農(nóng)村研究論文-我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究觀點(diǎn)綜述.doc

農(nóng)村研究論文-我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究觀點(diǎn)綜述農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題是涉及農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的重大問(wèn)題。近些年來(lái)，我國(guó)學(xué)者從不同的角度對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了研究。本文對(duì)這些觀點(diǎn)綜述如下。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的變遷改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度發(fā)生了相應(yīng)變化。張軍、何寒熙(1996)認(rèn)為，農(nóng)村制度的變遷在為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高速增長(zhǎng)提供了很強(qiáng)激勵(lì)的同時(shí)，也引致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的變遷，即由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)、動(dòng)員并組織群眾以勞代資的供給模式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎c私人共同承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式，且私人參與的程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民受教育程度和地方政府參與程度呈正相關(guān)關(guān)系。葉興慶(1997)認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度是在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制后的制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給不足、農(nóng)村發(fā)展又迫切需要公共產(chǎn)品時(shí)應(yīng)運(yùn)而生的。盡管成本分?jǐn)偡绞脚c人民公社時(shí)期有所不同，但是就資金的籌措和使用看，實(shí)際上是人民公社制度的延續(xù)，屬于制度外供給。林萬(wàn)龍(2001)認(rèn)為，家庭承包制實(shí)施后，在部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)發(fā)生農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的誘致性變遷，變遷的基本特征是公共產(chǎn)品供給主體不再限于政府，而是民間供給主體，主要由他們承擔(dān)變遷成本，并享有變遷收益。二、現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問(wèn)題(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足。在這個(gè)問(wèn)題上，主要有以下幾種觀點(diǎn)：1.公共產(chǎn)品供給的財(cái)政體制不合理。賈曉俊(2006)認(rèn)為，由于事權(quán)劃分脫離于財(cái)權(quán)劃分，在財(cái)權(quán)呈現(xiàn)上收態(tài)勢(shì)的同時(shí)，事權(quán)卻呈現(xiàn)下放態(tài)勢(shì)，基層政府承擔(dān)了與其財(cái)力極不相稱的事權(quán)，這種不對(duì)稱成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的體制性誘因?？荑F軍、任曉東(2006)認(rèn)為，政府間財(cái)權(quán)事權(quán)的非均衡性導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給匱乏。2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給財(cái)力有限。熊巍(2002)認(rèn)為，由于我國(guó)分稅制具有的制度缺陷，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入極其有限，而且省級(jí)以下的轉(zhuǎn)移支付缺少監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額很少。另一方面，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，而多年來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投人數(shù)額始終偏低，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出徘徊不前。何菊芳(2005)、崔學(xué)軍(2006)認(rèn)為，免征農(nóng)業(yè)稅使縣鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，從而對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給帶來(lái)巨大沖擊。3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度缺失。葉興慶(1997)認(rèn)為，現(xiàn)行的財(cái)政體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出范圍非常有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的部分公共事業(yè)和村范圍內(nèi)的全部公共事業(yè)并沒(méi)有納人公共收支范圍，因而鄉(xiāng)以下的大部分公共產(chǎn)品屬于制度外供給。于麗敏(2003)、寇鐵軍、任曉東(2006)認(rèn)為，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的非均衡發(fā)展模式、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和其派生的制度安排導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度缺失。(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失調(diào)。葉興慶(1997)認(rèn)為，公共產(chǎn)品供給決策程序不盡合理，無(wú)法反映鄉(xiāng)村基層內(nèi)部真實(shí)的需求。陶勇(2001)對(duì)此作了進(jìn)一步闡述：現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不是根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的真正需求來(lái)決定，而是根據(jù)地方?jīng)Q策者的“政績(jī)”和“利益”的需要來(lái)決定。決策者熱衷于投資一些見(jiàn)效快、易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目，熱衷于新建公共項(xiàng)目，熱衷于提供看得見(jiàn)、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品。馮海波(2005)認(rèn)為，由于農(nóng)民作為委托人不能對(duì)政府行為進(jìn)行有效約束，形成了“供給主導(dǎo)型”農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制，客觀上造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和需求的錯(cuò)位?？荑F軍等(2006)認(rèn)為，農(nóng)民缺乏有效的需求表達(dá)機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品偏離需求。(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。張軍、何，寒熙(1996)和葉興慶(1997)認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度中，資金的籌措和使用監(jiān)督成本高，公共資源被大量擠占挪用、揮霍浪費(fèi)，導(dǎo)致公共資源使用效率低下。陶勇(2001)認(rèn)為，由于信息不對(duì)稱、預(yù)算不完整和行政體制改革的滯后等問(wèn)題的困擾，農(nóng)村公共資源使用過(guò)程往往缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品供給效率低下。熊巍(2002)認(rèn)為，由于我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的自上而下的供給機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力匱乏、農(nóng)民自身存在的文化特質(zhì)等原因，現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。(四)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有失公平。葉興慶(1997)認(rèn)為，制度外公共產(chǎn)品的成本基本上是在農(nóng)民中間平均分?jǐn)偅@樣，收入水平越高的農(nóng)民，負(fù)擔(dān)率就越低，是一種具有累退效應(yīng)的成本分?jǐn)倷C(jī)制。熊巍(2002)認(rèn)為，不僅制度外農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本分?jǐn)偛还剑贫葍?nèi)同樣存在成本分?jǐn)偛还?。農(nóng)業(yè)稅改革前是以田畝數(shù)和常年產(chǎn)量為計(jì)稅依據(jù)，全額按同一比例計(jì)算征收，具有累退性，顯然有失公平。熊巍(2002)認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在兩大不公，一是城鄉(xiāng)不公，二是農(nóng)村各地區(qū)間的不公。吳理財(cái)(2006)認(rèn)為，在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的需求除參照政府(和企業(yè))的公共產(chǎn)品供給外，他們還自覺(jué)或不自覺(jué)地將自己與城市居民進(jìn)行比較，除公共產(chǎn)品供給不足問(wèn)題外，還存在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的不平等待遇。三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的影響。葉興慶(1997)認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給機(jī)制、自上而下的決策機(jī)制、成本分?jǐn)倷C(jī)制所引起的農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾，是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要原因。陶勇(2001)認(rèn)為，非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度和農(nóng)村公共產(chǎn)品制度外供給加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。蘇曉艷、范兆斌(2005)認(rèn)為，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要來(lái)源在于資金使用的隨意性及濫用性造成非生產(chǎn)公共產(chǎn)品供給的惡性膨脹。(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對(duì)農(nóng)民收入的影響。蘇曉艷等(2005)認(rèn)為，目前制約農(nóng)民增收的一個(gè)重要原因是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的扭曲。農(nóng)村公共產(chǎn)品機(jī)制的內(nèi)在矛盾不僅使農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的外部條件遭到嚴(yán)重破壞，而且提高了農(nóng)民的生產(chǎn)成本和交易成本，降低了農(nóng)村私人產(chǎn)品的產(chǎn)出效率。郭錦墉(2004)認(rèn)為，欠發(fā)達(dá)地區(qū)因其自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史等多種原因造成財(cái)力不足，決定欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，制約了農(nóng)民收入的增加。劉兵(2004)認(rèn)為，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品是解決農(nóng)民增收和縮小城鄉(xiāng)收入差距的有效途徑。(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對(duì)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的影響。于麗敏(2003)認(rèn)為，隨著消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，農(nóng)民消費(fèi)與公共產(chǎn)品供給之間的尖銳矛盾進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間消費(fèi)水平的差距，公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展受阻。郭錦墉(2004)認(rèn)為，通過(guò)諸如農(nóng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村潔凈飲用水設(shè)施、農(nóng)村基本醫(yī)療、基礎(chǔ)教育等公共產(chǎn)品供給所產(chǎn)生的收入效應(yīng)、消費(fèi)效應(yīng)和就業(yè)效應(yīng)對(duì)刺激農(nóng)村消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有明顯的帶動(dòng)作用。祃海霞、劉彬(2006)認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度并不合理，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，不利于其持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀影響了農(nóng)村人力資本的積累，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足直接威脅到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。四、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體存在的問(wèn)題史玲(2005)認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體存在的主要問(wèn)題是：各級(jí)政府的公共責(zé)任劃分不清，供給主體錯(cuò)位；農(nóng)村的基層民主建設(shè)薄弱，農(nóng)民的參與不夠。建議建立多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，農(nóng)村公共產(chǎn)品按其性質(zhì)劃分為政府供給、農(nóng)村社區(qū)供給、農(nóng)村私人供給和非盈利性民間組織供給四類。楊曉萍(2006)認(rèn)為，政府作為唯一的供給主體存在種種局限性，而供給主體多元化是可能的。為了充分調(diào)動(dòng)多元主體的積極性，可以實(shí)行一系列配套措施。如，加大政府投入力度、明晰各供給主體的權(quán)責(zé)、完善供給決策機(jī)制等。方建中、鄒紅(2006)認(rèn)為，稅費(fèi)改革后，財(cái)政壓力使以往單一主體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為擺脫困境，促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化，形成政府、私人和第三部門(mén)的協(xié)同機(jī)制，應(yīng)是一種最優(yōu)選擇。多元主體充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵是政府要優(yōu)化自身的行為，還要優(yōu)化與民間主體的行為關(guān)系，努力完善政府與民間主體之間伙伴關(guān)系的實(shí)現(xiàn)形式，健全政府對(duì)民間主體的激勵(lì)與約束機(jī)制。五、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改革的思路(一)改革和完善財(cái)政管理體制1.合理劃分政府間財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系。何菊芳(2005)認(rèn)為，財(cái)權(quán)劃分要充分考慮基層政府提供公共產(chǎn)品的財(cái)力需求，按事權(quán)定財(cái)權(quán)。劃分事權(quán)要按照受益范圍和支付能力原則，而且事權(quán)和責(zé)任的劃分要有利于公共產(chǎn)品的配置。王國(guó)敏(2006)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照公共產(chǎn)品的類別和層次，科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品職能。涉及整體性、全局性、長(zhǎng)期性農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要由中央政府提供，區(qū)域性的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要由省級(jí)政府提供，地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要由地方政府提供，社區(qū)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由農(nóng)村自治組織和農(nóng)民共同提供。2.構(gòu)建規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。何菊芳(2005)認(rèn)為，各級(jí)財(cái)政應(yīng)盡快建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品所需要的資金，要打破既得利益格局，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付均等化，保障對(duì)不同地區(qū)的最低限度的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給。孫開(kāi)(2006)認(rèn)為，針對(duì)我國(guó)各地間發(fā)展程度差距較大和中央財(cái)力有限等實(shí)際情況，現(xiàn)階段我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系的規(guī)范與完善只能采取分類實(shí)施、分步實(shí)現(xiàn)的途徑?？荑F軍等(2006)認(rèn)為，在轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)選擇上，縱向平衡和均等化是最重要的兩個(gè)目標(biāo)。3.改革稅制。何菊芳(2005)認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅后，應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的原則下，設(shè)計(jì)適宜的新稅制方案，防止在新舊政策和制度轉(zhuǎn)換過(guò)程中，形成政府管理上的真空。賈曉俊(2006)認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)在合理劃分各級(jí)政府間收入的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善地方稅體系建設(shè)，開(kāi)征新的稅種。如，不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等。另外，應(yīng)賦予地方政府對(duì)地方稅種的部分稅收立法權(quán)和征收權(quán)，以保證地方政府提供地方性公共產(chǎn)品的收入來(lái)源。(二)構(gòu)建“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。熊巍(2002)認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度，改變重城市輕農(nóng)村的支出政策。李秉龍、張立承(2003)認(rèn)為，改善貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況應(yīng)選擇均衡化的發(fā)展路徑，第一階段實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)平衡，第二階段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡，最終消除公共產(chǎn)品消費(fèi)的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。(三)實(shí)行多種形式的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式。陳晴等(2006)認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應(yīng)按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的原則，營(yíng)造市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，吸引工商企業(yè)和社會(huì)資本參與到新農(nóng)村建設(shè)中來(lái)。吳士健(2002)認(rèn)為，農(nóng)村純公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供；農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府和農(nóng)民混合提供；小范圍受益的低級(jí)公共產(chǎn)品，可以考慮將農(nóng)民組織起來(lái)，通過(guò)俱樂(lè)部的方式提供。(四)拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資渠道。于鳳榮(2004)認(rèn)為，目前農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入完全由政府提供是不現(xiàn)實(shí)的?？砷_(kāi)辟多種籌資渠道：對(duì)與本村村民利益直接相關(guān)和成本外溢的公共產(chǎn)品和服務(wù)，在村民的民主參與下通過(guò)融資或集資的辦法解決；對(duì)效益明顯外溢到鄰近管轄區(qū)域的公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)通過(guò)上級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移收入來(lái)解決資金問(wèn)題；對(duì)能夠測(cè)定效益的公共產(chǎn)品和服務(wù)可通過(guò)使用者付費(fèi)的辦法來(lái)籌資；對(duì)于效益和成本難以衡量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)資金，等到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，國(guó)家的各項(xiàng)稅收政策逐步健全后，可采取對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裾n稅的籌資辦法。何菊芳(2005)建議積極開(kāi)拓市場(chǎng)籌資渠道。市場(chǎng)手段籌集資金主要有以下幾種形式：通過(guò)發(fā)行國(guó)債和專項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券籌集公共品生產(chǎn)和建設(shè)資金；出售冠名權(quán)或使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的方式籌集資金；對(duì)企業(yè)實(shí)行地方所得稅減免或?qū)嵭猩侠U利潤(rùn)的部分減讓。(五)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制。葉興慶(1997)認(rèn)為，首先要建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，使村或鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)。其次，改革社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生辦法。鄉(xiāng)村兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)真正由社區(qū)內(nèi)居民民主選舉產(chǎn)生。賈曉俊(2006)認(rèn)為，應(yīng)不斷提高農(nóng)民的民主意識(shí)和對(duì)公共事務(wù)的參與熱情，當(dāng)各方面條件成熟時(shí)真正“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品決策程序才會(huì)建立。(六)進(jìn)行相關(guān)的配套改革。吳士建(2002)認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公共資源使用的監(jiān)督和檢查，堅(jiān)決杜絕任何形式的權(quán)力腐敗行為，強(qiáng)化社會(huì)審計(jì)監(jiān)督作用，及時(shí)查處各項(xiàng)違規(guī)、違紀(jì)行為。李秉龍、張立承(2003)建議，淡化貧困區(qū)域界定的標(biāo)準(zhǔn)，有限的財(cái)政扶貧資金應(yīng)盡可能降低扶貧幫困對(duì)象的層級(jí)，提高財(cái)政扶貧的效率，避免國(guó)家財(cái)政扶