農(nóng)林學類論文-依法推進退耕還林之思考.doc

農(nóng)林學類論文-依法推進退耕還林之思考摘要：退耕還林是我國改善生態(tài)環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展的重要工程，具有現(xiàn)實和歷史意義。我國退耕還林工程取得了巨大成就，但也出現(xiàn)了一些問題，現(xiàn)階段必須進一步針對新的問題與情況，落實并完善退耕還林方面的法律法規(guī)與法律機制，依法推進退耕還林的進程。關(guān)鍵詞：退耕還林退耕還林條例一、退耕還林工程概況生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是社會經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國生態(tài)狀況不容樂觀。目前，全國水土流失面積已達356萬平方公里，占國土面積的36.9%，全國現(xiàn)有荒漠化土地267.4萬平方公里、沙化土地總面積174.31萬平方公里，分別占國土總面積的27.9%和18.2%，并以年均1.04萬平方公里和3436平方公里的速度擴展。嚴重的水土流失和土地沙化，致使我國洪澇、干旱、沙塵暴等自然災害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)生活受到嚴重影響，國家的生態(tài)安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴重旱災、2002年3月影響嚴重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認識到要實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。林地作為重要的生態(tài)資源，能涵養(yǎng)水源、防風固沙、防止水土流失，凈化水質(zhì)和空氣，為人類提供美好的生產(chǎn)、生活環(huán)境；林地也是眾多動植物生存的場所與領(lǐng)地，在保護物種與生物多樣性方面的作用不可低估。但是，由于我國人多地少，“民以食為天”，在生存壓力與糧食危機下，長期以來，山區(qū)尤其西部落后地區(qū)的人民開墾陡坡地種糧、毀林開墾情況嚴重，這些舉措雖不得已，卻是造成生態(tài)惡化、水土流失的主要原因。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國解決了溫飽問題，而且糧食還有結(jié)余，具備了屏棄毀林墾地這種以犧牲生態(tài)換取口糧之做法的條件，同時在自然災害的警示下，生態(tài)安全被提上日程。因此，在1998年洪災后，國務院提出了“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，1999年8月，發(fā)出了關(guān)于保護森林資源、制止毀林開墾和亂占林地的通知，要求立即停止一切毀林開墾行為，大力植樹造林。與之相呼應，1999年10月退耕還林工程率先在四川、陜西、甘肅開展；2000年3月，退耕還林試點工作在17個省（區(qū)、市）正式啟動；2002年在全國215個省（區(qū)、市）全面鋪開。退耕還林工程實施以來，進展順利。據(jù)統(tǒng)計，1999年以來，國家共安排退耕還林工程任務2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國家累計投入495.8億元，其中種苗造林補助費等基建投資118.2億元，補助退耕農(nóng)戶生活費39.2億元、補助農(nóng)民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。據(jù)國家林業(yè)局組織的退耕還林質(zhì)量核查結(jié)果，2002年退耕還林的面積核實率為95.8%，造林質(zhì)量合格率為89.6%。2004年全國安排退耕還林6000萬畝。同時工程取得了明顯成效，實現(xiàn)了經(jīng)濟與生態(tài)的雙贏。首先“綠了山”，生態(tài)環(huán)境得到改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加2個多百分點，水土流失和風沙危害減輕，自然災害發(fā)生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，工程實施使9700多萬農(nóng)民從補助中直接受益，人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤，林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機會，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟型治理模式，大力建設(shè)基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟，拓寬了增收渠道，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平；另外還“育了人”，全民生態(tài)意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態(tài)災難、維護生態(tài)安全已成為社會對林業(yè)的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環(huán)境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設(shè)的積極性提高。二、當前存在的主要問題退耕還林開展5年來，總體上進展順利，但也出現(xiàn)了一些問題。（1）對退耕還林目的認識不足，規(guī)劃和計劃不當，盲目擴大試點范圍，增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態(tài)改造，國家對退耕者補助糧食、現(xiàn)金、種苗費等，通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態(tài)”，也是對人民既得利益的補償。但是一些地方政府并未真正理解退耕還林的生態(tài)意義，而是把它理解為國家扶貧措施，當之為“唐僧肉”，擴大范圍，利益均沾，爭奪退耕還林指標。例如，甘肅“先斬后奏”，村干部在計劃任務未下達時，就動員村民大面積停耕掘洞以植林，然后層層以“既成事實”為由，要求上級政府“開口子”，以拿到更多的指標。但是國家計劃任務僅能消化已造林面積的19.5，尚有185.74萬畝無法兌現(xiàn)補助糧款，同時已整耕地既不能造林，又影響耕種，直接影響農(nóng)民收入。這樣導致工程面積越來越大，無法突出重點，財力難以支持。既要保證政令的權(quán)威，考慮政策的連續(xù)性，避免一刀切，又要體恤黎民的疾苦，工程實施處于兩難。（2）對退耕還林政策把握不準，造林質(zhì)量不高，原因有二，首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質(zhì)不優(yōu)，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟利益，還林時經(jīng)濟林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟林比例偏高，難以實現(xiàn)生態(tài)目標。（3）有關(guān)配套政策法規(guī)落實不到位，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規(guī)范，補助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違紀現(xiàn)象。補助糧以次充好，質(zhì)量不合格；退耕還林資金管理不嚴，存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領(lǐng)補助金現(xiàn)象，發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設(shè)。（4）相關(guān)政策法規(guī)有待進一步完善。退耕還林中出現(xiàn)的新問題需要新的法律規(guī)范，地方政府對一些政策的具體操作要根據(jù)本地情況立法，國家不能“一刀切”。例如按國家現(xiàn)行的政策對還經(jīng)濟林補助糧款5年，生態(tài)林8年，但是由于西部地區(qū)特殊的氣候和地理環(huán)境，5年內(nèi)經(jīng)濟林無法產(chǎn)生經(jīng)濟效益，8年內(nèi)生態(tài)林也無法見到生態(tài)效益，這個經(jīng)濟補償標準就偏低。群眾認為政策中補助年限短，貸款難，擔心國家一旦停止補助，生活就難以為繼。這不僅會挫傷農(nóng)牧民退耕還林（草）積極性，而且直接影響整個西部的退耕還林戰(zhàn)略的實施。因此在國家宏觀與地方中觀、微觀層次上都需要針對具體實際進一步完善、改進有關(guān)法規(guī)，依法推進退耕還林進程。（5）一些地方?jīng)]有處理好退耕還林與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關(guān)系，不注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，解決長遠生計問題，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在退耕還林過程中若不能統(tǒng)籌考慮和解決好農(nóng)民的吃飯、燒柴、增收等實際問題，只重眼前的補助，要想“退得下，還得上，穩(wěn)得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農(nóng)民長遠利益與當前利益結(jié)合，將生態(tài)目標與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合。三、加強法律手段，推進退耕還林退耕還林是加強生態(tài)環(huán)境保護，提高西部地區(qū)人民生活水平，促進可持續(xù)發(fā)展的重大工程，利在當代，功在千秋。法律是國家林業(yè)政策與工程實施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實處。退耕還林實施以來，已頒布的相關(guān)法律法規(guī)等多達數(shù)十部。國務院分別于2000年和2002年下發(fā)了國務院關(guān)于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見和國務院關(guān)于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見，2002年12月6日通過的退耕還林條例是我國首次專門針對某項工程而進行的立法；國務院各有關(guān)部門陸續(xù)出臺了關(guān)于工程建設(shè)、檢查驗收、資金管理、補助兌現(xiàn)等方面的辦法、規(guī)章和標準；各地也結(jié)合當?shù)貙嶋H情況制定了相應的管理辦法等，如四川省就制定了有關(guān)退耕還林資金管理審計、糧食供應、林權(quán)證發(fā)放以及貫徹國務院退耕還林政策措施的地方法規(guī)等，云南省規(guī)定，除退耕地免征農(nóng)業(yè)稅外，種植的農(nóng)林產(chǎn)品還免交農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅13年，喪失基本生活條件的農(nóng)戶，享受異地搬遷安置補助費。這些政策法規(guī)有力地指導、推進了工程的規(guī)范有序運行。另外，我國現(xiàn)有的中華人民共和國環(huán)境保護法、森林法、森林法實施條例、水土保持法、土地管理法中均有退耕還林、林地保護、林業(yè)管理等方面的規(guī)定。法律具有的強制規(guī)范性、連續(xù)穩(wěn)定性等，使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業(yè)資源、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、維護所有者及使用者權(quán)益方面有著引導、制約、促進的作用，因此，在退耕還林過程中，應梳理現(xiàn)有法規(guī)，使之相互補充、配合協(xié)調(diào)；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴格執(zhí)法，把國家有關(guān)政策落到實處，充分發(fā)揮法律的作用推動工程的開展。（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及退耕還林條例、森林法等法規(guī)，加強全社會的林業(yè)法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是經(jīng)濟增長和社會持續(xù)發(fā)展的前提；引導人民不斷增強生態(tài)文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權(quán)利義務，更好地依法行政、執(zhí)法守法護法。（2）依法編制規(guī)劃計劃?？茖W合理合法的規(guī)劃和計劃是保證工程質(zhì)量、確保工程取得應有成效的基礎(chǔ)。退耕還林條例第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則，并設(shè)專章對規(guī)劃的機構(gòu)職責、范圍、內(nèi)容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業(yè)設(shè)計等作了詳細的規(guī)定。明確規(guī)定國務院林業(yè)行政主管部門“負責編制退耕還林總體規(guī)劃、年度計劃，主管全國退耕還林工作的實施，負責退耕還林工作的指導和監(jiān)督檢查”；各級林業(yè)行政主管部門負責全國退耕規(guī)劃、計劃、年度實施方案、作業(yè)設(shè)計的編制，種苗培育的技術(shù)指導和服務，種苗質(zhì)量的檢驗和監(jiān)督，退耕還林項目的檢查驗收等。相應的國家林業(yè)局每年進行退耕還林工程規(guī)劃的編制、報批工作，2004年5月26日又出臺了國家林業(yè)局、財政部重點公益林區(qū)劃界定辦法，要本著先急后緩、突出重點的原則，合理安排退耕還林任務，增強治理的針對性，對生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)狀況脆弱的區(qū)域優(yōu)先安排，加大治理力度，而不是將退耕還林政策簡單地看成扶貧措施，全面鋪開，任務平均分配，導致該退的退不下來，不該退的也安排。作為工程實施的主管部門，林業(yè)部要進一步遵循生態(tài)優(yōu)先、確保重點、因害設(shè)防、合理布局的原則，依法做好退耕還林規(guī)劃工作；基層單位必須從氣候、地理及經(jīng)濟等實際條件出發(fā)，并與環(huán)保、水土保持、土地利用規(guī)劃、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等銜接協(xié)調(diào)，因地制宜，制訂退耕還林還草實施方案；執(zhí)行單位要依據(jù)方案編制作業(yè)計劃，具體落實方案的內(nèi)容和要求。（3）依法育林，保障質(zhì)量。針對造林質(zhì)量不高的狀況，應落實法律，搞好種苗供應，落實管護責任，嚴格驗收。退耕還林條例第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規(guī)定，同時應加強已有退耕還林還草工程建設(shè)種苗管理辦法、種子法、林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營許可證管理辦法的執(zhí)法力度，規(guī)范種苗生產(chǎn)供應行為，保障種苗供應的質(zhì)量。在還林中還要“遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態(tài)優(yōu)先”，“退耕土地還林營造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的?！保l例第23條）。應嚴格退耕還林合同的簽定，通過對還林范圍、面積、成活率、管護責任、作業(yè)方式、違約責任的約定，督促退耕者履行管護義務。林業(yè)局營造林質(zhì)量稽查辦公室要繼續(xù)實行行政、技術(shù)負責制，進行全面質(zhì)量管理，嚴格執(zhí)行關(guān)于造林質(zhì)量事故行政追究制度的規(guī)定，對質(zhì)量事故實行行政責任追究制度，查處質(zhì)量案件。并通過退耕還林工程建設(shè)檢查驗收辦法規(guī)范檢查驗收程序、內(nèi)容、標準和方法，建立縣級自查、省級復查、國家級核查三級檢查驗收制度，保證工程建設(shè)質(zhì)量。重建設(shè)輕保護是生態(tài)目標難以實現(xiàn)的重要原因，因此林木保護是退耕還林的重要方面。要將保護已有植被、鞏固退耕還林成果放在優(yōu)先的位置上，確保退下片，管理一片，見效一片。退耕還林條例、森林法、刑法都強調(diào)對林業(yè)資源的保護，禁止復耕、毀林開墾、濫采亂挖等破壞植被行為，實行限額采伐制度，實施林地用途管制等，這些于退耕還林生態(tài)目標的實現(xiàn)，是強有力的法律保障，要嚴格執(zhí)行。（4）依法落實激勵機制，保障農(nóng)民合法權(quán)益。林農(nóng)是林業(yè)資源最直接的經(jīng)營管理者，保護其合法權(quán)益關(guān)系到他們退耕還林的積極性，也直接關(guān)系到林業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。國家為確保退耕還林生態(tài)目的的實現(xiàn)，依法規(guī)定了一系列政策，條例“資金和糧食補助”、“其他保障措施”兩章中對退耕還林戶的激勵措施主要有：糧食、現(xiàn)金補助，農(nóng)業(yè)稅減免，林權(quán)保障等?！皣野凑蘸硕ǖ耐烁€林實際面積，向土地承包經(jīng)營權(quán)人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費?！保ǖ?5條），解決了口糧問題；“退耕還林者按照國家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，其中退耕還林（草）所取得的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入，依照國家規(guī)定免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！保ǖ?9條）；“國家保護退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權(quán)”（47條），保障承包經(jīng)營政策的連續(xù)性、長期性。對于這些激勵措施，要嚴格落實，以免挫傷還林積極性。條例規(guī)定“補助糧食必須達到國家規(guī)定的質(zhì)量標準”，“不得回購退耕還林補助糧食”，“退耕還林資金實行專戶存儲、專款專用，任何單位和個人不得擠占、截留、挪用和克扣。任何單位和個人不得弄虛作假、虛報冒領(lǐng)補助資金和糧食?！辈⑨槍Υ饲樾卧凇暗谖迨邨l”規(guī)定了相應的法律責任。國家林業(yè)局2002年6月制定了林業(yè)重點工程資金違規(guī)責任追究暫行規(guī)定以進一步加強林業(yè)資金和財政專項資金的使用管理與監(jiān)督，2004年4月13日頒布的國務院辦公廳關(guān)于完善退耕還林糧食補助辦法的通知對完善糧食補助做了進一步規(guī)定，要求加大對違法違紀行為的查處力度，兌現(xiàn)補助政策，接受群眾監(jiān)督，做到公開、公正、公平。在退耕還林過程中，應嚴格規(guī)范工程資金的使用撥付程序與補助糧發(fā)放程序，加強執(zhí)法監(jiān)督與公眾參與，為工程實施提供保障。地方政府應落實并細化條例的規(guī)定，針對農(nóng)業(yè)稅減免、林權(quán)證發(fā)放等制定當?shù)氐膶嵤┘殑t，遵循“誰退耕，誰造林，誰經(jīng)營，誰受益”原則，及時發(fā)放林權(quán)證以確認、保障林農(nóng)的承包經(jīng)營權(quán)。退耕還林后其承包經(jīng)營權(quán)期限可以延長到70年，只要權(quán)屬明確、不改變林地用途和性質(zhì)，其林木和林地使用權(quán)都可以流轉(zhuǎn)，依法繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔保、入股等。在不破壞整體生態(tài)功能的前提下，退耕者經(jīng)批準可以依法對其所有的林木進行采伐。政府要通過一系列具體的法規(guī)措施來