淺議我國突發(fā)事件的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制畢業(yè)論文.doc

淺議我國突發(fā)事件的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制重慶工商大學(xué) 財(cái)政學(xué) 06級財(cái)政二班 王艷指導(dǎo)教師 賈鴻中文摘要：二十一世紀(jì)以來，公共危機(jī)日益引起人們的廣泛關(guān)注，從“911”恐怖襲擊到俄羅斯人質(zhì)事件，從SARS肆虐全球到08年初的雪災(zāi)、四川汶川大地震以及10年的玉樹大地震，各種突發(fā)性公共事件威脅著人類安全和公共秩序，引發(fā)了社會危機(jī)和政治危機(jī)。公共危機(jī)的頻發(fā)使得防范和治理公共危機(jī)、確保社會安全運(yùn)行逐漸上升為具有重要經(jīng)濟(jì)意義和政治意義的戰(zhàn)略選擇，竭盡全力維護(hù)公共安全、捍衛(wèi)生命的尊嚴(yán)和我們美麗的家園成為政府不可推卸的職責(zé)。我國政府歷來高度重視應(yīng)急管理工作。胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中明確提出，要“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制”。因此，應(yīng)急管理工作已經(jīng)成為關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的大事，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。財(cái)政部門作為宏觀調(diào)控部門之一，應(yīng)當(dāng)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，合理安排資金投人，積極支持應(yīng)急管理，提高國家應(yīng)急管理的能力建設(shè)，從而保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全。關(guān)鍵詞：突發(fā)事件 應(yīng)急機(jī)制 理論依據(jù) 政策建議Abstract：Since the 20th century, public crisis is causing more and more attention. From the “9.11” terrorist attacks, the incident of Russian hostage, global spreading of SARS epidemic, the early 2008s snowstorm, Wenchuan earthquake and Yushu earthquake, we can easily observe that various public emergency events are threatening human security and public order, causing social crisis and political crisis. The frequent emergence of public crisis makes the prevention and control of them to ensure the safe operation of society gradually rising to a strategic choice which has great economic and political significance. Maintaining public safety, defending the dignity of human life and our beautiful homeland become the inescapable duty of government. Our government always attaches great importance to emergency management. In 17 congress report, General Secretary Hu Jintao explicitly proposes the perfection of Emergency Management System. Therefore, emergency management has become important work which concerns the general situation of national economic development, social progression, peoples lives and property. It is also an important part of launching the Scientific Outlook on Development and building Harmonious Society. As one of the macro control departments, Financial Departments should adjust the structure of expenditure, support the Emergency Management actively, arrange capital investment properly and improve the national ability of emergency management to ensure the safety of humans lives and property.Key Words：Emergency Emergency mechanism Theoretical basis Policy- recommendations一、 公共突發(fā)事件的概念及特征突發(fā)事件(Emergency)可被廣義地理解為突然發(fā)生的事情:第一層的含義是事件發(fā)生、發(fā)展的速度很快，出乎意料；第二層的含義是事件難以應(yīng)對，必須采取非常規(guī)方法來處理。根據(jù)我國2007年11月1日起施行的中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法的規(guī)定，突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。 不同類別的突發(fā)事件都有其各自不同的特征，但歸結(jié)起來突發(fā)事件都有以下幾個(gè)特征： 第一，突發(fā)性和信息的高度缺失。所謂突發(fā)性，是指事件發(fā)生突然，出乎人們的意料，這是這類事件的最基本的特點(diǎn)。這包含兩層意思：一是突發(fā)事件的爆發(fā)偶然因素更大一些，因?yàn)樗鼛缀醪痪邆湟话闶挛锇l(fā)生前的征兆或者是這種征兆不明顯及不容易被人類所察覺。二是突發(fā)事件要求人們必須在極短的時(shí)間內(nèi)做出分析、判斷。很難說給予人們更周全更精密的考慮時(shí)間，因此突發(fā)事件的這種特性為人們建立社會危機(jī)預(yù)警機(jī)制提出了難題，因?yàn)轭A(yù)警機(jī)制是建立在大量數(shù)據(jù)、信息和資料的基礎(chǔ)上的，沒有這些東西，預(yù)警機(jī)制便無從形成，而突發(fā)事件的突發(fā)性卻使人們很難得到足夠豐富的數(shù)據(jù)、信息和資料，難以做出正確的判斷。 第二，破壞性與可防御性。突發(fā)事件往往是那些在一定范圍內(nèi)引起較大破壞的事件，直接威脅人類生命、財(cái)產(chǎn)安全以及社會的穩(wěn)定等。僅以突發(fā)事件中的地震為例，2010年1月12日，海地發(fā)生7級強(qiáng)烈地震。地震中大量建筑嚴(yán)重受損，海地首都太子港變?yōu)橐黄瑥U墟。據(jù)估計(jì)此次地震將造成20萬余人死亡。這些情況都從一個(gè)側(cè)面說明了突發(fā)事件的巨大破壞性。突發(fā)事件造成的損失雖不可完全避免，但如果采取事前預(yù)防措施，是可以減輕災(zāi)害損失，提高對突發(fā)事件的防御的。1988年我國杭州市遭到臺風(fēng)襲擊，損失嚴(yán)重，由于供電系統(tǒng)大部分架設(shè)在地面上，90被摧毀，15天后才逐步恢復(fù)，給救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)造成很大困難；而1989年在美國舊金山市發(fā)生的強(qiáng)烈地震，雖然造成上百億美元的經(jīng)濟(jì)損失，但因基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力較強(qiáng)，震后48小時(shí)生命線系統(tǒng)就全面修復(fù)，這又說明了突發(fā)事件的可防御性。第三，非常規(guī)性。是指這類突發(fā)事件超出了一般社會危機(jī)的發(fā)展規(guī)律并呈現(xiàn)出易變性特征。有時(shí)甚至呈“跳躍式”發(fā)展，因此造成難尋其規(guī)律甚至沒有規(guī)律可尋(可能是在當(dāng)時(shí)人們還沒有掌握事件的規(guī)律)，從而讓人感覺無以應(yīng)對。突發(fā)事件的這種非常規(guī)性，顯然為正確處理社會危機(jī)設(shè)置了很大障礙，而且處理這種特殊任務(wù)可能要付出很大的代價(jià)，決定往往難以做出。 第四，伴生性和衍生性。突發(fā)事件的發(fā)生，一般都不是獨(dú)立的，在原生災(zāi)害與次生災(zāi)害之間、自然災(zāi)害與人為災(zāi)害之間、輕災(zāi)與重災(zāi)之間，都存在著一定的內(nèi)在聯(lián)系。如洪水過后可能會引發(fā)“瘟疫”，核事故會導(dǎo)致環(huán)境污染，非典之后會使交通、飯店、賓館、娛樂、旅游業(yè)大受影響，原生災(zāi)害具有不確定性，我們一般只能被動式處理，但“次生災(zāi)害”是完全可以預(yù)見，可以在財(cái)政政策的支持下，采取一些措施加以控制，使災(zāi)害的影響降到最小。此外，由于人類對生態(tài)、環(huán)境、土地等的破壞，可能成為誘發(fā)和導(dǎo)致某些自然災(zāi)害的原因，或加劇自然災(zāi)害的頻度和強(qiáng)度。由此可見，突發(fā)事件的伴生和衍生性質(zhì)，以及相互作用和重疊破壞的效應(yīng)，都要求防災(zāi)不僅針對一種或幾種主要災(zāi)害，還要考慮到主要災(zāi)害與可能發(fā)生的其他災(zāi)害的關(guān)系，采取綜合防治措施。二、 公共財(cái)政支持應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)對于應(yīng)急管理，目前還沒有一個(gè)被普遍接受的定義。我們這里所指的應(yīng)急管理是指在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，為了降低突發(fā)事件的危害，達(dá)到優(yōu)化決策的目的，基于對突發(fā)事件的原因、過程及后果進(jìn)行分析，有效集成社會各方面的相關(guān)資源，對突發(fā)事件進(jìn)行有效控制和處理的過程。突發(fā)事件的應(yīng)急管理是一種公共服務(wù)。在契約社會里,政府的責(zé)任就是保證民眾的安全、健康、生存和各項(xiàng)法定的社會權(quán)利。建立正常的社會秩序和維護(hù)公共安全,是政府進(jìn)行社會治理和公共管理的重要職責(zé)和工作內(nèi)容;建立科學(xué)、高效的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制與體系,增強(qiáng)全社會的危機(jī)管理和危機(jī)應(yīng)對能力,保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全,是政府義不容辭的神圣使命;確保公共財(cái)政對于公共服務(wù)事業(yè)和公共管理項(xiàng)目的支持力度,是政府由產(chǎn)業(yè)投資主體向公共投資主體角色轉(zhuǎn)換的必然要求,是對包括納稅人在內(nèi)的全體國民服務(wù)意識的具體體現(xiàn)。我國突發(fā)事件應(yīng)急管理的研究起步較晚，應(yīng)急管理體系還不健全，尤其是我國當(dāng)前正處在經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟(jì)體制正處于完善階段，財(cái)政體制正在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的國家財(cái)政向市場經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，這就不可避免地增加了構(gòu)建公共財(cái)政應(yīng)急支持體系的困難。但隨著突發(fā)事件發(fā)生速度及造成損失情況的逐年增大，在現(xiàn)階段，加強(qiáng)我國財(cái)政應(yīng)急管理體系的建設(shè)已刻不容緩。財(cái)政部門作為宏觀調(diào)控的部門，承擔(dān)著配置社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要職能，應(yīng)當(dāng)而且必須從財(cái)力及政策上給予應(yīng)急管理支持。主要原因如下: 第一，構(gòu)建突發(fā)事件的財(cái)政政策應(yīng)對機(jī)制是公共財(cái)政框架重要的組成部分。財(cái)政既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇,也是一個(gè)歷史范疇,它以國家為主體在參與國民收入分配中實(shí)現(xiàn)其功能目標(biāo)。公共財(cái)政不僅是防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線,而且財(cái)政部門在政府應(yīng)急管理體系中同樣處于戰(zhàn)略性地位。部門的應(yīng)急能力體現(xiàn)在部門預(yù)案、應(yīng)急指揮、緊急處理、人事管理等諸多方面。財(cái)政部門在政府應(yīng)急管理體系中主要承擔(dān)財(cái)力支持和后勤保障兩項(xiàng)職能。此外,在政府應(yīng)急管理過程中,財(cái)政部門還應(yīng)具有提供行政救助的法定職責(zé)。突發(fā)公共事件發(fā)生之后,由于當(dāng)事人往往喪失自救能力,迫切需要政府財(cái)政部門出面,動用各種社會資源提供行政救助。第二，應(yīng)急管理通過市場方式解決的道路行不通。保險(xiǎn)市場可以在一定程度上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，但是由于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)追求利潤最大化的訴求，往往會形成兩大弊端:一是市場空間比較狹窄，只有沒有外部性的領(lǐng)域，才是保險(xiǎn)市場關(guān)注的領(lǐng)域。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，一旦所屬領(lǐng)域具有很強(qiáng)的外部性，往往會造成市場供給的不充分。二是對于可以進(jìn)行市場化操作的突發(fā)公共事件，市場也不能完全起作用。這是因?yàn)?，保險(xiǎn)是分散風(fēng)險(xiǎn)、互助共濟(jì)的一種機(jī)制，是需要投保人支付一定的保費(fèi)的。但是對于弱勢群體和弱勢產(chǎn)業(yè)而言，他們支付保費(fèi)的能力比較差，往往無力支付高額保費(fèi)，那么這部分人應(yīng)對突發(fā)公共事件的需要應(yīng)當(dāng)由公共財(cái)政予以解決。因此，應(yīng)急管理不能通過市場機(jī)制有效運(yùn)作，公共管理部門需要自覺承擔(dān)這一職能。作為宏觀調(diào)控的重要部門，財(cái)政部門對應(yīng)急管理無疑責(zé)無旁貸。第三，構(gòu)建突發(fā)事件的財(cái)政政策應(yīng)對機(jī)制是社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。公共財(cái)政在突發(fā)事件應(yīng)對中發(fā)揮著及其重要的作用。在國家公共財(cái)政體制中,增加應(yīng)對突發(fā)事件的項(xiàng)目,加大應(yīng)對突發(fā)事件的資金,其原因是顯而易見的。任何私人、民間組織或企業(yè)都不可能在極短時(shí)間內(nèi)籌集到可以用來支付應(yīng)對突發(fā)事件的如此巨大的資金。然而從突發(fā)事件帶來的嚴(yán)重后果來看,如影響國家安全、社會穩(wěn)定等,使得國家的這一公共管理職能必須盡快完善。三、 國外應(yīng)急管理體制及財(cái)政支持的概況1、國外應(yīng)急管理體制概況突發(fā)公共事件給正常的經(jīng)濟(jì)、社會秩序造成了破壞，危及人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，特別是美國9.11事件發(fā)生以后，各國逐步認(rèn)識到應(yīng)急管理中存在的問題，世界各國普遍加強(qiáng)了應(yīng)急管理工作。 發(fā)達(dá)國家經(jīng)過多年探索，大都形成了運(yùn)行良好的應(yīng)急管理體制，包括應(yīng)急管理法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、指揮系統(tǒng)、應(yīng)急隊(duì)伍、資源保障和信息透明等，形成了比較完善的應(yīng)急救援系統(tǒng)，并且逐漸向標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展，使整個(gè)應(yīng)急管理工作更加科學(xué)、規(guī)范和高效。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是應(yīng)急組織體系與機(jī)制，二是應(yīng)急基礎(chǔ)與保障措施。各國在應(yīng)急管理方面，都設(shè)立協(xié)調(diào)有效的專門機(jī)構(gòu)，由于各國的行政管理體制與法律制度不同，在應(yīng)急組織管理體系的設(shè)置與職能上，也不盡相同，但歸納起來可分為以下幾點(diǎn)： （1）建立了核心的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。應(yīng)急管理屬于政府公共服務(wù)行為，要求各級政府、政府各職能部門之間高效、協(xié)同配合。從橫向上看，應(yīng)急管理涉及政府各職能部門協(xié)同配合;從縱向上看，應(yīng)急管理還涉及上、下級政府之間的協(xié)調(diào)配合。在完善的應(yīng)急管理系統(tǒng)中，一定要設(shè)置發(fā)揮重要協(xié)調(diào)作用的專門的核心決策機(jī)構(gòu)。（2）建立了完備的法律體系，規(guī)范相關(guān)部門職責(zé)。美國、英國、日本等國家均制定了一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律，對宣布緊急狀態(tài)權(quán)力的行使主體、程序，對公民權(quán)利的限制以及權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容作了詳細(xì)的規(guī)定。它是突發(fā)事件應(yīng)急法制領(lǐng)域中的“基本法”，能夠在突發(fā)公共事件發(fā)生以后迅速建立起一個(gè)統(tǒng)一有序的指揮機(jī)制以及規(guī)范程序。針對各種具體的突發(fā)公共事件，許多國家針對不同情形，在統(tǒng)一的緊急管理法以外分別制定了各類專業(yè)法。（3）明確劃分了中央與地方政府之間的事權(quán)。大多數(shù)西方國家都以法律的形式對突發(fā)公共事件涉及的各級政府的職責(zé)進(jìn)行了明確的界定，用以規(guī)范在突發(fā)事件發(fā)生以后的分工和職責(zé)。例如，英國政府明確規(guī)定，對于應(yīng)急管理工作，以地方政府為主，實(shí)行屬地管理。在涉及較大規(guī)模的災(zāi)難或危機(jī)事態(tài)中，中央政府根據(jù)突發(fā)公共事件發(fā)生所在地地方政府要求提供幫助，并且其主要職責(zé)是確定一個(gè)牽頭部門，對相關(guān)工作和涉及的部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。2、國外應(yīng)急管理的財(cái)政支持綜合運(yùn)用采用財(cái)稅政策，保障經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定。在突發(fā)公共事件發(fā)生以后，各國財(cái)政部門綜合運(yùn)用稅收政策、支出政策，為應(yīng)急管理提供資金保障，盡量避免突發(fā)事件對經(jīng)濟(jì)、社會的影響。例如:911事件爆發(fā)以后，一是在財(cái)政支出方面，美國政府立即撥出400億美元對紐約進(jìn)行緊急支援，并從中拿出30億美元來加強(qiáng)飛機(jī)和機(jī)場的安全設(shè)施建設(shè)。國會參眾兩院通過了援助航空業(yè)的法案，以幫助遭到恐怖襲擊事件沉重打擊的美國航空業(yè)渡過難關(guān)。根據(jù)這項(xiàng)法案，聯(lián)邦政府將向美國航空業(yè)提供50億美元的直接援助，并且向航空業(yè)提供100億美元的貸款擔(dān)保。同時(shí)軍費(fèi)及其他開支也將大漲。二是在稅收政策方面，為刺激消費(fèi)需求和幫助企業(yè)渡過難關(guān)，美國政府進(jìn)一步擴(kuò)大了減稅規(guī)模。減稅計(jì)劃包括降低稅率，將資本收益稅從20%降至15%;加速企業(yè)折舊，降低企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān);擴(kuò)大投資新設(shè)備和其他資本支出的信貸優(yōu)惠范圍。四、 我國應(yīng)急財(cái)政資金管理的現(xiàn)狀及存在的問題1、我國應(yīng)急財(cái)政資金管理的現(xiàn)狀從“非典”、雪災(zāi)和汶川“512”大地震三個(gè)案例來看，我國應(yīng)急財(cái)政資金在管理和使用上存在若干共性問題，主要表現(xiàn)為：事前缺乏足夠預(yù)備；突發(fā)事件發(fā)生后資金的預(yù)撥缺乏科學(xué)的災(zāi)情統(tǒng)計(jì)支持，對所需的資金量幾乎不能預(yù)期；管理使用中常常施之于寬、支用范圍過于寬泛；甚至出現(xiàn)“救命錢”滯留、挪用等嚴(yán)重問題。更重要的是，我們發(fā)現(xiàn)，在歷次應(yīng)急處理中，基本上都是財(cái)政資金，其中又特別是中央財(cái)政資金一力獨(dú)擎天下，在中央政府與地方政府之間、政府與社會之間缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。存在以上問題的根本原因在于：我國目前的應(yīng)急管理體系不能提供應(yīng)急財(cái)政資金規(guī)范管理的基本平臺?！胺堑洹币院螅覈饾u建立起了分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，各地、各部門都制訂了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案?？偟膩碚f，是在原來各部門職能分工的基礎(chǔ)上，新增加了“應(yīng)急管理”的職能，大多數(shù)情況下并沒有設(shè)立專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。一旦有突發(fā)事件發(fā)生，往往是通過設(shè)立臨時(shí)指揮部的方式集合人員、調(diào)集資源和組織救災(zāi)（如圖）。換言之，當(dāng)前我國應(yīng)急管理體系的“臨時(shí)性” 特征 我國應(yīng)急管理體系結(jié)構(gòu)圖國務(wù)院應(yīng)急辦省市區(qū)應(yīng)急辦部局委應(yīng)急部門門市區(qū)縣應(yīng)急辦廳局處應(yīng)急部門非常突出。此外，還有強(qiáng)烈的“分散性”特征，即應(yīng)急管理的職能分布于政府的各個(gè)職能部門，某一系統(tǒng)內(nèi)可能已形成了垂直的信息收集系統(tǒng)，有自己的救援隊(duì)伍、救援設(shè)施，但部門之間并不共享。由于“分散性”，當(dāng)前的應(yīng)急體系不可避免地沿襲了我國行政部門間信息分散、難于協(xié)調(diào)的老問題，不能體現(xiàn)出CMSS模式之“綜合救災(zāi)”理念；基于“臨時(shí)性”，這個(gè)應(yīng)急體系還有既缺乏權(quán)威也缺乏資金的新問題，這使得我國應(yīng)急管理總是“重事后救災(zāi)，輕事前預(yù)防”，不能體現(xiàn)出CMSS下的“全過程”的災(zāi)害管理標(biāo)準(zhǔn)流程。甚至在事后救災(zāi)中，這個(gè)臨時(shí)性的應(yīng)急體系也難于合乎需要地提供救災(zāi)所需的基礎(chǔ)信息，難于有效整合各方救災(zāi)力量和救災(zāi)資源。這一管理體系直接影響到應(yīng)急財(cái)政資金管理的諸多方面。2、我國應(yīng)急財(cái)政資金管理存在問題近年來，我國在應(yīng)急管方面取得了長足的發(fā)展，但由于發(fā)展晚，我國的應(yīng)急管理財(cái)政機(jī)制還不完善，還存在許多問題，概括起來包括以下幾個(gè)方面。（1）難以提供撥付應(yīng)急財(cái)政資金的相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息。與分散型的應(yīng)急管理體系相適應(yīng)，目前，我國有關(guān)災(zāi)難的統(tǒng)計(jì)功能分散于各個(gè)部門，如災(zāi)難預(yù)警信息分布在氣象局、地震局、水利局等，災(zāi)難發(fā)生之后的人員傷亡、民房倒塌、農(nóng)作物毀損信息在民政部門，建筑物損失信息歸其所屬部門，道路、橋梁歸交通部門，供水、供電、供氣等更是分屬有關(guān)部門各部門在進(jìn)行災(zāi)難統(tǒng)計(jì)時(shí)，往往遵循常規(guī)的統(tǒng)計(jì)方法與工作流程，沒有發(fā)展出災(zāi)難統(tǒng)計(jì)的特殊技術(shù)。（2）預(yù)備費(fèi)設(shè)置比例偏低，缺乏單獨(dú)的管理現(xiàn)行應(yīng)急體系下，由于應(yīng)急是一個(gè)臨時(shí)工作，無專門機(jī)構(gòu)、無工作人員，自然也就無穩(wěn)定預(yù)算。長期以來（即使是在2003年“非典”之后），類似自然災(zāi)害、突發(fā)事件這類的危機(jī)往往歸入“難以預(yù)見事件”，所需經(jīng)費(fèi)由未明確規(guī)定用途的預(yù)備費(fèi)支付。按我國預(yù)算法第32條規(guī)定：各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級政府預(yù)算支出的1%3%設(shè)置“預(yù)備費(fèi)”，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支。但在實(shí)踐中，由于種種原因，中央財(cái)政和地方財(cái)政事實(shí)上都按一個(gè)較低的比例提取預(yù)備費(fèi)。2009年的預(yù)備費(fèi)支出比例如圖所示。 2009年的預(yù)備費(fèi)支出比例示意圖（百度搜） 這顯然是按照突發(fā)性支出發(fā)生概率較小的這種估計(jì)來設(shè)置的。這表明我們在應(yīng)對突發(fā)事件過程中缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識，沒有引起足夠的重視。預(yù)備費(fèi)缺乏單獨(dú)的管理，由于我國實(shí)行預(yù)備費(fèi)和年度預(yù)算綁在一起來管理，沒有實(shí)行單獨(dú)管理，不能在年度之間進(jìn)行調(diào)度平衡，這就大大限制了預(yù)備費(fèi)在化解突發(fā)性支出方面的作用。（3）我國公共財(cái)政管理與制度的基礎(chǔ)相對薄弱。管理基礎(chǔ)薄弱主要表現(xiàn)在公共財(cái)政管理中“風(fēng)險(xiǎn)管理”缺位。突發(fā)事件造成的公共危機(jī)是公共風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)物或現(xiàn)實(shí)結(jié)果，要減少公共危機(jī)造成的突發(fā)性支出，關(guān)鍵在于防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)。而目前我們所面臨的就是對防范公共風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政支出太少。制度基礎(chǔ)薄弱主要是指在政府財(cái)政方面缺乏一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)成本分擔(dān)的法律框架，例如中央與地方之間、政府的各個(gè)部門之間、政府與社會公眾之間等等，在公共危機(jī)狀態(tài)下，如何分擔(dān)各自的風(fēng)險(xiǎn)成本?，F(xiàn)在的狀況是“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”，誰也不知道在公共危機(jī)狀態(tài)下自己應(yīng)該承擔(dān)多大的風(fēng)險(xiǎn)成本。各行為主體（中央、地方、企業(yè)）在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)不明確的情況下，就會出現(xiàn)行動遲緩、相互觀望的現(xiàn)象。不但不能化解危機(jī)，甚至可能延長危機(jī)狀態(tài)，造成更大的損失。（4）監(jiān)管不嚴(yán)，應(yīng)急管理資金存在一定的違規(guī)使用、挪用資金現(xiàn)象。財(cái)政部門在資金撥付以后，往往放松了對資金的管理，特別是對于那些緊急下達(dá)的救災(zāi)資金，由于缺乏專門的財(cái)務(wù)管理方法，執(zhí)行中違規(guī)使用的問題比較突出。以汶川大地震為例，漢源縣重復(fù)統(tǒng)計(jì)、多報(bào)多領(lǐng)財(cái)政補(bǔ)助金1333萬元和補(bǔ)助糧133萬斤。在審計(jì)指出問題后，漢源縣有關(guān)部門重新核實(shí)災(zāi)情（中華人民共和國審計(jì)署審計(jì)報(bào)告）。五、構(gòu)建突發(fā)事件的財(cái)政應(yīng)對機(jī)制的政策建議現(xiàn)有的政府突發(fā)事件應(yīng)急管理體系不健全，政府自身的危機(jī)意識及水平亟待提高，政府分散風(fēng)險(xiǎn)的空間有限，社會成員總體抗風(fēng)險(xiǎn)能力較為薄弱，這決定了未來中國應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)的壓力在增大。面對日趨增加的社會公共危機(jī)，財(cái)政必須建立相應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)制，以有效地應(yīng)對各類突發(fā)事件。1、建立綜合性財(cái)政危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò) 在當(dāng)今社會，危機(jī)的發(fā)生將是一個(gè)經(jīng)常性變量。面對這一情況，應(yīng)當(dāng)構(gòu)筑一個(gè)包括財(cái)政法律制度、機(jī)構(gòu)框架和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警在內(nèi)的綜合性財(cái)政危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)。財(cái)政法律制度為制定非常時(shí)期的財(cái)政法案提供法律支持，這樣可以大大縮短危機(jī)發(fā)生后再尋求修改有關(guān)財(cái)政法律的時(shí)間;機(jī)構(gòu)框架則為財(cái)政應(yīng)對各種危機(jī)提供智力支持和操作流程;風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為評估各種突發(fā)事件對財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響提供標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)不同的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對財(cái)政運(yùn)行情況發(fā)布警示。2、編制應(yīng)急預(yù)算 這個(gè)預(yù)算應(yīng)當(dāng)每年編制，但不要求執(zhí)行，只有當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)才正式執(zhí)行。其內(nèi)容是公共危機(jī)狀態(tài)下的公共收支安排，一方面是確定突發(fā)事件發(fā)生時(shí)可動員的收入來源及收入籌集方式。如向中央銀行透支、向國際金融機(jī)構(gòu)借債、發(fā)行國債或推遲國債償還、拍賣政府企業(yè)和資產(chǎn)等等。另一方面是支出用途和支出程序，明確支出過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任和任務(wù)，以便一旦出現(xiàn)突發(fā)性支出時(shí)，不僅資金能很快到位，而且能夠得到有效的使用。應(yīng)急預(yù)算的編制需要根據(jù)在最近的時(shí)間內(nèi)、最有可能發(fā)生的公共危機(jī)事件來編制預(yù)算，設(shè)計(jì)不同的支出用途和收入來源。應(yīng)急預(yù)算編制和執(zhí)行的權(quán)限應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政基本法或預(yù)算法，一旦發(fā)生突發(fā)事件即可啟動，以避免不必要的法律障礙。例如透支在一般情況下被法律所禁止，但只要啟動應(yīng)急預(yù)算，這項(xiàng)法律禁令應(yīng)自動解除或有條件地解除。3、逐步建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度框架 我國改革開放以來逐漸形成了利益分享制度，但卻沒有建立起相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)制度。要建立下級政府對上級政府的債務(wù)報(bào)告制度和政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算及其評估制度，從制度上對地方債務(wù)加以約束、防范、監(jiān)控和化解。就是說，要在各級財(cái)政之間、在政府各個(gè)部門之間、在政府與企業(yè)、居民之間構(gòu)建一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度框架，明確各自的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，以減少道德風(fēng)險(xiǎn)和相互之間的依賴。對政府提供的各項(xiàng)措施、政策承諾進(jìn)行事前的風(fēng)險(xiǎn)評估，以免政府因財(cái)政能力變化而導(dǎo)致言行不一，損害政府的公權(quán)力。4、增強(qiáng)預(yù)備費(fèi)的穩(wěn)定功能 預(yù)備費(fèi)是最常規(guī)的應(yīng)急手段，尤其對數(shù)額不大的突發(fā)性支出，一般動用預(yù)備費(fèi)即可解決。在公共危機(jī)的初始階段，預(yù)備費(fèi)是首位的應(yīng)急手段，只有當(dāng)危急狀態(tài)超出了預(yù)備費(fèi)的能力時(shí)才需要動用其他的應(yīng)急手段。在某種意義上說，預(yù)備費(fèi)這個(gè)應(yīng)急手段的強(qiáng)弱決定了是否需要啟用其他應(yīng)急手段，以及其他應(yīng)急手段啟用的時(shí)間。在預(yù)備費(fèi)很少的情況下