化。由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不完整,實(shí)際上形成一種政府壟斷土地市場(chǎng)的交易價(jià)格。農(nóng)民在土地價(jià)格形成中并沒(méi)有太強(qiáng)的發(fā)言權(quán),只是壟斷價(jià)格的被動(dòng)接受者。制度缺陷客觀上造成了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)并沒(méi)有得到有效保護(hù),也沒(méi)有獲得應(yīng)當(dāng)享有的土地增值收益。要改變目前這種狀況,首先,在符合規(guī)劃的前提下允許農(nóng)村集體所有制的建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng),這樣可以形成農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)格,賦予農(nóng)民更多土地價(jià)格制定的發(fā)言權(quán),有更多的機(jī)會(huì)參與土地增值收入的分配。我們不必過(guò)分擔(dān)心農(nóng)民只顧短期利益而冒然出賣土地。在農(nóng)村社會(huì)保障體系還處于探索的現(xiàn)階段,理性的農(nóng)民會(huì)非常珍視自己土地財(cái)產(chǎn)的。其次,法律必須明確公益性用地的范圍,采用列舉法明示其具體內(nèi)容,限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權(quán)。再次,建立基于市場(chǎng)價(jià)格的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。市場(chǎng)機(jī)制是最公平的價(jià)格形成機(jī)制,只有依據(jù)公開市場(chǎng)價(jià)格確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才能得到各方的認(rèn)同。參考文獻(xiàn):1申
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