農村研究論文-中國農村公共產品有效供給的障礙與治理對策.doc

農村研究論文-中國農村公共產品有效供給的障礙與治理對策論文關鍵詞：農村公共產品農村稅費改革新農村建設論文摘要：當前我國總體上已經(jīng)進入了以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。隨著農業(yè)稅的全面取消，我國農村公共產品的有效供給日益成為農村經(jīng)濟發(fā)展的重要問題。本文回顧了國內外學者對農村公共產品供給研究的相關文章，認為我國農村公共產品供給不足的主要障礙表現(xiàn)為：供給主體單一、二元供給制度的缺陷、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權與財權不對稱、決策制度不完善、資金管理混亂等5個方面，并提供了相應的治理對策。自2002年全面推行農村稅費改革以來，截至2005年底，全國已有28個?。ㄊ?、區(qū)）相繼全部免征農業(yè)稅。隨著農業(yè)稅條例的廢止，2006年起全國將免征農業(yè)稅。農業(yè)稅的取消切實減輕了農民負擔，但同時也給原本已短缺的農村公共產品帶來了重大影響。當前，我國總體上已經(jīng)進入了以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，2006年中央“1號文件”中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見特別強調要擴大公共財政覆蓋農村的范圍，其本意在于，農村的發(fā)展要突出國家提供公共產品的作用。因此，如何促進農村公共產品的有效供給，已經(jīng)成為亟待研究的一個現(xiàn)實而緊迫的問題。1.國內外學者有關農村公共產品供給研究的文獻綜述國內學者認為，要破解“黃宗羲定律”的怪圈，必須改革和完善農村行政管理體制和農村公共產品供給體制（王春播，2004）。稅費改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉困難，大大降低了其供給公共產品的能力（陳永新，2005）。要推動農村稅費問題的徹底化解，農村公共產品供給體制的改革，特別是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產品供給顯得尤為必要和迫切（葉文輝，2004）。為了盡量克服取消農業(yè)稅可能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政帶來的困難，確保這一政策能夠得到有效執(zhí)行，應從財政體制的創(chuàng)新入手，尋求解決問題的辦法（陳紀瑜、趙合云，2004）。農村的公共產品供給需要綜合性的制度創(chuàng)新，逐步通過立法，使之制度化、規(guī)范化，最終為農村發(fā)展、農業(yè)興旺、農民增收提供效率高、質量優(yōu)、品種多的農村公共產品（姜丕軍、王代敬，2005）。同時，必須明確各級政府的公共產品供給責任，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和農村社區(qū)財力，培育多元供給主體，完善鄉(xiāng)村治理結構，進而重構農村公共產品供給體制（鞠正江，2005）。稅費改革后農村地區(qū)公共產品要徹底走出籌資困境，就必須對農村公共產品籌資模式、公共財政體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理模式等多方面進行制度變遷與創(chuàng)新（龍筆鋒，2005）。公共產品不足已成為阻礙農村發(fā)展的重要制約因素，而各種農民經(jīng)濟組織，社會性服務組織的興起彌補了農村公共產品供給的不足，因此，進一步發(fā)展和完善這些非政府組織，規(guī)范它們與政府的關系，對于建立有效的農村公共產品供給機制具有重要意義（李永彩，2005）。國外學者認為，農村企業(yè)的發(fā)展能夠擴大地方所擁有的特色技術或產業(yè)，但無論從內部還是外部環(huán)境而言，都面臨著許多困難，因為它們規(guī)模小、資本缺乏、交通閉塞、競爭力弱，難以形成合作網(wǎng)絡并建立合作關系，因此，政府應該致力于建立一種有利于農村企業(yè)獲取資源和形成網(wǎng)絡關系的環(huán)境（RichardL.VanHornandMichaelG.Harvey,1998）。而這種網(wǎng)絡的形成主要依賴于非政府組織而不是地方政府本身（GaryPaulGreenetal,2002），因為由政府提供通常并不總是有效率的，而且往往力不從心。因此，在許多情況下由非政府組織提供不失為一種較優(yōu)選擇（SomikV.Lalletal,2004），它們在公共服務和公共產品中發(fā)揮越來越重要的作用。但是這當然不能簡單地把非政府組織作為政府組織的替代（AnuradhaJoshiandMickMoore,2004），這里政府的作用就是為非政府組織的發(fā)揮作用提供一個寬松的環(huán)境平臺和制度保障。從以上文獻回顧可以看出，國內外學者對農村公共產品的有效供給，特別是對公共產品供給的障礙及其相關對策的研究稍顯不足。2.中國農村公共產品有效供給的障礙分析目前國內對公共產品的研究主要就農村公共產品與農民負擔的關系、政府對農村公共產品的供給力度、現(xiàn)行的農村公共產品體制方面來展開。而對公共產品和農村公共產品的具體界定還比較模糊；對于農村公共產品層次的科學劃分和體系的構建研究還不夠深入；對中央政府、地方政府和農村社區(qū)組織在農村公共產品中應該承擔多大的作用才算合理可行缺乏深入研究。各級政府由于缺乏科學、合理、強制性的責任，也由于對公共產品相關理論層面研究的乏力，影響著農村公共產品的有效供給（楊定全、余海秋，2005）。筆者認為，當前中國農村公共產品有效供給的主要障礙表現(xiàn)為以下幾個方面。2.1農村公共產品的供給主體單一。我國現(xiàn)行的農村公共產品的供給體制，是政府作為單一的供給主體，其決策的強制性、隨意性以及制度外籌資等特點，無法準確反映農民生產生活的實際需要，使得農村公共資源的配置效率極低，無形中造成農民負擔的加重。而且，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政十分有限的情況下，由政府提供農村所需要的一切公共產品，也是很不現(xiàn)實的。2.2二元公共產品制度存在嚴重缺陷。二元經(jīng)濟是我國典型的經(jīng)濟特征，由此決定了長期以來國家政策向城市和市民傾斜，城市和市民的事情由政府負責，農村和農民的事情由農民自己解決。其中一個主要的表現(xiàn)就是公共產品供給一直實行城鄉(xiāng)分割的二元供給制度（葛云倫、王學釗，2005）。這種存在嚴重缺陷的二元公共產品供給制度拉大了城鄉(xiāng)差距，加重了農民負擔。2.3農村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權與財權不對稱。隨著我國財政體制的改革，財權上收導致農村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做了許多不該做的事，也就是所謂的“越位”或“錯位”；同時沒有做該做的事，也就是所謂的“缺位”。其結果是造成農村公共產品的有效供給不足。再加上中央財政和省、市、縣上級財政對農村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉移支付不足，更加重了農村公共產品供給的短缺。2.4農村公共產品供給的決策制度不完善。當前，我國農村公共產品供給所采取的“自上而下”的決策機制，是行政指令和強制性制度變遷的結果，無法適應市場經(jīng)濟條件下民主決策的要求。它不是根據(jù)農村社區(qū)的真實需求來決定，而是根據(jù)地方政府官員的“政績”、“利益”目標來決定。這種決策機制導致農村公共產品供求結構失衡，使有限的農村公共資源配置效益低下，導致與農民生產、生活相關且急需的公共產品供給不足。2.5農村公共產品資金管理混亂。這主要表現(xiàn)在：(1)農村公共資金的管理透明度不高，暗箱操作嚴重；(2)農村公共資金在使用上缺乏科學性；(3)農村會計人員素質低下，會計制度不建全（秦慶武，2005）。所有這些問題，造成農村非正常資金需求擠兌正常資金需求，導致農村公共產品供給短缺和成本上升，加重了農民負擔，影響了農村經(jīng)濟與社會發(fā)展。3.中國農村公共產品有效供給的治理對策正如上文分析所表明：農村公共產品供給不足是由制度和機制方面的原因所致。因此，要徹底解決農村公共產品的供給問題，需要分期進行。從短期看，解決農村公共產品供給不足的根本措施在于政府的制度變遷；從長期看，需要創(chuàng)新農村公共產品的供給機制。具體地說，中國農村公共產品有效供給的治理對策包括5個方面。3.1建立全面覆蓋農村的公共財政體系和公共產品供給體系。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，要建立全面覆蓋農村的公共財政體系。在公共產品的供給上，應堅持城鄉(xiāng)平等的非歧視原則，向城市和農村提供大致均衡的公共產品，以加快農村經(jīng)濟社會發(fā)展，減輕農民負擔。同時，要從根本上改變城鄉(xiāng)公共產品的二元供給制度，徹底改變農村公共產品單純由農民自己供給的現(xiàn)狀。在全面取消農業(yè)稅的基礎上，要重構農村稅費體系，特別要完善土地資源稅、所得稅和增值稅等稅收制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度。3.2構建事權與財權相對稱的農村公共產品供給體系。要根據(jù)中央、省、市、縣四位一體的原則構建農村公共產品供給體系。同時，要加強對農村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉移支付，解決農村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政的“越位”、“錯位”和“缺位”。與此同時，要合理安排農村公共產品供給的優(yōu)先次序和輕重緩急，即相對重要的公共產品必須優(yōu)先保證供給，如農村義務教育，農村社會保障和農村基礎設施等，以提高有限財政資源的配置和使用效率。3.3改革農村公共產品供給的決策制度。要實現(xiàn)農村公共產品的有效供給，必須改革農村公共產品供給決策方式，其關鍵在于建立“自下而上”的誘致性制度和需求表達機制。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和村民代表大會的基礎上建立民主投票的公共產品供給決策機制，旨在打破農村公共產品長期由鄉(xiāng)村行政管僚主宰把持的局面，并把村民對非本村級供給的農村公共產品的需求意愿及時、準確地傳遞給各級政府和組織，為各級政府合理地供給農村公共產品提供決策依據(jù)。與此同時，還要量化政府官員的自由裁量權，減少政府官員供給農村公共產品的隨意性。3.4建立農村公共產品的多元化供給體系。應推進農村公共產品供給由政府模式向政府誘導模式較變。根據(jù)農村公共產品的層次和性質，在供給主體和供給方式上實現(xiàn)多元化，拓寬農村公共產品供給的資金渠道?，F(xiàn)階段，我國農村公共產品的供給除應加大國家投入力度外，還應大力發(fā)展市場供給，鼓勵和吸引社會資本尤其是民間資本進入農村公共產品領域。政府應在政策上給予民間資本稅收優(yōu)惠和經(jīng)濟補貼，這樣，既可以多方面等集資金，又可以滿足更多的農村公共需求、提高農村公共產品的供給效率。3.5加強對農村公共產品供給資金的監(jiān)督和檢查。要積極探索并引入社會監(jiān)督機制，增加農村公共產品供給的透明度；要提高農民監(jiān)督意識，實行村務公開、政務公開，定期向群眾公布收支情況；要推行農村財務管理的預決算制度，同時要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內各項開支的支出結構，確保農村公共產品供給資金的合理利用，從而最終保證農村公共產品的有效供給。主要參考文獻：1王春播：如何破解“黃宗羲定律”，農業(yè)經(jīng)濟問題，2004年第11期2陳永新：中國農村公共產品供給制度的創(chuàng)新，四川大學學報（哲社版），2005年第1期3葉文輝：農村公共產品供給體制的改革和制度創(chuàng)新，財經(jīng)研究，2004年第2期4陳紀瑜，趙合云：取消農業(yè)稅后縣鄉(xiāng)基層財政體制亟待創(chuàng)新，財經(jīng)理論與實踐，2004年第4期5RichardL.VanHorn,MichaelG.Harvey,TheRuralEntrepreneurialVenture:CreationTheVirtualMegafirm,JournalofBusinessVenturing,No.13，1998，pp.257-2746GaryPa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