國有企業(yè)分類改革與治理模式研究——新加坡公共服務(wù)企業(yè)的案例.pdf

嘲惻剖嘲l(fā) ；| | l 鞠 ；| i | 矧 ；l ；鉑矧馴蚓嘲刪 i ；| 黜! l ! | 引剩 i | 嘲；| ； 剮 ；! ：瓢 ：! ! 引矧 | ! 稿酬嘲剖鉗 D O I ：1 0 3 9 6 9 j i s s n 1 0 0 3 - 11 5 4 2 0 1 5 0 6 0 3 9 國有企業(yè)分類改革與治理模式研究 新加坡公共服務(wù)企業(yè)的案例 口楊軍節(jié)t 嚴(yán)子淳2 ( 1 南開大學(xué)商學(xué)院，天津3 0 0 0 7 1 ；2 中國民航大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，天津3 0 0 3 0 0 ) 摘要 國有企業(yè)，尤其是對于關(guān)乎民生的公共服務(wù)領(lǐng)域的國有企業(yè)的分類與治理，是當(dāng)下國有資產(chǎn)改革的重要議題， 在總結(jié)國有資產(chǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀和總結(jié)已有觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，選擇新加坡淡馬錫控股公司及其下屬公共客運(yùn)服務(wù)S B S 公司。從 微觀視角對企業(yè)分類與治理模式進(jìn)行案例剖析，并結(jié)合國有企業(yè)的實(shí)際情況提出相關(guān)建議，以期為進(jìn)一步國有企業(yè)改 革提供理論參考與實(shí)踐借鑒。 關(guān)鍵詞 國有企業(yè)分類改革；公司治理；公共服務(wù) 中圈分類號 F 2 7 6 1 ；F 2 7 1 5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1 0 0 3 - - 1 1 5 4 ( 2 0 1 5 ) 1 1 6 - 0 1 2 1 - 0 3 市場改革至今，中國在國有企業(yè)所有制制度和 組織制度上取得了很大突破，已經(jīng)初步建立了與社 會主義市場體制相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度體系。在經(jīng) 歷擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé) 明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度和國有 資產(chǎn)管理體制等改革階段之后，作為中國經(jīng)濟(jì)改革 的核心部分，國有企業(yè)的角色已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)從政府 職能向市場主體的轉(zhuǎn)變。國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中持 續(xù)地發(fā)揮著主導(dǎo)作用，2 0 1 2 年國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè) 改革與發(fā)展工作情況的報告顯示，國有及國有控股 企業(yè)實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入和上繳稅金分別約占全社會工商 企業(yè)的3 5 和4 0 。隨著國有企業(yè)的發(fā)展強(qiáng)大，初期 尚未完全厘清的國有企業(yè)分類改革問題也迫在眉 睫。十八大就明確提出要“準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功 能”，尤其是對于關(guān)乎民生的公共服務(wù)領(lǐng)域企業(yè)，長 期以來并沒有受到太多的關(guān)注。因此，探討國有企業(yè) 的分類與治理，特別是聚焦于公共服務(wù)領(lǐng)域國有企 業(yè)，對于進(jìn)一步的深化改革具有重要意義。 一、國有企業(yè)分類的現(xiàn)狀與觀點(diǎn) 在實(shí)際的運(yùn)營中往往并沒有細(xì)致地考慮不同國 有企業(yè)間的差別，而是將不同行業(yè)或?qū)傩缘钠髽I(yè)視 作等同的實(shí)體進(jìn)行監(jiān)督管理。以國務(wù)院國資委直接 監(jiān)管國有企業(yè)為例，截至到2 0 1 5 年6 月還有1 1 1 家中 央企業(yè)，涉及行業(yè)囊括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電 信、煤炭、民航、航運(yùn)、裝備制造、汽車、電子信息、建 筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設(shè)計(jì)、科技以及糧食、 紡織等?？梢钥闯?，這些行業(yè)的定位和市場競爭情況 差別非常大，有的行業(yè)關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)命脈，有些行業(yè) 已經(jīng)處于高度競爭的市場之中，而有些行業(yè)又具有 明顯的公共產(chǎn)品屬性。但國務(wù)院國資委除了明確提 出要x - J 戰(zhàn)略性行業(yè)進(jìn)行控制之外，還尚未提出更進(jìn) 一步的分類措施。 在理論界，學(xué)者們很早就x , - J 國有企業(yè)分類改革 的問題進(jìn)行過討論，尤其是黨的十八大之后，這些探 討更為熱烈。楊瑞龍等認(rèn)為，國有企業(yè)應(yīng)該實(shí)施區(qū) 別對待的戰(zhàn)略，可以將國有企業(yè)分為非競爭性企業(yè)， 包括提供公共產(chǎn)品和壟斷性質(zhì)的企業(yè)，以及競爭性 企業(yè)。黃群慧和余菁 2 1 認(rèn)為，當(dāng)前國有經(jīng)濟(jì)存在著“盈 利性使命”和“公共性使命”的沖突，因此當(dāng)前國有企 業(yè)改革的重要任務(wù)之一是如何對國有企業(yè)精細(xì)化分 類。他們的觀點(diǎn)是將國有企業(yè)劃分為公共政策性、特 定功能性和一般商業(yè)性三種。公共政策性企業(yè)是以 政策性目標(biāo)為導(dǎo)向、實(shí)現(xiàn)公眾利益的企業(yè)。一般商業(yè) 性以盈利為導(dǎo)向，而特定功能企業(yè)兼具兩種特性。高 基金項(xiàng)目 教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目( 1 3 1 J D 6 3 0 0 0 5 ) 2 0 1 5 年第6 期l 國 萬方數(shù)據(jù) 明華和杜雯翠b 1 根據(jù)對國有企業(yè)的調(diào)研情況，提出國 有企業(yè)可以分為合理壟斷性與競爭性企業(yè)，前者包括 公益性、自然壟斷性和稀缺資源壟斷性企業(yè)，后者指那 些仍處于行政壟斷地位和行政壟斷較弱或較純粹的競 爭性企業(yè)。從這些觀點(diǎn)中可以看出，對于公共服務(wù)領(lǐng)域 國有企業(yè)的劃分，都傾向于公共政策性或公益性等觀 點(diǎn)，下面將繼續(xù)探討企業(yè)治理模式的核心要素。 二、國有企業(yè)治理模式的核心要素 公司治理是包括外部治理與內(nèi)部治理的系統(tǒng)性 機(jī)制。外部治理機(jī)制，首先需要完善的法律法規(guī)，包 括公司法和諸如針對公共政策性企業(yè)的單獨(dú)立法r 2 1 。 其次，包括完善的產(chǎn)品市場與資本市場約束，通過投 資者與消費(fèi)者監(jiān)督企業(yè)的行為。再次，對于國有企業(yè) 而言，政府既是股東又是監(jiān)督者因此作用非常關(guān)鍵。 為維護(hù)中小股東的利益，政府參與國有企業(yè)治理的 行為邊界也需要有專門的法律法規(guī)進(jìn)行厘清，保持 市場與政府之間的相對獨(dú)立和良性互動。同時，考慮 到比如公共服務(wù)領(lǐng)域國有企業(yè)會直接涉及廣大公眾 的利益，所以公眾的利益訴求也是外部治理的重要 組成部分。 內(nèi)部治理，首先是股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，比如有些研究 支持公共服務(wù)國家可以獨(dú)資或絕對控股，而競爭性 企業(yè)的股權(quán)可以多元化旺】。其次，對于管理人員的監(jiān) 督與激勵，要考慮企業(yè)定位差異的影響。比如由國家 壟斷經(jīng)營的國有企業(yè)可以采用公務(wù)員監(jiān)督體制，并 同時將控制成本、公眾滿意度、資源開發(fā)與保護(hù)和對 經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展等指標(biāo)納入考慮范圍 3 】。對于公 益性質(zhì)的國有企業(yè)，其治理目標(biāo)要保證特殊功能的 滿足，而高管的選聘與薪酬管理可以考慮通過準(zhǔn)市 場的形式進(jìn)行1 4 。而競爭性國有企業(yè)則是以市場化為 導(dǎo)向發(fā)展激勵與監(jiān)督措施I 引。 圍繞著企業(yè)的目標(biāo)與功能的實(shí)現(xiàn)，國有企業(yè)分 類治理模式設(shè)計(jì)的核心要素歸納如圖1 所示。 外部治理內(nèi)部治理 圖1國有企業(yè)公司治理模式的核心要素 三、新加坡公共服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)踐 新加坡對國有資產(chǎn)監(jiān)管的淡馬錫( T e m a s e k ) 模 式一直是中國政府學(xué)習(xí)與借鑒的重要對象，因此， 本文以淡馬錫控股( 私人) 公司為分析對象，并重 點(diǎn)研究其下屬的公共交通服務(wù)領(lǐng)域公司的治理模 式特點(diǎn)。 ( 一) 淡馬錫所屬公司的分類 作為由新加坡財(cái)政部1 0 0 控股的國有資產(chǎn)投資 平臺，淡馬錫經(jīng)歷了多年的發(fā)展與調(diào)整才得以形成 如今的獨(dú)特模式。上世紀(jì)9 0 年代，為提高運(yùn)營效率， 淡馬錫逐漸將下屬的官聯(lián)企業(yè)( G o v e r n m e n t - L i n k e d C o m p a n y ) 進(jìn)行分類管理，第一種，是攸關(guān)國家戰(zhàn)略資 源( 包括供水、能源、燃?xì)?、機(jī)場與港口等) 與承擔(dān)公 共政策責(zé)任( 廣播、醫(yī)療、教育、住房、公共設(shè)施等) 的 企業(yè)。國家有專門的法律體系進(jìn)行保證，并且是獨(dú)資 或控股狀態(tài)；第二種，是能夠有實(shí)力參與地區(qū)或國際 性競爭的企業(yè)，對于這些企業(yè)淡馬錫不以追求股權(quán) 控制為目的，而以投資回報為主 5 。 ( 二) 新加捌芟S B S 公交公司的案例 S B S 公司成立于1 9 7 3 年，是新加坡最大的巴士與 軌道公司之一。為解決基礎(chǔ)建設(shè)融資問題，它于1 9 7 8 年在新加坡交易所上市。1 9 9 7 年，該公司被整合成為 D e l G r o ( 德高) 公司的下屬子公司，并開始運(yùn)營一部分 軌道交通業(yè)務(wù)。2 0 0 3 年，該公司成為新合并成立的 C o m f o r t D e l G r o 公司( 康福德高) 的下屬公司。S B S 公司 將其使命定位為“為顧客、員工、投資者和社區(qū)取得 卓越成就，為此，我們承諾以實(shí)惠的價格提供安全和 可靠的服務(wù)、成為最佳雇主、創(chuàng)造豐厚的股東價值以 及成為企業(yè)社會責(zé)任的典范”。 1 股權(quán)結(jié)構(gòu) S B S 公司的年報披露顯示，康福德高公司擁有其 7 5 的股權(quán)?？蹈５赂吖镜墓蓹?quán)結(jié)構(gòu)比較多元，包 括不同國家和地區(qū)的機(jī)構(gòu)投資者與個人投資者。根 據(jù)公司的公開信息披露，截至到2 0 1 3 年，新加坡本地 股東持股占3 l ，北美占2 5 ，英國占1 7 ，歐洲其他 國家占4 ，亞洲其他國家、澳大利亞與中東地區(qū)共 6 ，剩余1 7 不可識別。對這些新加坡本地股東進(jìn)行 2 9 l 慨 2 7 7 5 圖2S B S 公交公司的終極控制股權(quán)結(jié)構(gòu)圖 資料來源：作者根據(jù)公開信息整理繪制。 匝冒管理現(xiàn)代化 萬方數(shù)據(jù) 甄別可以發(fā)現(xiàn)，由D B S ( 星展銀行) 控股的幾個子公司 ( 如D B SN o m i n e e s 。D B S NS e r v i c e s ，D B SV i c k e r sS e c u r i t i e s ( S ) 等) 占2 7 以上，處于主導(dǎo)地位。D B S 由淡 馬錫控股( 截至到2 0 1 4 年3 月，股權(quán)比例約2 9 ) 。亦 即，通過復(fù)雜和多元的股權(quán)關(guān)系，淡馬錫間接控股 S B S 公交公司。 2 董事會構(gòu)成與管理層激勵 S B S 公司董事會擁有9 位董事，其中獨(dú)立董事5 名。同時，董事會設(shè)置四個專業(yè)委員會：審計(jì)與風(fēng)險 委員會、提名委員會、薪酬委員會和服務(wù)質(zhì)量委員 會。除了服務(wù)質(zhì)量委員會的主席由一名非執(zhí)行董 事?lián)沃飨酝?，其余三個委員會分別由一名獨(dú) 立董事?lián)沃飨?。因此，董事會從結(jié)構(gòu)上來看具有 較好的獨(dú)立性。此外，考察這些董事會成員的背景 也可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)成員都同時兼任其它大型公司 的董事會成員，因此具有較好的專業(yè)能力和豐富的 企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)。 表1S B S 公司董事會構(gòu)成 姓名董事會角色專業(yè)委員會角色當(dāng)前兼任職務(wù) 非執(zhí)行董事。 新加坡勞工基金與新加坡全國 L i mJ i tP o h 普酮委員會。成員職工總會下屬幾家非上市公司 董事長 董事長 非執(zhí)行董事，淡馬錫控股、新加坡國際港務(wù)集 K u a H o n g P a k 副董事長團(tuán)等公司的董事 C a nJ u a ，K i a t董事C E O 獨(dú)立非執(zhí)行提名委員會成員 C h e o n gY i pS e n s 董事服務(wù)質(zhì)量委員會，成員 獨(dú)立非執(zhí)行薪酮委員會主席城市德士董事，東北社區(qū)發(fā)展委 C h i nH a mT o n g 董事 審計(jì)與風(fēng)險委員會成員員會與新加坡碼頭工會顧問 首席獨(dú)立非提名委員會主席新加坡全國職工總會名譽(yù)主席， J o h nD eP a y v a 執(zhí)行董事薪酬委員會，成員職工總會平價公司董事 獨(dú)立非執(zhí)行審計(jì)與風(fēng)險委員會，成員 新加坡科技設(shè)計(jì)大學(xué)副教務(wù)長 L j m $ e hC h n n 董事服務(wù)質(zhì)量委員會，成員 新加坡交響樂公司董事 獨(dú)立非執(zhí)行審計(jì)與風(fēng)險委員會。主席立時集團(tuán)C E O ，英顧集團(tuán)控股 W S i e w K i m 董事服務(wù)質(zhì)量委員會，成員董事長，豐樹物流信托董事 W o n gC h i n 非執(zhí)行董事 服務(wù)質(zhì)量委員會，主席康福德高公司董事，公共服務(wù)委 H u a t ，D a v i d提名委員會。成員員會委員 資料來潭：本文根據(jù)S B S 公司年報整理繪制。 S B S 公司的員工包括管理層的薪酬管理方法非 常有效和靈活，并完全由薪酬委員會根據(jù)市場與運(yùn) 營的實(shí)際情況決定。S B S 公司的薪酬包括固定工資與 績效工資兩部分，不同員工的薪酬構(gòu)成比例有所不 同。普通員工的這個比例是7 0 ：3 0 ，中級管理層的是 6 0 ：4 0 ，而高級管理層的是5 0 ：5 0 。因此，差異化的薪 酬管理措施在制度層面上保證了公司員工工作價值 的實(shí)現(xiàn)，對管理層具有較好的激勵效果。 3 市場競爭與企業(yè)經(jīng)營效果 盡管S B S 公司具有官聯(lián)企業(yè)背景，但其運(yùn)營完 全通過市場化手段實(shí)施。同時，為避免完全壟斷， S B S 公司的業(yè)務(wù)還與另一家主要經(jīng)營軌道交通的 官聯(lián)企業(yè)S M R T 公司存在競爭關(guān)系。因此，通過有 效的市場化運(yùn)營機(jī)制，S B S 公司近些年的利潤都維 持著穩(wěn)健的狀態(tài)。比如，2 0 0 4 2 0 1 1 年股本回報率 ( R O E ) 達(dá)到1 5 以上，由于維護(hù)與折舊以及工資上 漲等因素，2 0 1 2 年一2 0 1 4 年的股本回報率( R O E ) 平 均維持在4 4 的水平。 四、啟示與建議 國有企業(yè)的分類是企業(yè)在進(jìn)入新時期進(jìn)一步發(fā) 展的內(nèi)在需要，但也應(yīng)考慮國家經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展?fàn)?態(tài)而進(jìn)行具體的制度安排。經(jīng)過案例分析可以看出， 新加坡淡馬錫控股的分類實(shí)踐與現(xiàn)有學(xué)者的觀點(diǎn)有 許多相似之處，對國有企業(yè)的分類改革具有一定啟 示性。 企業(yè)分類治理的關(guān)鍵在于對其目標(biāo)與功能的界 定，這是有效治理機(jī)制設(shè)計(jì)的基石。無論是國有企業(yè) 的外部治理還是內(nèi)部治理，都要圍繞著“是什么樣的 企業(yè)，要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)”的基本問題，而進(jìn)行相機(jī)設(shè) 計(jì)。保持國有控股并施行多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建充 分獨(dú)立與高效的董事會、設(shè)計(jì)合理的薪酬激勵與引 入外部市場競爭等方面共同構(gòu)成了S B S 公司的治理 模式，這對于當(dāng)下公共服務(wù)領(lǐng)域國有企業(yè)的治理具 有較好的現(xiàn)實(shí)意義。 當(dāng)然，具體的政策制定者也要考量區(qū)域發(fā)展情 況。比如對于公共服務(wù)類國有企業(yè)，既要考慮其公 共屬性，也要考慮區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)育階段和財(cái) 政實(shí)力，有些區(qū)域并不具備足夠的公共財(cái)政條件， 就應(yīng)在具體治理措施上采取因地制宜的辦法，比 如為融資而進(jìn)行股權(quán)多元化的公益性企業(yè)需要滿 足非國有股東的利益訴求。S B S 公司的實(shí)踐就表明 了這一點(diǎn)。需要指出的是，分類與治理模式也并非 一層不變，充分關(guān)注其動態(tài)性變化也