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文檔簡介
農(nóng)林學類論文-對清代前期政府作用的幾點看法*摘要政府作用的討論是一個較大的課題,本文只對清代前期政府在商品流通中的作用,提出看法。通過對政府一詞的考證、抑商問題、管理成本和具體制度問題的論證。說明專制政府的本質(zhì)、特點、優(yōu)勢與劣勢,同時探討專制政府的缺陷。關鍵詞清代前期政府專制體制清代前期政府在商品流通中的作用問題,包括比較廣泛的內(nèi)容,前人一般對抑商、牙行、官商、民商、市鎮(zhèn)、專賣商品等的管理;對商品流通的基礎設施的建設;收稅制度、稅率等具體問題,進行了多角度、多方面的探討,但缺乏對政府作用的整體性研究。本文在前人諸多研究的基礎上,匯總個人在這方面的研究成果,試圖對清代前期政府在商品流通中的作用,進行總體性的探討。一、“政府”詞義考證關于政府一詞,有人指出,中國歷史上并無“清政府”。“無論如何,在歷史事實上清代只有朝廷而從來沒有什么政府?!薄罢埵穼W家和大眾傳媒不要繼續(xù)誤用清政府一詞了?!惫P者認為,慎用“政府”一詞是對的,但也并非不能使用“清政府”一詞,只要作一番考證即可,這也是筆者考證“政府”一詞的本義。_*本文的政府作用,指政府在商品流通中的作用。胡為雄歷史上并無“清政府”,載理論前沿1997年第16期封三。有人指出,“政府”一詞,在中國文獻中最早的記載是唐天寶二年(743),“李林甫領吏部尚書,日在政府,選事悉委侍郎宋遙、苗晉卿?!焙∽⒃疲骸罢?,謂政事堂?!碧扑螘r,稱宰相治理政務的處所為政府。此后各朝代,政府一詞在各典籍文獻中,基本都是指這個意思。也就是說,在中國古代“政府”一詞,與現(xiàn)代所指的“政府”不是一個概念。因此,歷史上并無“清政府”一說,無疑是正確的。在西方,“政府”一詞的英文形式是government,動詞govern由希臘文(拉丁文形式是kubernatis)演化而來,意思是舵手,隱喻指“果敢地駕馭城邦”,間接意思指“指導”,“支配”、“統(tǒng)轄”等。_(宋)司馬光:資治通鑒卷二一五,唐天寶二年;“政府”一詞最早的出處,載老年日報2004年1月5日。在英漢辭海以及簡明不列顛百科全書等辭書中,Government有如下含義:(1)a對四肢的管理,對全身的控制。b有道德的舉動,合乎道德的行為。(2)統(tǒng)治行為、支配過程:指權威領導和強有力的控制。(3)a統(tǒng)治的官位,統(tǒng)治的權威,統(tǒng)治的職能。b管理官員的任期,統(tǒng)治期限。(4)古代指由地方長官、行政首腦管轄的政治單位或行政區(qū)域。(5)a在同一結(jié)構內(nèi),一個詞對另一個詞在一定的格或一定的語氣上的影響,也叫支配關系。b這種影響的作用、效力。(6)a不斷行使權威,對一個政治單位行使職能。b制定政府的政治職能,有別于執(zhí)行政策決議。(7)a政府、政權。指一個政治單位憑借以行使權威和職能的組織機構。根據(jù)權力的內(nèi)部分配,通??梢园堰@種機構(或組織)分成幾部分。b政治制度、法律、習慣復合體,通過它使管理職能在一個具體的政治單位中得以貫徹。(8)政府也指組成一個政治單位或組織的管理機構的全體人員。如,構成一個政治單位的的管理單位并組成工作機構的全體官員。政治官員和公務員。掌握國家主要行政部門、或其他政治單位主要行政部門的小團體,負責指導和監(jiān)督公共事務。除了以上內(nèi)容外,還有一些意義。這說明在西語中,“政府”是一種十分寬泛的概念。按照莫利斯的觀念,在14世紀以前,Government主要意味著行使司法職權。在近代主要指代議制政府。因為代議制政府的基礎是三權分立,所以說中國沒有西方式的代議制政府??梢姡@一概念有廣義與狹義之分。廣義的政府等同于國家,包括權力機關(立法機關)、行政機關(執(zhí)法機關)、審判機關(司法機關);狹義的政府是指國家行政機關,包括中央政府與地方政府,多數(shù)情況下是指代表國家的中央政府。通常情況下,人們是在廣義的范圍內(nèi)運用政府的概念。從近代以來,西方式“政府”概念引入中國,在近代的文獻中,就有這種概念的“政府”出現(xiàn),至今天仍然如此,而這時的“政府”就是指國家行政機關,包括中央政府與地方政府。“政府”與“階級”等詞一樣,是中性名詞,不同性質(zhì)的國家都可以使用,在中國,雖然古代與現(xiàn)代有很大區(qū)別,但并非不能使用“政府”一詞,就如同我們常用的“階級”一詞,在中國古代也同樣沒有這類詞,在撰寫研究論著時,仍然可以使用。筆者認為,只要我們所指的“政府”有以上所說的固定概念,就完全可以使用,不應該稱為“誤用”。_由北京社會科學院哲學研究所杜麗燕研究員提供。衛(wèi)興華主編市場功能與政府功能組合論,經(jīng)濟科學出版社1999年,第209頁。二、關于抑商問題大約從上世紀七十年代開始,抑商就成了經(jīng)濟史學界關心的熱點問題,學者們圍繞各朝代政府是否推行了抑商政策展開討論。對清代政府執(zhí)行的是什么政策,大致有兩種看法:一種認為政府推行的是抑商政策;另一種則認為政府沒有推行抑商政策,兩種認識都可以例舉出許多史料進行證明,致使清代的抑商問題相爭不下,很難得到比較一致的結(jié)論。然而,在這些爭論中,對于抑商到底指的是什么?幾乎沒有不同意見。簡言之,包括筆者在內(nèi),絕大多數(shù)學者都是用現(xiàn)代經(jīng)濟學理論來解釋抑商所指內(nèi)容的。在這里,我們忽略了一個重要的歷史事實,就是清代的學者、決策者是如何認識抑末、抑商的,所以有必要對此進行重新探討。明清時期,征商即抑末、抑商,是決策者、執(zhí)行者及學者的共同認識,政府也以此為基本國策。反過來看,除了征商是抑末、抑商的內(nèi)容之外,當時人并沒有提出別的抑末方式,所以征商也應該是抑末的唯一內(nèi)容。命題的反面,即抑末也就是向商人征收商稅??梢?,明清時期的人們把抑末、抑商看成是對商人收稅,而這就是抑末、抑商內(nèi)容的唯一所指,并非包含其他內(nèi)容。之所以推行這種國策,與當時國家的經(jīng)濟結(jié)構有重要關系。清代前期歷屆政府都認為“民以食為天”,所以他們不敢輕視農(nóng)業(yè),但在決策時也并未把農(nóng)業(yè)、手工業(yè)與商業(yè)對立起來,而是以農(nóng)為本業(yè),其次是手工業(yè)、商業(yè)。由于從事手工業(yè)、商業(yè)所獲得的報酬比從事農(nóng)業(yè)來的快且多,就會促使更多的農(nóng)民去經(jīng)商,歷屆決策者都害怕棄農(nóng)經(jīng)商的人多了,影響農(nóng)業(yè)發(fā)展。清代前期決策者認為,向商人征稅可以抑制經(jīng)商人口增加,但從當時的實際看,經(jīng)商人口不但沒有減少,而且還有所增多,在整個地主制經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)中,農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、商業(yè)比例適中,是協(xié)調(diào)發(fā)展的,從未發(fā)生只發(fā)展農(nóng)業(yè),不發(fā)展手工業(yè)、商業(yè),使比例失調(diào)的情況。因此,抑末政策并未能起到抑制商業(yè)人口的作用,商業(yè)仍不斷發(fā)展。_鄧亦兵:清代前期抑商問題新探,載首都師范大學學報2004年第4期,第18頁。作為向商人收稅的抑商政策,確實貫穿于清代前期的始終,實踐證明這種政策是十分合理而正當?shù)?,因為稅收是每個政府管理國家經(jīng)濟的正當手段,古今中外,概莫能外。清代政府征收商稅的目的非常明確,為了得到能使政府正常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費,同時疏通商品流通的渠道,保證百姓生活必需品的供應。所謂抑末、抑商,實際是政府控制經(jīng)商人數(shù)的方式,而作為農(nóng)業(yè)國,商業(yè)人口當然要少于農(nóng)業(yè)人口,無疑也是正確的。但這種抑制有一定限度,實際的情況是當時的產(chǎn)業(yè)結(jié)構沒有改變,商業(yè)人口繼續(xù)增長,商業(yè)也不斷發(fā)展。政府有諸多法令保證抑末政策的推行,其中不乏保護商人利益,及低關稅率。雖然社會上存在種種屢禁不止擾害商民的事情,商人實際上能得到多少政策的保障值得考慮。然而,清代前期決策和執(zhí)行者對抑末、抑商的看法,確與我們把抑商完全賦予現(xiàn)代經(jīng)濟學的內(nèi)容毫不相干,所以討論抑商問題的基本點,應該是當時人的認識。當然也不妨用現(xiàn)代經(jīng)濟學理論,從整體上分析清代前期政府推行的商業(yè)政策,但這應該是包含抑商政策在內(nèi),且比抑商問題涵義更廣泛的課題。三、管理成本管理的概念包括內(nèi)容廣泛,本文不可能涵蓋全體,所以這里所謂管理,專指政府對市場的管理。市場政策是政府對買賣雙方在市場交易過程中規(guī)定的行為準則。管理則是各級地方政府官員執(zhí)行中央政府有關政策的過程。應當說,清代前期的政府并沒有如現(xiàn)代政府一樣,提出若干十分明確的市場交易政策,但是在當時的商品流通中,中央政府確實下達了一些有關的政策、法律、法規(guī),各級地方政府也進行了管理。清代前期政府對市場的管理,主要表現(xiàn)在對牙行、商人、商品的管理方面。牙人是一種經(jīng)紀人,牙行是經(jīng)濟中介組織。他們主要通過中介和為買賣雙方服務的活動,向所服務的對象抽取傭金,也稱牙傭。政府通過牙人、牙行對市場交易進行管理,所以賦予牙行一些管理職能,如代繳稅金,平準物價,監(jiān)督度量衡,維護地方治安,對往來商人、船戶、車戶、腳夫施行管理,監(jiān)督經(jīng)濟活動中的違法行為,以及為各地方政府財政和各項工作承擔某些服務的職能。盡管在社會上對牙人、牙行責難的語句頻繁出現(xiàn),以致在政府官員的奏折,各級政府部門的奏章公牘中,也是議論紛紛,但是政府只是嚴加管束,并未取消牙人、牙行。這是因為,在市場交易中,經(jīng)紀人是不可缺少的,物價、度量衡需要有人監(jiān)督,經(jīng)濟活動中的一切違法行為,需要有人管理。對這些事務的管理,如果沒有牙人、牙行,則各地方政府必然要設立專職官員,有牙人、牙行代替政府行使這類職能,各級政府自然可以節(jié)省許多經(jīng)費、人力和時間。如果管理成本指財力、人力和時間的話,那么可以看出,清代前期政府對市場交易的管理成本是很低的。_鄧亦兵:清代前期政府的市場政策與管理,見中國商業(yè)史第4卷,中國財經(jīng)出版社(即出)。經(jīng)君健等主編中國經(jīng)濟通史清代經(jīng)濟卷(中),經(jīng)濟日報出版社2000年版,第13111352頁。同樣低成本的管理還有對民商。這里把商人分為民商與官商。政府對于民商推行的是一種寬松的政策,放手讓商人在市場上自由競爭。除了收稅之外,商人經(jīng)營什么?價格多少?如何運輸?怎樣儲存?完全由價值規(guī)律來調(diào)節(jié),商人自己決定,對此政府沒有行政干預,所以政府的管理成本是很低的。對官商的管理成本則比較高。政府把官商“當作施行財政政策”的一種工具,所以官商應國家需要而產(chǎn)生,又直接為國家財政服務。他們既享受國家給與的經(jīng)營權,優(yōu)惠政策,部分直接投資,又必須為國家財政繳納更多的稅款,即官商以向政府納稅、報效、捐輸作為對政府的回報。政府也依靠官商的回報,收回大量資金,使財政收入得到保障。正因為此,政府必然對官商進行嚴格管理和控制,盡管政府不是如前代那樣委派官員直接經(jīng)營,是以雇募官商的方式,但這種雇募經(jīng)營仍然要政府抽出專門機構的官員來執(zhí)行,使政府投入了人力、資金和時間,所以比起民商,其對官商的管理成本是增加了。_經(jīng)君?。好髑鍟r代山西商人的性質(zhì)問題,載文史研究1994年第1、2期,第910頁。鄧亦兵:清代前期的民商,載中國經(jīng)濟史研究1997年第4期,第130144頁。經(jīng)君健:明清時代山西商人的性質(zhì)問題,載文史研究1994年第1、2期,第910頁。鄧亦兵:清代前期的官商,載北京社會科學1997年第4期,第4755頁。對商品的管理,則要作具體分析。政府推行官商經(jīng)營專賣商品的制度,其管理成本也是很高的。如食鹽,盡管政府的管理與前代官督商銷制不同,是令鹽商“組成商幫,或商綱,作為承銷鹽斤的基本單位,綱頭或綱首稱為總商,負責領導全綱的售鹽業(yè)務,并主要負責承包一綱稅課”,頗有一點“自治管理”味道,但仍然可以看出,政府要設立專官專職,并制定專門禁私鹽的法律,及對無引銷鹽者實施刑事處罰的法規(guī),不僅花費時間,而且也要投入更多的財力。再如茶葉,實行專賣制度,政府規(guī)定茶引,商人按引運茶,無引者以私茶論處。在茶馬貿(mào)易停止后,特別是到了道光年間,隨著少數(shù)民族對茶葉的需求,茶葉販運量突破原有的引額,已經(jīng)很難再沿用專賣制度進行管理了,所以政府放棄了茶葉專賣,比起對鹽的管理,茶葉管理成本要低些。對其它非專賣商品,政府幾乎沒有管理,完全依靠市場價值規(guī)律來調(diào)節(jié),成本自然很低,但對糧食的管理成本則投入較多。政府創(chuàng)建了復雜的糧食流通、供需、儲備等制度,地方官員每月都要收集本地區(qū)糧價、氣候等情況,向中央政府奏報。政府據(jù)此進行決策。從實際看,這一制度對解決當時的糧食供需問題,起到很大作用,效益也非常明顯。政府對牙行、民商及大多數(shù)商品的低成本管理,效益比較好,使清代前期的商業(yè)比以往任何朝代都發(fā)展,達到古代社會的最高峰。然而,政府對官商、專賣商品的高成本管理,效果不好,使官商不斷破產(chǎn),專賣商品中出現(xiàn)大量的私鹽、私茶流行。究其原因,前者按市場規(guī)律進行管理,效果就好,后者沒有按市場規(guī)律辦事,則達不到好結(jié)果。對糧食的管理雖然成本投入較多,但也正是按照市場供需的規(guī)律進行的,所以效益也比較好。因此,政府是否遵循市場規(guī)律進行管理,則是以較少成本,獲得良好效益的關鍵。_魏向陽:康乾盛世的扛鼎杠桿康雍乾時期經(jīng)濟立法縱橫論首都師范大學出版1993年版,第99100頁。四、具體制度本文以稅收制度為例,來說明政府在制度變革中的作用。清代前期政府對稅收制度有所創(chuàng)新,改變了明代的收稅方式和標準。明代商品流通稅分兩部分,一是向船戶收取過往船只費。二是先向船戶征收船載商品稅,再由船戶向商人收取。明代規(guī)定商品稅是從價計征,也就是將過關商品,先官為定價,頒發(fā)定價標準,然后按標準征稅。清代一方面是改變計征方式,不再先為商品定價,而是根據(jù)商品量計征,即各關先按各商品在當?shù)氐馁F賤程度、來源,以石、車、斤、匹、件、副、箱、簍、包等商品計量單位,規(guī)定應征數(shù)目,然后按單位數(shù)量征收。另一方面,把商品稅改為向商人直接征收,但是征收標準還是沿襲明代按船只所載貨物,分四等級征稅,這樣就出現(xiàn)了一個大問題。以滸墅關為例,綢緞的價值,與豆的價值大不相同,卻以同一標準,按船只大小征稅。又如對船只和小販征收的豆稅,小販按每石七分納稅,船只按大小納稅,平均每船每石只納二分六厘,顯然是極不合理的。那么這種制度是如何改變的呢?先是康熙年間管理滸墅關的官員桑格提議重新規(guī)定標準,但建議被戶部駁回。三十多年之后,另一位管理滸墅關的官員高斌再次提出改革意見,得到主管部門的批準,征收改為不論船只或小販一律按商品量征收。由此收稅制度的問題進一步引起中央政府的注意,并對當時建立的每個稅關進行重新審核。其中以糧食為主的各關,大部分都改為計石征收了。_鄧亦兵:清代前期稅則制度的變遷,載中國史研究2003年第3期,第153168頁。政府對商品稅的改革,使不同種類的商品,按照不同的計量單位征收,更顯公平合理。而且對每天通過數(shù)以千百萬計的船只來說,每船裝載的商品各不相同,以貨物論數(shù)按計量單位為標準征收,注意到了商品價格的浮動水平與征收標準的關系,所以也可以說清代前期政府商品流通稅制度的變更,是以市場機制為基礎的,無疑是前進了。但是這種有效的改革至嘉慶、道光時期就停止了。其它方面的有關制度,在清代前期也有所創(chuàng)新,應該說,政府在其中起到主要作用。與此同時,政府的稅收制度也存在缺陷。各稅官在征稅時,根本不按中央主管部門頒發(fā)的條例法規(guī)執(zhí)行是一個普遍現(xiàn)象。造成這種狀況的原因之一,是各關稅制在調(diào)整中,有一個最常見的事實,即政府增加各關的稅收定額,但不改變稅收標準,物價上升,稅收標準不變,稅率降低,致使稅收實際數(shù)量減少,不能完成政府規(guī)定的定額。這種低稅率使整個稅收制度產(chǎn)生了問題。按中央規(guī)定的征稅標準征收,不敷定額,所以各稅官常常私自更改標準,增加稅收數(shù)量。原因之二是船戶針對量船收稅的特點,改造船只,加大載運量,偷漏稅增加,也使實際稅收數(shù)目減少。而且政府規(guī)定的標準,不能隨物價浮動而及時改變,稅收總額減少,使稅官們的薪俸、管理關稅的各項經(jīng)費,都產(chǎn)生不足。因此,稅官就用私自增加收稅量的辦法來補充缺額、缺款。這就形成在中央頒發(fā)的征稅標準之外,又產(chǎn)生了法外法規(guī),中央規(guī)定成了空架子。雖然順治、康熙、雍正、乾隆四個時期政府都依據(jù)現(xiàn)實更改了稅收標準,但修改跟不上實際變化,更何況嘉道時期沒有再改變,這就使得稅官根據(jù)自己的意愿,苛索商人,增加收稅,年年相繼,使商人的實際稅負比政府規(guī)定的加重了。結(jié)論在清代,中央集權是國家政權的形式,專制體制是國家政權的本質(zhì)。政府則是專制體制下執(zhí)行權力的機構。清代的政府以皇帝為首,由朝廷中央各部大臣、及各地方官員組成,行使國家權力,其職能是鞏固王朝的統(tǒng)治,維護社會秩序與安定。政府為了達到政治、軍事、財政目的,制訂制度,提出政策,進行管理,都很難離開經(jīng)濟。尤其一些政策落實的結(jié)果,總是體現(xiàn)在經(jīng)濟方面。政府的各種職能又是相互關聯(lián)的,經(jīng)濟作用很難與政治、社會和軍事作用分開。如果說政府制訂了某些商業(yè)制度、政策,并進行了管理的話,其目的也首先是為了國家的財政需要,其次是穩(wěn)定社會,減少和避免民間沖突。很難說政府為商品流通,為民眾利益,提供什么服務,并象現(xiàn)代政府那樣,提出若干十分明確的市場交易規(guī)則,制訂管理商人的辦法,制訂符合時宜的各種制度。然而,從實際情況看,又不能說政府沒有為商品流通制訂制度,提出政策,進行管理,盡管不能與資本主義國家的政府作用相比,因為兩者有本質(zhì)的區(qū)別。政府在商品流通中的一些制度和政策,可以肯定地說,在當時的條件下是必要的,也是順應市場經(jīng)濟發(fā)展的,說明政府對商品流通的政策、管理起到一定的積極作用。專制體制有統(tǒng)一和高效率的優(yōu)點,一道諭旨下來,各地方政府都按照做,說改就改,不許不改。當然各地方的具體制度并非一樣,政府是根據(jù)各地區(qū)的不同情況進行規(guī)定的,所以清代前期具體制度的創(chuàng)新,是政府強制性結(jié)果。當時的專制體制是以私有制為基礎的,政府對私營經(jīng)濟并不過多干預,甚至還有一些保護措施,無形之中降低了管理成本。一般來說,制度創(chuàng)新和決策過程中,專制政府也并非是皇帝一個人的獨裁,尤其對經(jīng)濟事務,先是監(jiān)察機構官員提出疑問和意見,然后由中央各部官員、或各省官員進行討論。這些官員往往都結(jié)合管轄區(qū)的具體情況,提出解決辦法,最后由主管部門匯總,向皇帝報告,經(jīng)皇帝批準執(zhí)行。正是通過這一過程所產(chǎn)生的政策、制度,因地制宜,因時制宜,因勢制宜,具有較強的可行性,增強了政府管理的能力,也正是由于清代前期專制政府的權力集中,各方面的職能權力隨之加強,使得有關商品流通方面的許多具體制度得到創(chuàng)新。值得指出的是,專制政體本身的局限性,限制了政府在商品流通中發(fā)揮更大的能力。專制政府缺乏有效的社會制約,沒有獨立的權力中心牽制政府,致使中央政府在商品流通方面的職能權力過于集中,從而產(chǎn)生了許多政策性失誤。由于政府的政策、管理、制度違背市場規(guī)律,落后于時代,從而使管理成本增加,管理商品經(jīng)濟的能力受到限制。清代前期政府建立的鹽壟斷行業(yè),在建朝初期曾有利于增加財政收入,但經(jīng)過相當長的時間后,則顯示出固有的弊病,而且不能用行政的方法治理,只能依照市場規(guī)律來調(diào)節(jié)。根據(jù)當時形勢,政府本來可以象對銅和茶一樣,改變鹽的銷售方式,但政府固守舊制度,最終形成私鹽流通越來越擴大,以致官鹽難以占踞市場的局面。隨著物價上漲,政府本來可以不斷調(diào)整各關稅則,使稅則更符合客觀實際,而政府對這些違背市場規(guī)律的舊制度,不敢越雷池一步,放棄了改革的機會,削弱和限制了自己管理商品經(jīng)濟的能力。對于接近實際,能抓住制度缺陷的基層官員提出的創(chuàng)新意見,中央主管部門多以政治原因為由駁回,顯然,中央主管部門過多考慮的是與政治有關的事情,并未從經(jīng)濟角度,重視市場規(guī)律,致使一些制度的改革推遲了多年。權力過于集中和權力缺少監(jiān)督是產(chǎn)生這些問題的重要根源。政府對商品流通的一些管制和某些制度缺陷,扭曲了社會資源的配置。因為皇權為主的國家利益在中國高于一切,社會資源也首先滿足國家財政的需要,致使國家富足,百姓貧窮。這種制度缺陷為官員貪污,商人偷稅創(chuàng)造了條件。例如在壟斷行業(yè)中,政府建立管理機構,使一批官員直接介入流通過程,參與買賣。在稅收制度中,稅官可以根據(jù)實際情況,自行決定稅則標準等等,這與政府決策的目的和思維方式也有關系。政府往往以維護統(tǒng)治秩序、社會安定為目的,以商民納稅“習已為?!保摇把乩m(xù)已久”等為詞,怕改革生亂。其實
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