農(nóng)村研究論文-社會主義新農(nóng)村建設(shè)中村民自治法律問題研究.doc

農(nóng)村研究論文-社會主義新農(nóng)村建設(shè)中村民自治法律問題研究摘要村民自治是中國特色社會主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的有效方式，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)和制度保障。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，必須科學(xué)界定村民自治的含義，完善村民自治法律制度，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供法律保障。關(guān)鍵詞社會主義新農(nóng)村建設(shè)；村民自治；法律黨的十七大報告把發(fā)展基層民主、保障人民享有更多切實的民主權(quán)利作為社會主義政治建設(shè)的一項重大任務(wù)，并要求把它作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進。這在黨的全國代表大會報告中還是第一次。村民自治是中國特色社會主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的有效方式，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)和制度保障。我國1982年憲法正式確立了村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位，為村民自治的發(fā)展提供了基本法依據(jù)。1998年村民委員會組織法(以下簡稱村組法)的修改和頒布，使村民自治具體化為法律，標志著我國村民自治開始進入發(fā)展完善階段。一、村民自治是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)和制度保障黨的十六屆五中全會指出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實穩(wěn)步地推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)的“二十”字目標，包含了物質(zhì)文明、精神文明、政治文明三個既相互區(qū)別又有緊密聯(lián)系層面的內(nèi)容。其中，以“管理民主”為內(nèi)容的村民自治制度的不斷完善，是新農(nóng)村建設(shè)的重要保障。1村民自治促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，為新農(nóng)村建設(shè)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。實行村民自治，村民的民主權(quán)利得到有效實現(xiàn)，可以極大地調(diào)動村民生產(chǎn)的積極性，推進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。實踐表明，民選村干部大多都能自覺地把發(fā)展本村經(jīng)濟、帶領(lǐng)村民致富奔小康當作自己義不容辭的責任，千方百計地搞好本村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。村民自治提高了決策的科學(xué)化水平。村民代表會議建立后，對涉及村民利益的重大事務(wù)尤其是經(jīng)濟事務(wù)，廣泛征求村民代表的意見，實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。村民通過參與村經(jīng)濟建設(shè)的決策、管理，提高生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，從而為建設(shè)社會主義新農(nóng)村奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。2村民自治拓展了村民利益表達渠道，為新農(nóng)村建設(shè)構(gòu)筑了群眾基礎(chǔ)。村民通過參與村委會的民主選舉，行使了對村級領(lǐng)導(dǎo)的推舉罷免權(quán)；通過參加村民會議，保障了村中公共事務(wù)和公益事業(yè)的民主決策參與權(quán)。村務(wù)公開，則增強了農(nóng)村政治生活的民主化、透明度，保證了村民對村干部村務(wù)行為的有效監(jiān)督。村民自治還通過村民直接參與民主實踐，提高了村民的政治熱情和政治素質(zhì)。村民要求村干部按照國家政策規(guī)定保護自己的利益，利用村民議事制度抵御一些不合理的“指令”等等，顯示著與社會主義新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的主體力量在進一步形成，為新農(nóng)村建設(shè)構(gòu)筑了堅定的群眾基礎(chǔ)。3村民自治推動鄉(xiāng)村政治發(fā)展，為新農(nóng)村建設(shè)提供了政治保障。民主選舉讓人民群眾自己選擇權(quán)力委托人，減少了黨與群眾的直接沖突，使黨能夠集中精力，加強自身建設(shè)，提高黨的威望；民主監(jiān)督，使業(yè)績平庸的村干部被淘汰，村干部素質(zhì)得以保證，村級組織的威信和戰(zhàn)斗力得以提升；民主決策和民主管理，使村民代表和村干部的政治才干進一步增強，一大批鄉(xiāng)村政治精英脫穎而出，成為推進鄉(xiāng)村民主化進程的積極力量。4村民自治加強農(nóng)村公共事務(wù)的管理，為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造了發(fā)展環(huán)境。實行村民自治，一方面，村民自治組織可以把農(nóng)民組織起來，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)，幫助農(nóng)民解決各個環(huán)節(jié)遇到的難題；另一方面，村民自治組織發(fā)揮自身公共管理和公共服務(wù)能力，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如農(nóng)村公路、通訊、能源、水利、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化設(shè)施、生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)村社會保障體系和社區(qū)等建設(shè)，促進農(nóng)村物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明，從而為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。5村民自治有利于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，為新農(nóng)村建設(shè)營造和諧氛圍。實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)“鄉(xiāng)風文明”的目標，必須建立和諧的人際關(guān)系。通過民主選舉，實現(xiàn)了村干部上對政府負責和下對群眾負責的統(tǒng)一，村干部由村民代表大會直接投票選舉產(chǎn)生，必須把群眾利益放在心上，群眾對自己選出來的帶頭人也倍加支持，形成干群相互信任、相互支持的局面。通過民主監(jiān)督，村民既可以通過測評的方式警示不稱職的村干部，也可以通過罷免程序，將問題嚴重的干部拉下馬，使干群之間由誤解變理解。通過民主管理和民主決策，一方面把村民的意見和建議及時準確地反映給村黨組織、村委會和上級有關(guān)部門，使各部門在決策時充分考慮群眾的利益和意見；另一方面把上級領(lǐng)導(dǎo)部門的決策、指示及時傳達給群眾，并利用代表的民意基礎(chǔ)獲得群眾的認同和支持，發(fā)揮黨和國家聯(lián)系農(nóng)民的“橋梁”作用，密切干群關(guān)系，調(diào)和農(nóng)村內(nèi)部矛盾，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，從而為新農(nóng)村建設(shè)營造和諧的氛圍。二、社會主義新農(nóng)村建設(shè)中“村民自治”的法律界定在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，科學(xué)界定村民自治的含義，對于正確區(qū)分“自治權(quán)”與“行政權(quán)”，正確處理鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系和村“兩委”關(guān)系，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織和村民委員會的職能和作用，具有十分重要的法律意義。我國現(xiàn)行憲法和法律沒有關(guān)于村民自治的定義，只有關(guān)于村民委員會的定義。憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！贝褰M法第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！彪S著對村民自治理論研究的逐步深入，對村民自治的界定，學(xué)術(shù)界主要有以下幾種觀點：第一種觀點，認為村民自治是指“一個或幾個自然村的村民，自己組織起來，在基層人民政府的指導(dǎo)下，依照國家的法律、法規(guī)，進行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，即由村民群眾依法辦理群眾自己的事情”。第二種觀點，認為“村民自治是依靠農(nóng)民，實行村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的新型社會組織管理制度”。“從法學(xué)視角來看，村民自治包含兩種含義：一是一種法律制度，一是一種法律行為。”第三種觀點，認為“中國農(nóng)村村民自治是農(nóng)村基層人民群眾自治，即村民通過自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)”。上述三種代表性的觀點中，第一種觀點較為全面地揭示了村民自治的基本內(nèi)涵，但是對于村民自治的內(nèi)容僅用“事情”表述顯得不夠準確，強調(diào)了基層政府對村委會的指導(dǎo)，但忽略了村委會對基層政府工作的協(xié)助，即只看到村委會與基層人民政府之間的單向關(guān)系。第二種觀點，只突出村民自治某一方面的特點，或突出村民自治的主體及目的，或重在強調(diào)村民自治的法律性，亦不全面，不利于對村民自治的理解與把握。筆者贊同第三種觀點，但認為，應(yīng)從以下幾個方面對村民自治的內(nèi)涵加以拓展和深化。1關(guān)于村民自治的主體。目前學(xué)術(shù)界主要存在三種分歧：一是認為村民自治的主體是村民個人；二是認為村民自治的主體是村民委員會；三是認為村民自治的主體是以自然村為基礎(chǔ)的全體村民。筆者認為第一種觀點與村民自治的立法和實踐相違背，因為在一個村的范圍內(nèi)，不同的村民對自治的事務(wù)往往會持有不同意見，若將村民個人視為自治的主體，則在自治的過程中難免出現(xiàn)意見分歧難以達成一致。而根據(jù)村民自治的立法與實踐。村民在行使自治權(quán)時是由全體村民召開村民大會選舉產(chǎn)生村民委員會，由村民委員會具體地行使自治權(quán)。由此可見，自治權(quán)的擁有者實際是全體村民，而不是村民個人。第二種觀點將村民自治的主體理解為村民委員會顯然與村組法相矛盾。從村組法第2條的規(guī)定可以看出，村民委員會是具體行使村民自治權(quán)的基層群眾組織，它不是自治權(quán)的擁有者，而是具體行使者，即代表一村全體村民的意愿對村事務(wù)進行管理。因此，筆者認為第三種觀點即將村民自治的主體定為全體村民是更為合理的。它一方面表現(xiàn)了自治權(quán)歸屬于一村的全體村民；另一方面也體現(xiàn)了自治權(quán)的行使需要全體村民達成共同的意思表示，并交由村民委員會具體負責。2關(guān)于村民自治權(quán)的性質(zhì)。目前學(xué)術(shù)界同樣存在不同的觀點，歸納起來主要有以下兩種：一是認為從來源上來講，自治權(quán)是法律授予全體村民的一種權(quán)利，而從自治權(quán)的行使上看，它又是對村民進行管理的公共權(quán)力，由此體現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督和制約；二是認為村民自治權(quán)是自治體組成成員的固有權(quán)利。筆者贊成第一種觀點。首先，村民自治權(quán)是公民權(quán)利的一種具體體現(xiàn)，而不是國家權(quán)力。根據(jù)憲法和村組法的規(guī)定，我國地方國家機關(guān)體系實行的是省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級建置，村不屬于我國的國家機關(guān)，因此以村為基本單位進行的村民自治權(quán)也不應(yīng)當屬于國家權(quán)力，而應(yīng)當是村民實現(xiàn)自我管理的一種權(quán)利。其次，村民自治權(quán)是一種法定的權(quán)利，即由法律授予的權(quán)利，這是因為自治權(quán)在我國憲法和法律中得到了明確的肯定。最后，村民自治權(quán)是實質(zhì)權(quán)利與形式權(quán)力的結(jié)合。一方面。我國憲法和村民委員會組織法均賦予村民對村務(wù)進行自我管理的權(quán)利，即村民自治權(quán)實質(zhì)上是一種權(quán)利，但由于自治權(quán)是由法定的組織即村民委員會來具體行使，并表現(xiàn)為對本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理，這種管理既對每個村民有約束力，又可排除政府機關(guān)對村民自治事項的干預(yù)，所以從外在形式上看，自治權(quán)又具有權(quán)力管理和服從的特征，是一種形式上的權(quán)力。3關(guān)于村民自治權(quán)的內(nèi)容。村組法第2條規(guī)定，村民自治權(quán)主要包括民主選舉權(quán)、民主決策權(quán)、民主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。其中民主選舉權(quán)是自治權(quán)的邏輯基礎(chǔ)，只有通過全體村民選舉產(chǎn)生的村民委員會，才能代表全體村民，行使具體的自治權(quán)；民主決策權(quán)是自治權(quán)行使的關(guān)鍵，對于村中的重大事務(wù)，村民有知悉和決定的權(quán)利，村組法規(guī)定應(yīng)由村民委員會提議召集村民會議，由村民集體討論決定；民主管理權(quán)是自治權(quán)的核心，由全體村民共同參與、共同管理、共同決定村內(nèi)各項事務(wù)，維護自身權(quán)益；民主監(jiān)督是自治權(quán)的保障，一方面村委會應(yīng)定期向村民會議或村民代表會議報告工作，村委會干部應(yīng)定期述職，接受村民評議，另一方面村委會通過村務(wù)公開，使村民能充分了解各類與自身利益相關(guān)的事務(wù)，從而對村委會的工作進行有效的監(jiān)督。4關(guān)于村民自治的方式。村組法規(guī)定村民自治的事項是“村務(wù)”，即村的“公共事務(wù)和公益事業(yè)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可委托村或者村民委員會辦理某些事務(wù)。村民依照國家的法律法規(guī)，通過村民自治章程規(guī)定的基本自治事項，并通過村民會議、村民代表會議、村民委員會等組織形式來依法處理與全村村民切身利益相關(guān)的公共事務(wù)。這其中，村民會議是村民自治的一種最高的自治組織形式，村民委員會是村民自治的執(zhí)行機關(guān)。三、社會主義新農(nóng)村建設(shè)中村民自治法律制度存在的缺陷我國有關(guān)村民自治的法律制度正不斷完善，但亦存在如下缺陷，影響著村民自治制度的健全和完善，影響著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進。1憲法對村民委員會的定性不準，降低了村民在自治過程中的地位(1)村民委員會在憲法中所處的章節(jié)容易引起人們對村民自治性質(zhì)的誤解。在我國現(xiàn)行憲法中，村民委員會制度是在第三章第五節(jié)作出規(guī)定的，而第三章規(guī)定的內(nèi)容是國家機構(gòu)，第五節(jié)規(guī)定的內(nèi)容是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府，這種規(guī)定容易給人以一種錯覺：村民委員會是一級政權(quán)機構(gòu)、是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級組織，從而混淆村民自治的性質(zhì)。村民自治組織的自主性與相對獨立性是村民自治的核心內(nèi)容，能否保持這種獨立性是能否有效實現(xiàn)村民自治的首要標準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國的基層政權(quán)，國家有大量的經(jīng)濟、政治、社會、文化職能是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實現(xiàn)的，它是村民委員會最直接、最頻繁的接觸者，它最有可能侵犯村民利益、干涉村務(wù)。因此能否真正實現(xiàn)村民自治，就看能否防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村務(wù)的干涉，保持村民委員會的獨立性。村民委員會是基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政權(quán)同它的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。村民委員會制度在憲法中所居的位置容易引起人們對村民自治的誤解，影響村民自治的實現(xiàn)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進。(2)憲法對村民委員會的定性不準，容易引起人們對村民委員會性質(zhì)的誤解。根據(jù)憲法第111條規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織。從法理上來看，村民委員會是村民自治組織并不準確，更準確的說法應(yīng)為村民自治的執(zhí)行機關(guān)。村民自治組織和村民自治的執(zhí)行機關(guān)是有區(qū)別的：自治組織相對來說更籠統(tǒng)，包含的范圍更廣，既包括村民委員會，又包括村民大會，還包括村民委員會主任；而村民自治的執(zhí)行機關(guān)只是自治組織的一個重要組織部分，村民大會是村里的最高權(quán)力機關(guān)，村民委員會只是由村民大會選舉產(chǎn)生并代表村民集體行使自治權(quán)利的一個組織，而非自治主體，真正的自治主體是村民集體；村民委員會主任只是集中行使村民自治執(zhí)行機關(guān)權(quán)力的代表，其主要職責是對外代表整個村集體。2村組法對村民委員會與相關(guān)組織的關(guān)系規(guī)定不明確，不利于村民委員會正確行使權(quán)力(1)村組法中關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)定比較模糊，不利于村民自治的實現(xiàn)。村組法第4條第2款規(guī)定，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這個規(guī)定在實踐當中主要有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)收繳稅費、完成計劃生育等。這種權(quán)責的實現(xiàn)，往往就意味著村民委員會身份的異化，由自治執(zhí)行機關(guān)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的下屬機構(gòu)，村干部也就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”。村組法第22條第4款規(guī)定，村民委員會不及時公布應(yīng)當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機關(guān)應(yīng)當負責調(diào)查核實，責令公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當依法承擔責任。該條款的立法本意是要監(jiān)督村民委員會、保障村民權(quán)益，但其效果卻恰恰相反，不但不利于對村民委員會的監(jiān)督，反而呈現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的上下級痕跡：因為只有在上下級隸屬關(guān)系中，才存在這種調(diào)查、責令改正權(quán)力。這種監(jiān)督關(guān)系類似于行政機關(guān)內(nèi)部的行政復(fù)議。由此強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣政府對村務(wù)的干涉，使村民委員會本來就岌岌可危的獨立性雪上加霜。(2)村組法規(guī)定黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用不明確，不