國外水務(wù)行業(yè)管理經(jīng)驗-總結(jié)

1、法國一、 水務(wù)市場運營模式法國城市水業(yè)模式是在保留產(chǎn)權(quán)的公有性質(zhì)前提下，通過委托經(jīng)營合同引入私營公司參與水務(wù)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營。法國水務(wù)市場業(yè)務(wù)管理主要有三種模式：第一種是地方政府對整個水務(wù)系統(tǒng)負(fù)責(zé)，是一個市長/鎮(zhèn)長和市鎮(zhèn)委員會都參與其中的直接管理體系；第二種模式是鄰近的各市鎮(zhèn)間建立起聯(lián)合經(jīng)營的水務(wù)企業(yè)，共同分擔(dān)投資的沉沒成本。這種模式依賴于規(guī)模經(jīng)濟(jì)，使公共供水企業(yè)獲得更高的效率；第三種模式是一個委托經(jīng)營體系，地方政府允許私營企業(yè)進(jìn)入水務(wù)市場，對供水和污水處理進(jìn)行運營管理。目前，委托經(jīng)營是法國最普遍的水務(wù)管理模式，在供水管理方面占75%，污水處理占35%，這個比例逐年增加。只有少數(shù)地處農(nóng)村的市鎮(zhèn)

2、政府保留直接管理的辦法，負(fù)責(zé)投資和經(jīng)營。法國的委托經(jīng)營管理建立在整套合同形式之上，根據(jù)合同類型的不同，可分為承租經(jīng)營、特許經(jīng)營、法人經(jīng)營和代理經(jīng)營四種。租賃合同經(jīng)營業(yè)務(wù)占私營水務(wù)市場的60%，特許經(jīng)營占30%，其他占10%。無論采用何種委托經(jīng)營方式，私營公司只有使用權(quán)。法國水法明確規(guī)定水是國家共同資產(chǎn)的一部分，政府承擔(dān)水資源的管理職責(zé)，并對私營水務(wù)公司進(jìn)行監(jiān)管。承租經(jīng)營。地方政府自行籌資建設(shè)水廠和管網(wǎng)，然后把這些基礎(chǔ)設(shè)施的管理權(quán)托付給私營水務(wù)企業(yè)。承租合同的期限通常為10-12年，私營伙伴享有部分的收費作為回報。特許經(jīng)營。私營水務(wù)企業(yè)承擔(dān)全部的投資和經(jīng)營管理費用，負(fù)責(zé)設(shè)施更新和維護(hù)支出，獨立承

3、擔(dān)風(fēng)險，特許經(jīng)營合同到期時未完全收回的資本投資由市鎮(zhèn)當(dāng)局給予相應(yīng)補償。這種模式從其出現(xiàn)至今已有一個多世紀(jì)的歷史，經(jīng)歷了充分的考驗。特許經(jīng)營是私有行業(yè)參與程度最高的形式，期限通常達(dá)到15年甚至30年，私營商在該期限內(nèi)對資產(chǎn)擁有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。法人經(jīng)營和代理經(jīng)營。地方政府保留對水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)，對水務(wù)系統(tǒng)的運營和維護(hù)有不同程度的直接責(zé)任，承擔(dān)所有的商業(yè)風(fēng)險，負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)的融資，并確定向用戶征收的水費。私營企業(yè)作為管理方只負(fù)責(zé)管理自身員工并保證高效服務(wù)。目前，法國除了個別大中城市外，一般只有小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用這兩種管理模式。以上四種委托經(jīng)營管理模式的實質(zhì)為國家公共財產(chǎn)歸私營企業(yè)管理。受托期間

4、，私營企業(yè)擁有使用其設(shè)施設(shè)備的權(quán)利；經(jīng)營期滿后，所有設(shè)施均歸國家所有。在實際操作中，不同模式的界限并非十分明確，許多合同常常是幾種方式的混合體，體現(xiàn)了委托管理方式的靈活性和適應(yīng)能力。法國水務(wù)行業(yè)的四種委托經(jīng)營模式比較如下表所示。法國四種委托經(jīng)營管理模式比較表委托經(jīng)營管理合同特許經(jīng)營承租經(jīng)營法人經(jīng)營代理經(jīng)營投融資負(fù)責(zé)方私有水務(wù)企業(yè)地方政府/公共部門地方政府/公共部門地方政府/公共部門運營成本融資負(fù)責(zé)方私有水務(wù)企業(yè)私有水務(wù)企業(yè)地方政府/公共部門地方政府/公共部門所有制形式公有公有公有公有管理方私有水務(wù)企業(yè)私有水務(wù)企業(yè)私有水務(wù)企業(yè)私有水務(wù)企業(yè)財務(wù)風(fēng)險（企業(yè)角度）高中低低委托期限20年10-12年合同

5、合同水價制定合同合同地方政府/公共部門地方政府、私營企業(yè)企業(yè)報酬征收用戶水費征收用戶水費固定收入固定收入/績效獎金目前，法國約30,000個供水和污水處理系統(tǒng)中，48%的供水系統(tǒng)和62%的污水處理系統(tǒng)由地方當(dāng)局直接管理，但其供水量只占全國總售水量的20%；私營水務(wù)公司占主導(dǎo)，向80%的人口提供飲用水并負(fù)責(zé)廢水的收集和處理。20世紀(jì)80年代后，經(jīng)過重組，法國主要有3家私營水務(wù)公司：蘇伊士、威立雅和薩爾，幾乎壟斷了除市鎮(zhèn)公有水務(wù)公司控制以外的所有市場份額，而且有足夠的財力和人力將其業(yè)務(wù)拓展到海外。二、 水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體制法國在1964年頒布水域分類、管理和污染控制法(即水法)，1992年對水法進(jìn)行了

6、修訂。法國水法明確規(guī)定“水是國家共同資產(chǎn)的一部分”，全國水資源的管理職責(zé)由政府承擔(dān)。法國的水務(wù)管理屬于協(xié)商式模式，由國家、地方社區(qū)和用戶三方面共同管理。與其中央集權(quán)的政治體制相對應(yīng)，法國水務(wù)實行國家-流域-地區(qū)-地方四級分權(quán)管理制：在國家層級上，水資源委員會負(fù)責(zé)全國水資源政策的制定以及法律法規(guī)的起草，環(huán)境部主要負(fù)責(zé)全國水質(zhì)和水環(huán)境保護(hù)，監(jiān)督水資源管理；流域一級上，各流域委員會負(fù)責(zé)制定所轄流域水資源開發(fā)和管理的總體規(guī)劃，由流域水資源管理局負(fù)責(zé)執(zhí)行，以管理和保護(hù)水資源；在地區(qū)一級，針對支流流域，設(shè)立地方水委員會，負(fù)責(zé)起草、修正支流流域水資源的開發(fā)與管理方案，更為詳細(xì)地確定水資源的使用目標(biāo)，并監(jiān)督執(zhí)

7、行；在地方一級，市鎮(zhèn)直接負(fù)責(zé)供水及污水處理工程等項目立項、資金籌措、水價及運行管理公司的確定。法國對水資源的開發(fā)、使用、保護(hù)和管理都遵照如下原則：（1）按流域統(tǒng)一管理原則；（2）多目標(biāo)綜合利用原則；（3）水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)原則；（4）國家公共主管部門和流域開發(fā)者（水務(wù)局）協(xié)同制訂水開發(fā)總體規(guī)劃和實施方案；（5）以水養(yǎng)水、?？顚Ｓ玫脑瓌t，用水戶和排污者必須付費；（6）統(tǒng)籌規(guī)劃原則，制定中長期規(guī)劃，并確定流域投資優(yōu)先項目。下面分別從市場準(zhǔn)入監(jiān)管、水價監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管和飲用水質(zhì)量監(jiān)管等方面對法國水務(wù)行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行分析。1、市場準(zhǔn)入監(jiān)管法國水務(wù)行業(yè)的市場準(zhǔn)入，地方政府可選擇的管理模式有直接管理和委托經(jīng)營管

8、理兩種。對于公營水務(wù)公司，政府一般通過計劃合同的方式進(jìn)行監(jiān)管。對于私營水務(wù)公司，政府則主要采取出租合同和特許合同進(jìn)行監(jiān)管，實現(xiàn)了政府與企業(yè)責(zé)任的合理分?jǐn)?。法國水?wù)運營模式的特點是強化了準(zhǔn)入監(jiān)管，通過經(jīng)營權(quán)的初始競爭控制成本，確保水資源和水務(wù)設(shè)施的政府控制權(quán)。委托經(jīng)營中，地方政府通過招標(biāo)選擇報價最低的私營企業(yè)作為水務(wù)服務(wù)經(jīng)營者。政府與中標(biāo)企業(yè)之間的關(guān)系以委托合同進(jìn)行訂購，合同中明確規(guī)定受托企業(yè)在約定期限內(nèi)的特許權(quán)，并在利益平等的條件下規(guī)定雙方的權(quán)力和義務(wù)。公用事業(yè)管理部門不干涉企業(yè)的日常管理。地方政府具有對合同執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)。私營企業(yè)的行政和財務(wù)都要接受司法機構(gòu)的監(jiān)督。特許經(jīng)營期滿后，所有設(shè)施

9、設(shè)備歸屬國家。2、水價監(jiān)管法國政府在制定水價時主要遵循以下兩項原則：一是成本補償原則，即水價應(yīng)覆蓋供水和污水處理等服務(wù)所需的成本。二是排污者付費和治污者補償原則。水價結(jié)構(gòu)由兩大塊構(gòu)成：水費和水稅，水費用于彌補提供水務(wù)服務(wù)的成本，水稅主要用于補償水環(huán)境改善、農(nóng)村供水系統(tǒng)開發(fā)等方面的投資支出。其中，污水處理費和稅費由國家及有關(guān)管理部門制定，供水費由市鎮(zhèn)制定。具體水價構(gòu)成如下圖所示：法國城市用戶水價結(jié)構(gòu)圖水價的制定還要考慮兩方面的影響因素：一是不同流域的水資源可利用量及水質(zhì)狀況。二是人口密度和需求彈性變化、供水成本以及污染程度和污染處理成本。此外，法國投資者在決定投資建工程時，首先考慮的是如何收回投

10、資成本和利息，而投資成本和利息的回收是通過收費實現(xiàn)的。一般投資者先同供水公司和用戶(代表)等協(xié)商提出一個擬定價格(建設(shè)項目的基本價格)，用戶同意接受才開工。這種價格是經(jīng)過算賬，以工程投資方、供水公司和用戶三方共同簽署合同的方式確定下來。因此，法國存在多種類型的水價，不同地區(qū)、不同城市、不同用戶間的水價差別很大?？傮w上，私營公司供水水價高于公營和混合經(jīng)營型水價，而城市供水價較農(nóng)村供水價約高42。法國在水務(wù)行業(yè)中推行委托經(jīng)營管理模式時，水價的確定權(quán)掌握在市長手中，但制訂過程是一個多方面協(xié)商、民主對話的過程，水價聽證會是常用的方式。市長有權(quán)召開聽證會，由市政當(dāng)局、供水單位、用戶代表三方參加，通過民主

11、協(xié)商的方式擬訂水價方案，最后由市長綜合各方面因素拍板決定水價。在水價監(jiān)管上，法國對水價實行動態(tài)管理。由地方政府選擇生產(chǎn)經(jīng)營商，通過簽訂五年一度的委托合同，用協(xié)議方式規(guī)定期間的供水價格和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。合同期滿后，再根據(jù)供水單位的經(jīng)營狀況，按照法定的程序重新制定新的價格。水價調(diào)整前，供水單位的財務(wù)盈虧既要上報主管部門，也要向社會用戶公布，其中調(diào)價的條件、原因、用途以及擴(kuò)大投資或維修、更新、改造的計劃都要讓社會及時了解并充分監(jiān)督。因此，一般來說，法國的水價是當(dāng)?shù)毓┧栀M用的精確反映。水價的執(zhí)行方式有三種。第一種，在委托管理模式下，與政府簽定了出租合同和特許合同的私人供水公司，直接負(fù)責(zé)向用戶收取水費。不

12、過簽定出租合同的私人公司須把一部分水費返還給政府用于投資。第二種，在政府水管局直接管理模式下，由市鎮(zhèn)政府或聯(lián)合工會負(fù)責(zé)供水服務(wù)的運行管理，由收費員向用水戶寄送帳單進(jìn)行收費。第三種，是市鎮(zhèn)政府和私營公司結(jié)成供水聯(lián)合體，共同執(zhí)行，用水戶與供水聯(lián)合體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是憑水帳單付費和回收投資成本。3、環(huán)境監(jiān)管在所有地方團(tuán)體和各階層用戶的參與下，法國的水環(huán)境政策由國家制定。自來水輸配及污水、雨水收集和處理，隸屬于單一城鎮(zhèn)或多個城鎮(zhèn)聯(lián)合的機構(gòu)管理。法國的反污染政策比較成功，所有超過2000人口的市鎮(zhèn)都須建立污水處理廠，城市的污水處理目前已經(jīng)達(dá)到95%以上。自來水輸配行政管理機構(gòu)和污、雨水收集處理管理機構(gòu)其管理模

13、式可以是單一職能，即僅限于水務(wù)管理。也可以是多職能的，涉及多項公用事業(yè)，如水務(wù)、固體廢物、交通、教育及體育設(shè)施等。取水與污水排放許可方面，一個流域內(nèi)，流域委員會所在大區(qū)的行政長官負(fù)責(zé)水資源執(zhí)法和管理。地方政府（省政府、大區(qū)政府）負(fù)責(zé)其各自職責(zé)范圍內(nèi)對水資源（包括地表水和地下水）的開發(fā)利用進(jìn)行審查。任何可能有害健康、安全、會對水資源和水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重影響、不利水體自由流動或?qū)е潞樗疄?zāi)害頻繁的有關(guān)活動都必須取得行政上的審批許可，其他沒有危害的活動也必須做出無害聲明。發(fā)放許可證之前也必須經(jīng)過公眾質(zhì)詢。水污染治理方面，法國于20世紀(jì)70年代以來開始大規(guī)模的水污染防治工作。1971年編制了第一個全國河

14、流污染清單，同時制定了有針對性的污染管理條理。到1995年，法國已有85%的家庭住宅與下水道及污水處理系統(tǒng)相連，生活污水得以處理。法國政府要求所有市鎮(zhèn)在2005年之前建立起符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的污水處理系統(tǒng)。對于污水不能達(dá)標(biāo)地區(qū)，政府將征收治理費以促進(jìn)這些地區(qū)盡快達(dá)標(biāo)，并徹底解決水源污染問題。排污費征收方面，法國實行誰污染、誰付費的政策。對工農(nóng)業(yè)用水，流域管理局完全根據(jù)廢水排放量及污染程度收取費用，達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)可以不付費。對于家庭用水，則在水費中增加了污水治理費、水資源保護(hù)費等相關(guān)收費項目，且比重呈增長趨勢。由此獲得資金全部用于水污染治理。排污費由流域機構(gòu)管理，一方面直接用于投資建設(shè)污水處理廠，同時還

15、采取了根據(jù)除污效率即業(yè)績決定補助金額的管理形式，取得了一定的實效。1999年，法國政府著手制訂了治污行動綜合稅收（TGAP）計劃以提高污染稅的比例。普通污染稅由此前的僅針對氣體排放與污染管理活動擴(kuò)充到水和農(nóng)業(yè)污染稅收中。4、飲用水水質(zhì)監(jiān)管對飲用水質(zhì)量的管理是法國水務(wù)行業(yè)管理的重要內(nèi)容。法國從水源取水到使用后排放，在每一個環(huán)節(jié)都進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)測，全國設(shè)立了2000多個監(jiān)測站，制定了符合歐共體要求的63項用水指標(biāo)。對政府職能部門而言，無論是居民用水還是企業(yè)用水，其水質(zhì)的檢測報告都向社會公布。法國規(guī)定水務(wù)公司須對污水進(jìn)行處理，即水生產(chǎn)和水處理都由一個公司經(jīng)營。水質(zhì)凈化處理過程需要進(jìn)行3次水質(zhì)監(jiān)測：前2

16、次以保證向用戶提供安全、衛(wèi)生的自來水為目的。后1次用以保證污水達(dá)標(biāo)排放。水務(wù)公司24小時接受用戶的電話反饋，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。三、 水務(wù)行業(yè)投融資模式法國城市飲用水供應(yīng)和排水道、污水處理廠及供排水科研等水利工程投資全部由政府負(fù)擔(dān)，政府通過財政預(yù)算、補貼或長期貸款籌集資金。農(nóng)村飲用水取水工程由政府與用水戶聯(lián)合投資，投資來源包括受益區(qū)所交水費、貸款和捐贈基金等。灌溉工程一般由自籌解決投資。在私人水道上修建的水利工程由受益者分?jǐn)偼顿Y。重大水利工程項目由區(qū)或區(qū)下屬的行政區(qū)域流域水資源管理局投資。重大灌溉工程的投資由國家負(fù)擔(dān)全部或一半。法國水務(wù)資本投資的資金籌集方式因管理方式不同而有所差異。在承租或市鎮(zhèn)

17、公有水務(wù)公司管理方式下，市鎮(zhèn)當(dāng)局和聯(lián)合工會必須共同籌資來新建和改造基礎(chǔ)設(shè)施。在特許經(jīng)營方式下，私人公司必須依靠市場機制為投資需求融資，而不能依靠公共資助的渠道解決。1、政府補貼與貸款為避免水價過度上漲，法國市鎮(zhèn)公有水務(wù)公司的投資成本通常由大規(guī)模的政府補貼補償。補貼可以來自各級政府，也可通過水資源管理局或國家供水系統(tǒng)開發(fā)基金撥付給各市鎮(zhèn)水務(wù)公司或市鎮(zhèn)聯(lián)合水務(wù)企業(yè)。主要包括：（1）各級政府撥款與貸款通常以補貼的形式從政府財政預(yù)算中撥款，或者發(fā)放低息貸款。（2）流域水資源管理局補助與貸款流域水資源管理局代表國家接受地方省區(qū)上交的部分稅款，征收水稅和污染稅，收取資金大部分以補助和貸款方式提供給地方政府

18、，用于水資源開發(fā)計劃、污染防治計劃、水質(zhì)改進(jìn)計劃、人員培訓(xùn)等的開支。目前，流域水資源管理局采用了新的管理形式，即根據(jù)效率與業(yè)績決定資助金額。（3）國家水基金法國設(shè)立了專門的水基金和流域水基金，用于水科研、水管理和水污染防治等。污染企業(yè)可從水基金獲得利率為2%的專項低息貸款，用于污染治理。國家水基金的來源主要包括供水費占51%，排污費占30%，水董事會會費占12%，國家供水系統(tǒng)開發(fā)基金占1%。國家水基金在一定程度上緩解政府面臨各方資金需求緊迫的壓力，并可在地方或企業(yè)進(jìn)行水環(huán)境治理時提供資金幫助，對水資源管理從惡性循環(huán)向良性循環(huán)轉(zhuǎn)變起到一定的促進(jìn)作用。其中，國家供水系統(tǒng)開發(fā)基金是全國性的聯(lián)合基金，

19、來自輸配水的稅費，由法國農(nóng)業(yè)部設(shè)立并負(fù)責(zé)運營。用于幫助較小的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展自來水輸配管網(wǎng)及污水收集管網(wǎng)的建設(shè)，以彌補其因為人口稀少，稅收不足而造成的財政困難。目前法國平均水價中大約2%支付給國家供水系統(tǒng)開發(fā)基金。2、資本市場融資整體來說，政府補貼在水務(wù)公司整體資金來源中僅占較小份額，公司巨額投資所需資金更多地需要依靠其實力和市場途徑予以解決。法國三大水務(wù)公司都是上市公司，因此股權(quán)融資是其主要的融資渠道之一。其次，三大水務(wù)公司依靠項目融資等方式也可融入長期貸款。所以，資本市場成為法國私有水務(wù)公司更主要的融資渠道。四、 法國模式評述總結(jié)法國水務(wù)領(lǐng)域改革的做法與經(jīng)驗，有以下幾方面的啟示：運營模式方面

20、，法國的水業(yè)改革回避了產(chǎn)權(quán)的改革，保留了產(chǎn)權(quán)層面上的最終公有，選擇了通過私人公司在水業(yè)設(shè)施經(jīng)營層面上的引入來提高運營和管理水平。私營行業(yè)參與后，法國水業(yè)市場由幾大水業(yè)集團(tuán)在有序競爭中分享，保證了競爭的層次和質(zhì)量。許多城市的委托經(jīng)營合同取得了良好的效果，表現(xiàn)在供水服務(wù)質(zhì)量的提高、供水覆蓋率的增強、水價下降等方面。一定程度上這些績效來源于裁減冗員、優(yōu)化內(nèi)部組織管理流程、完善激勵機制等。私營企業(yè)的參與為這些必要的改革提供了契機，使之得以按照公司法運營。投融資方面，法國政府通過與私有公司簽訂合同將部分投資責(zé)任轉(zhuǎn)移給受托公司，社會資金的進(jìn)入彌補了財政投資的不足，為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)、更新與改造投入了更

21、多資金。同時也增強了水務(wù)服務(wù)的穩(wěn)定性與安全性，促進(jìn)了行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。此外，政府也通過撥款、補貼、貸款以及設(shè)立水基金等方式，來對水務(wù)行業(yè)進(jìn)行補貼。其中，國家供水系統(tǒng)開發(fā)基金從水費中提取，用于邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的市鎮(zhèn)水務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，這為我們提供了一個良好的借鑒。水務(wù)管理方面，以流域為單位的水資源統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)利用和管理保護(hù)，促進(jìn)了水資源的優(yōu)化配置，有效地保護(hù)和充分利用水資源。 法國實行國家-流域-地區(qū)-地方自上而下的四級分權(quán)管理制，監(jiān)管職能劃分明確。體現(xiàn)出監(jiān)管的全面性和系統(tǒng)性，又為各層次用戶共同參與管理創(chuàng)造了條件，真正建立了有效的監(jiān)督管理機制，成為當(dāng)前國際上較推崇的做法。此外，協(xié)商對話是法國水資源管理的重

22、要特點。水務(wù)行業(yè)中，國家、地方和用戶同為管理主體，公眾的監(jiān)督與參與受到制度保障。水價政策的制定就是在國家宏觀政策的指導(dǎo)下，采用民主對話的方式及水價聽證會制度，通過各流域委員會與用戶協(xié)商，確定水價標(biāo)準(zhǔn)。 協(xié)商對話原則確保水管理政策的制定經(jīng)過地方政府、各類用戶以及自然保護(hù)協(xié)會等的協(xié)商，以實現(xiàn)對水資源的全面綜合管理，保證對各類用戶提供滿意優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。 市政公用環(huán)境設(shè)施授權(quán)私營管理的法國模式有多種合同形式，靈活多樣，能適應(yīng)多種情況。20世紀(jì)80年代末到90年代初的私有化大潮中，許多發(fā)展中國家選擇把城市水務(wù)設(shè)施私有化。根據(jù)世界銀行報告，在私營行業(yè)參與形式中法國模式比英國的完全私有模式更受歡迎，不過在發(fā)展

23、中國家的委托經(jīng)營合同中，數(shù)量最多的是特許經(jīng)營合同。法國模式在發(fā)展中國家的應(yīng)用也存在一些不盡人意的地方。作為以盈利為目標(biāo)的私營公司，作為合作方更多選擇到相對富裕且穩(wěn)定的大城市進(jìn)行投標(biāo)，而對二線城鎮(zhèn)不夠熱心。英國一、 水務(wù)行業(yè)私有化過程1、成立十大流域水務(wù)公司1989年9月，英國政府剝離原英格蘭及威爾士地區(qū)水務(wù)局所承擔(dān)的政府管理職能，經(jīng)過民營化改造重組10大地區(qū)水務(wù)局，成立10個大型流域性水務(wù)公司，提供供排水服務(wù)，同時保留原來的29個供水型小型水務(wù)公司。十大水務(wù)公司的水務(wù)管理區(qū)域基本按流域劃分，在獲得政府頒發(fā)的取水、污水許可證后自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。同時，為了彌補過去投資不足、同時實現(xiàn)吸引水務(wù)行業(yè)投

24、資者的目的，政府取消了水務(wù)公司共計76億英鎊的債務(wù)，為其注入23億英鎊的資金（這筆資金被稱為綠色嫁妝），并豁免了120億英鎊的資本稅。盡管這次私有化實行的是產(chǎn)權(quán)全部剝離的模式，英國政府還是保留了在一定時期之后終止各公司的經(jīng)營期限的權(quán)力。政府頒發(fā)給這些公司的經(jīng)營許可最多為25年，25年之后是否需要延期將由政府評估決定。2、十大流域水務(wù)公司上市英國的水務(wù)行業(yè)私有化主要通過公開出售10個供排水公司的股份來進(jìn)行的。私有化之初政府保留5年少量的黃金股份（目的是防止個人或個別公司掌握股票投票權(quán)，避免惡意接管，維護(hù)水務(wù)行業(yè)的穩(wěn)定性），剩余股份公開發(fā)售，并于1989年11月將水務(wù)公司的股權(quán)上市交易。上市后，十

25、大流域水務(wù)公司發(fā)展為集團(tuán)公司，將水務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)移給了持有服務(wù)許可證的子公司經(jīng)營。私有化沒有不會改變原水務(wù)公司的供水區(qū)域，各流域水務(wù)公司提供區(qū)域內(nèi)取水、供水以及廢水的收集、處理和排放等服務(wù)，都成為供排水一體化的地區(qū)壟斷者。其他小型水務(wù)公司仍繼續(xù)為原有用戶供水。3、水務(wù)行業(yè)并購、重組和整合1995年1月起，政府出售了其持有的水務(wù)公司股票，實現(xiàn)了從私有化的水務(wù)公司中完全退出，擴(kuò)大了水務(wù)公司股份在資本市場的活躍空間。同時允許集團(tuán)公司出售其下屬水務(wù)公司，自由實施兼并、并購與重組計劃。結(jié)果是小型水務(wù)公司從原來的29家減少到今天的13家，十家流域水務(wù)公司仍然存在。為了保護(hù)用戶的利益，英國政府對水務(wù)行業(yè)的并購、重

26、組和整合實施適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。二、 水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體系在剝離原地區(qū)水管理局承擔(dān)的政府管理職能并將其私有化的同時，英國政府建立了一整套監(jiān)管體系，其基本架構(gòu)是三部管制法規(guī)：1989年的水法、1991年的水產(chǎn)業(yè)法和1991年的水資源法，將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會以及飲用水質(zhì)量三個方面的監(jiān)管職能分別納入三個獨立的監(jiān)管部門。將原國家河流管理局并入環(huán)境署（Environment Agency），具體負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)方面的監(jiān)管；新成立供水服務(wù)辦公室，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)和社會方面的監(jiān)管；新成立飲用水監(jiān)查署，作為飲用水水質(zhì)的監(jiān)管單位。、經(jīng)濟(jì)和社會方面的監(jiān)管OFWAT作為一個獨立的水務(wù)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門來履行對全英水務(wù)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。管理權(quán)由水務(wù)監(jiān)

27、管局局長行使，局長是英格蘭和威爾士供水和污水處理行業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管人。OFWAT的職責(zé)主要有：保證水司的供水功能能夠正常運行；精確制定最高水價使水司能夠正常融資；保護(hù)消費者利益；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率；促進(jìn)有效競爭經(jīng)濟(jì)監(jiān)管包括三個方面的規(guī)制，結(jié)構(gòu)規(guī)制、價格規(guī)制、交易規(guī)制。結(jié)構(gòu)規(guī)制。包括幾方面內(nèi)容：（1）用法律明確供水承擔(dān)者（Under taker）的權(quán)利和義務(wù)；（2）用許可證制度授權(quán)供水承擔(dān)者；（3）最大限度的引入競爭機制，完善有關(guān)競爭制度安排。價格規(guī)制。英國水價的制定基本上按照市場經(jīng)濟(jì)條件下的投入產(chǎn)出模式運作，基本水價大致根據(jù)供水和污水處理服務(wù)的成本核算，然后根據(jù)投資回報率和通貨膨脹率加成確定。英國的水價

28、五年一規(guī)劃，年年可調(diào)整。這種調(diào)整一方面根據(jù)市場需求和經(jīng)濟(jì)運行狀況（如通貨膨脹）；另一方面根據(jù)水務(wù)企業(yè)的投資變化（如提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)建工程等），以便更好地反映服務(wù)成本的變動。英國政府制定的定期價格評審制度（Periodic Review）是其價格規(guī)制的核心部分，包括三個方面的內(nèi)容：第一，水價隨著物價變化而調(diào)整。水務(wù)監(jiān)管局每五年對水價上限進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的基本公式是：RPI+K+U。（RPI是零售物價指數(shù)；K是為履行正常供水服務(wù)功能必須在通貨膨脹率以上增加的費用，由水務(wù)監(jiān)管局根據(jù)通貨膨脹變化并考慮水務(wù)公司投資成本、運行效率及運營利潤確定；U是前些年未承兌使用而余留的K值（例如，Northumbria

29、n公司2005/2006年度水價實際增長了9.92，而水務(wù)監(jiān)管局為其設(shè)定的價格上漲幅度為9.95，其中0.03的差額，也就是U值，就結(jié)轉(zhuǎn)到2006/2007年度的水價中，這就意味著Northumbrian公司在2006/2007年度的水價上漲幅度可以比水務(wù)監(jiān)管局確定的上限高出0.03）。第二，水價制度設(shè)計考慮了未來外部環(huán)境的變化（主要是投資需求）對企業(yè)投資和成本的影響，減少外部環(huán)境不確定性對企業(yè)經(jīng)營的不良影響。第三，在價格執(zhí)行期內(nèi)，如果產(chǎn)生定期評審時未預(yù)計到的某些須由水務(wù)公司承擔(dān)的法定義務(wù)（如遵守新的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的額外資本投資），并且所涉及的義務(wù)對水務(wù)公司的經(jīng)營和財務(wù)狀況造成實質(zhì)性影響，水務(wù)公

30、司可要求價格上限以外的價格調(diào)整補償。交易規(guī)制。大多是圍繞供水企業(yè)的股權(quán)進(jìn)行的，主要目標(biāo)是為供水企業(yè)擴(kuò)大融資渠道，降低企業(yè)之間交易成本，完善市場機制。同時OFWAT還對交易的內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。交易規(guī)制的主要內(nèi)容包括:（1）以特殊的政策完成新老劃斷，低價出售國有資產(chǎn)，并給予一定的政府補貼和稅收優(yōu)惠，啟動行業(yè)私有化；（2）調(diào)整供水企業(yè)的會計準(zhǔn)則，降低水價上漲壓力，英國水務(wù)私有化改革以后，一個重要的變化就是引入了與公用事業(yè)相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施更新會計，該會計制度將地下管網(wǎng)看作永久維護(hù)的單一資產(chǎn)系統(tǒng)，地下管網(wǎng)不提折舊也不減值，以永續(xù)年金的價格確定基礎(chǔ)設(shè)施更新收費金額水平，即，每年從利潤中提取一項基礎(chǔ)設(shè)施更新

31、費，這樣不僅可以降低投資對水費的壓力、保障投資者利益，而且為水務(wù)服務(wù)在區(qū)域壟斷的結(jié)構(gòu)下形成行業(yè)競爭格局創(chuàng)造了條件；（3）對國際水務(wù)市場的股權(quán)交易進(jìn)行監(jiān)管，建立嚴(yán)格地評審標(biāo)準(zhǔn)以及權(quán)威機構(gòu)審批程序。、環(huán)境監(jiān)管作為環(huán)境監(jiān)管部門，環(huán)境署除了履行對水務(wù)行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)之外，還承擔(dān)著更大的職責(zé)，包括通過加強行業(yè)管理來保護(hù)和改善英格蘭和威爾士的環(huán)境、防洪救災(zāi)、保護(hù)水資源以及改善野生動物棲息地。環(huán)境署負(fù)責(zé)保護(hù)和提高淡水（包括地下水和地表水）的水質(zhì)，確保供水水質(zhì)適合居民和生態(tài)系統(tǒng)使用；防止污染和對制造污染者進(jìn)行處罰的責(zé)任；確保英格蘭和威爾士的水資源得到適當(dāng)利用。他們對當(dāng)?shù)氐乃Y源進(jìn)行監(jiān)控，頒發(fā)取水許可證，對從環(huán)境

32、中抽取的水量實施限制；制定長遠(yuǎn)的水資源使用規(guī)劃，確保當(dāng)?shù)氐乃Y源能夠滿足社會和環(huán)境在未來25年內(nèi)的用水需求。水質(zhì)監(jiān)管在供水業(yè)實行私有化之后，1990年1月英國成立了獨立的飲用水監(jiān)查署。其主要職責(zé)是保護(hù)及檢查英格蘭及威爾士的飲用水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并負(fù)責(zé)處理消費者投訴并調(diào)查與水質(zhì)相關(guān)的事故。調(diào)查結(jié)果出來后，他們有權(quán)對相關(guān)責(zé)任公司進(jìn)行處罰。根據(jù)水法有關(guān)條款，在英格蘭和威爾士已實現(xiàn)了供水與排水一起管，水質(zhì)同水量一起管，地表水和地下水一起管。英國水務(wù)公司必須按照政府水質(zhì)條例中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向用戶提供飲用水，若有公司未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，則必須對自身系統(tǒng)進(jìn)行改進(jìn)，至于是長期還是短期改進(jìn)，取決于問題的性質(zhì)。如果監(jiān)查署認(rèn)為一些

33、未達(dá)標(biāo)行為系小過失或不可能再犯，可以判定不需采取進(jìn)一步措施。監(jiān)查署的職責(zé)并不僅限于執(zhí)法，他們還會對一些好的供水方法進(jìn)行鼓勵。三、 投資政策和投資回收機制英國政府基本明確不再投資新建水工程，新的水資源開發(fā)資金明確由各水公司負(fù)責(zé)籌措，因此新水工程上馬之前開發(fā)者必須考慮能否償還投資。四、 英國模式評述英國水務(wù)行業(yè)改革是目前世界上最大、最全面的公有權(quán)向私有權(quán)轉(zhuǎn)化的改革，總結(jié)其私有化改革的經(jīng)驗可以給我們眾多有益的啟示。英國政府在推行水務(wù)行業(yè)私有化時，有了清晰的目標(biāo)，即為了解決水務(wù)行業(yè)的融資與效率問題。英國政府在進(jìn)行國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)出售的時候，完全不是追求國有資產(chǎn)的保值增值而從中獲取多大的利益，而是通過機制的

34、靈活設(shè)計，僅將當(dāng)期的債務(wù)資本化，不僅有利于日后的定價,而且利用直接注資、稅款返還等方法為水務(wù)企業(yè)未來的融資創(chuàng)造了有利的條件。全產(chǎn)權(quán)改革等系列制度促進(jìn)了水務(wù)行業(yè)運營效率的提高和水務(wù)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。英國政府推行的流域性供排水一體化使得水務(wù)公司可以對服務(wù)區(qū)域內(nèi)的水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，從取水、供水到污水回收、處理均由一家公司提供服務(wù)，這樣一方面可以增強銜接、提高效率，一方面也降低了企業(yè)違法操作的可能性，因為任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會帶來系統(tǒng)性的連鎖反應(yīng)。英國政府根據(jù)行業(yè)的特性和發(fā)展趨勢，創(chuàng)立了一套涉及到經(jīng)濟(jì)、水質(zhì)、環(huán)境和服務(wù)等諸方面的完整監(jiān)管制度。監(jiān)管體系完善，機構(gòu)職能明確，監(jiān)管技術(shù)與手段相互配合，行之有

35、效。首先，監(jiān)管者與水務(wù)企業(yè)的職責(zé)與工作界限非常明晰，透明的工作程序是英國監(jiān)管制度的核心，也是英國與法國水務(wù)運行體制的重大差別；其次，監(jiān)管成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是確立了以績效激勵為基礎(chǔ)的定價機制和相應(yīng)的一整套的工作方法，通過這樣的機制和方法，確定水價時，無需經(jīng)過公眾聽證等繁瑣和不確定的程序，并且用最高限價的方法讓企業(yè)自行確定水價，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的精神；另外，英國政府建立了與供水務(wù)行業(yè)的特征相適應(yīng)的系列制度，如會計制度、估價制度、財務(wù)制度和并購制度等。這些制度都是圍繞著保護(hù)公眾利益、促進(jìn)行業(yè)運行效率，提高企業(yè)的融資能力而展開的，這也是英國水務(wù)行業(yè)私有化的真正目的。英國水務(wù)及其他網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)的監(jiān)管制度已經(jīng)在

36、英聯(lián)邦（澳洲、新西蘭）和其他南美國家推行。在科學(xué)的監(jiān)管體制下，依靠有效率的運營模式和大筆投資，英國私有水務(wù)公司承擔(dān)其良好的社會責(zé)任，提供了可靠和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，水務(wù)行業(yè)也變成一個收益頗豐的行業(yè)并在20世紀(jì)90年代獲得了巨額利潤。但在英國模式下，盡管投資人在私有化初期獲得了巨額收益，但從長遠(yuǎn)來看水務(wù)行業(yè)的獲利能力會逐步萎縮。完全私有模式短期內(nèi)可以顯著提高效率，長期而言卻存在如何監(jiān)管壟斷的問題。而且這種模式只適合資本市場發(fā)達(dá)的地區(qū)，并且要求有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，不然水價最高限價的制定就變成了猜謎游戲。美國一、 水務(wù)市場運營模式美國水務(wù)行業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)為公有、私有并存但公有制占主導(dǎo)地位的格局，公有比例占85

37、。美國國家政策咨詢機構(gòu)國家科學(xué)院在其歷時兩年的專題研究報告水務(wù)私有化：問題和經(jīng)驗評估（2002）中認(rèn)為：在美國，能從私有化中獲益最大的模式是保留公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)仍為國有，將公用設(shè)施的運行承包給私人公司，即外包運營權(quán)模式。美國水行業(yè)市場化的主要模式是外包運營權(quán)（ContractingOut）。其成功之處是它即降低了水價的運營成本，減少了財政補貼，又避免了出售水行業(yè)國有資產(chǎn)這一敏感話題，融資成本低，退出機制簡單。在具體運作上，美國公用事業(yè)私有化采用外包運營權(quán)模式的特點是政府負(fù)責(zé)投資和擁有公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)，將公用設(shè)施的運營維護(hù)以至管理權(quán)以服務(wù)合同的方式外包給私人公司。對公用設(shè)施新增的投資可以仍由政府負(fù)責(zé)，也

38、可以根據(jù)需要部分允許私有公司投資。私有投資將按照合同約定進(jìn)行詳細(xì)計算，以確定其投資與運行效益和成本的關(guān)系。合同期越長，私人投資機會越大，獲取的利潤也越大。但在確定合同期時，期限越長，不定因素越多，計算和確定合同方的利潤情況就越難。因而最早美國的合同期限很短，最多5年。近些年隨著法規(guī)、政策的不斷完善和政府經(jīng)驗的積累，聯(lián)邦政府已將合同期限放寬到20年。 對于新建設(shè)施的私有化運作類似于外包運營權(quán)，即政府負(fù)責(zé)投資并擁有產(chǎn)權(quán)，通過招投標(biāo)將新設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)和運營（DBO）總包給一家公司。這家公司根據(jù)合同要求按有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)新設(shè)施的建設(shè)和建成后的長期運營。這樣可以控制新設(shè)施的建設(shè)成本，并節(jié)省建成以后的運

39、行費用。新設(shè)施的建設(shè)成本風(fēng)險由這家公司承擔(dān)。 二、 管理體制美國雖然沒有全國性統(tǒng)一的水法，但其法制建設(shè)比較完善，法律對于水資源開發(fā)利用和管理的每一個環(huán)節(jié)都有較為詳盡的規(guī)定。聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）主要依據(jù)法規(guī)安全飲用水法、清水法進(jìn)行管制。美國在水務(wù)建設(shè)上高度強化政府行為，其城鎮(zhèn)供水管理體制大致可分為三級管理：聯(lián)邦、州和地方，并主要由州一級政府負(fù)責(zé)。聯(lián)邦政府作用主要是制定政策、法規(guī)、規(guī)劃并監(jiān)督實施，同時也負(fù)責(zé)重大水利工程的建設(shè)與管理。州一級的管理機構(gòu)因地域、人口、水資源及其分布等自然和經(jīng)濟(jì)社會情況不同，差別很大。下面以加利福尼亞州為例進(jìn)行說明：加州位于美國西部，面積41萬平方公里，北部水量充足，州內(nèi)

40、主要河流均位于加州北部，而80%的用水戶則在中部和南部。為解決南部缺水問題，州內(nèi)修建了大量的供水工程，其中有聞名于世的跨流域調(diào)水工程北水南調(diào)工程。與此相適應(yīng)，管水的機構(gòu)也較多。與供水有關(guān)的有加州水委員會、加州水資源管理委員會、加州水資源局和加州公用事業(yè)局。水委員會負(fù)責(zé)研究水的政策問題；水資源管理委員會負(fù)責(zé)管理水權(quán)，發(fā)放排污許可證，幫助州內(nèi)各地區(qū)制定水質(zhì)管理規(guī)劃；水資源局負(fù)責(zé)水資源工程規(guī)劃、設(shè)計、施工和運行，管理與水有關(guān)的公共安全，包括防洪調(diào)度和大壩安全監(jiān)測等；公用事業(yè)局負(fù)責(zé)水價審批。除此之外，加州還有兩個地區(qū)性的水管理機構(gòu)。一個是東海灣大都會水管局，負(fù)責(zé)舊金山灣地區(qū)15座城市，800平方公里范

41、圍內(nèi)約110萬人口的供水工作；另一個是南加州大都會水管局，負(fù)責(zé)解決南部沿海缺水地區(qū)6個縣，13000平方公里范圍內(nèi)約1600萬人的生活和工業(yè)用水問題。地方包括縣級和市級，因聯(lián)邦、州和地方之間沒有任何隸屬關(guān)系，地方的管理機構(gòu)根據(jù)需要設(shè)立，沒有統(tǒng)一固定的模式。許多地方的水管理機構(gòu)（一般稱為水務(wù)局），實際上是一個非盈利的服務(wù)實體，職能是制定供水工程建設(shè)或改造方案，籌集資金，建設(shè)和管理供水工程。董事會一般由用水戶民主選舉產(chǎn)生，總經(jīng)理由董事會聘任，其他人員由總經(jīng)理依法聘任，享受類似公務(wù)員的待遇。地方水務(wù)局和上級水務(wù)部門、下級水用戶之間以水商品為紐帶發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系，原水供應(yīng)方面，地方水務(wù)局相當(dāng)于一個大批發(fā)商

42、，它從州水管部門購買水后，售給下屬的社區(qū)、市鎮(zhèn)水務(wù)局或下一級的水批發(fā)商，多余的水可以向區(qū)外銷售。三、 供水業(yè)質(zhì)量環(huán)境管制對供水實行全面的質(zhì)量控制：符合要求的水源和水源保護(hù)；收集井及收集系統(tǒng)的保護(hù)；符合要求的凈水工藝構(gòu)筑物和良好的管理維護(hù)；完善的配水系統(tǒng)和良好的維護(hù)管理；用戶可獲得飲用水水質(zhì)資料和聯(lián)系的渠道。美國實施向用戶定期報告水質(zhì)制度后取得良好效果。一般居民可在網(wǎng)上查到供水水質(zhì)，水質(zhì)項目的衛(wèi)生意義及制訂標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，經(jīng)常關(guān)心的水質(zhì)問題的問和答等資料。除供水企業(yè)網(wǎng)站，EPA及自來水協(xié)會均有內(nèi)容很全面的網(wǎng)站。EPA安全供水熱線能迅速解決用戶所關(guān)心的水質(zhì)問題，另外遇到發(fā)生微生物有問題的水質(zhì)，需立即通

43、過各渠道全面地通知用戶喝開水或瓶裝水。美國十分重視保護(hù)水源。首先是立法標(biāo)準(zhǔn)高，政策配套。聯(lián)邦清水法于1972年頒布實施，主要目標(biāo)是使美國所有水體清潔到能養(yǎng)魚能游泳的程度，不向水體中排放任何污染物。為此規(guī)定任何工業(yè)和生活廢水都須經(jīng)過嚴(yán)格處理，達(dá)標(biāo)后才能排放。政府對各地修建廢水處理廠給予一定的財政補貼。其次是執(zhí)法嚴(yán)格。1998年，美國環(huán)保局頒布了城鎮(zhèn)公共用水的“節(jié)水規(guī)劃指南”，對不同規(guī)模公共供水系統(tǒng)提出了不同的最低限度的節(jié)水措施和規(guī)劃，并對供水企業(yè)制定了一系列的節(jié)水措施要求，如提供用戶改裝更換的成套節(jié)水器具，普遍安裝水表，進(jìn)行管網(wǎng)壓力控制，供水記賬，向用戶提供信息和教育，進(jìn)行用水審計，協(xié)助大用戶分

44、析用水的費用和有效性，提高綠化灌溉用水效率，制定干旱季節(jié)或緊急事故時的用水標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)等。四、 投資政策和投資回收機制美國供水與污水處理工程完全視市場需要而發(fā)展，工程投資采取科學(xué)的投資分?jǐn)偡椒?。新建水利工程制定水價，將工程投資在各受益部門之間進(jìn)行分?jǐn)?，水利工程投資中的供水工程投資，一般都由用水戶承擔(dān)，通過收取水費來回收供水工程投資。美國幾乎所有的調(diào)水工程和自來水設(shè)施都由政府籌資興建，并負(fù)責(zé)工程的運行管理，以確保國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活對水的需求。資金方面則主要由政府提供長期低息貨款或發(fā)行建設(shè)債券兩種途徑來解決。政府提供的長期低息貨款，年利率一般為3%-4%，貸款的期限長達(dá)40-50年，建設(shè)期不付利

45、息，比商業(yè)貸款利率(為7%左右)低2-3%。債券的年限一般為30年，利率為4%左右。購買債券的利息收入不用納稅，還可在證券市場上買賣，因而對投資者具有較大的吸引力。這些優(yōu)惠性的投資政策，既保證了供水工程建設(shè)所需的資金，也為制定和實施合理的水價政策奠定了基礎(chǔ)。五、 水價形成機制1、水價制定原則美國在水價制定上以不盈利為原則，但也要保證水務(wù)企業(yè)的全成本回收（包括制水、處理、貯存、配水和債務(wù)成本、資本支出、遵從監(jiān)管要求提高帶來的成本及其他運營維護(hù)成本）。無論哪種確定水價的理論，一般均將水作為無償資源，僅以從用戶回收水的儲存、調(diào)節(jié)、輸送和處理費用確定水價。在全成本回收的總原則指導(dǎo)下，美國供水單位在制定

46、水價時還遵循用戶公平負(fù)擔(dān)原則、提高資源配置效率原則等，每個工程按照工程實施的主體單位不同制定相應(yīng)的水價。2、水價計算方法美國水價制定方法有服務(wù)成本定價、支付能力定價、機會成本定價、邊際成本定價和市場需求定價等，各供水企業(yè)可以根據(jù)自己的實際情況選擇合理的水價模式。服務(wù)成本定價法：服務(wù)成本包括投資成本、管理成本以及運行維護(hù)成本等用于水資源生產(chǎn)的成本。當(dāng)擁有公共事業(yè)的投資者同時又是供水者時，投資回報也應(yīng)包含在價格構(gòu)成中。這是公用事業(yè)行業(yè)中的傳統(tǒng)定價方法，常被供水機構(gòu)所采用。支付能力定價法：在這類定價機制下，對某些用戶群體或某些類用水，實行的定價會比供給成本低，這時，收入差額可以通過電力銷售等其他可能

47、的經(jīng)費來源或其他用戶群來提供。支付能力定價屬社會收入再分配的一種方法，一般只適用于那些不能支付供水服務(wù)全部成本的用戶。在美國西部，這一定價機制在聯(lián)邦墾務(wù)局項目中最為突出。機會成本定價法：在機會成本概念下，供水的收費是為了回收投資的實際成本，即同樣的投資投到其他地方可能取得的社會價值以及由于實施現(xiàn)有投資計劃而放棄的其他機會可能實現(xiàn)的收益。利用這種方式制訂水價時，客戶所能承受的實際水價可以通過其支付意愿和消費水量得以驗證。機會成本是一種常用于公共投資的水資源開發(fā)項目，特別是由工程兵團(tuán)和聯(lián)邦墾務(wù)局建造的聯(lián)邦投資項目的定價方法。邊際成本定價法：邊際定價制定的價格等于生產(chǎn)最后一單位供水的成本。最低供水成

48、本通常隨著后續(xù)水資源開發(fā)成本的日益增加而增加。有人推薦對供水采用統(tǒng)一定價作為調(diào)節(jié)消費和推遲資本耗費的手段，其定價應(yīng)能夠反映新增單位水資源的生產(chǎn)成本。近年來，為了合理利用水資源，促進(jìn)節(jié)約用水，有些州的管理部門開始用邊際成本計算水價。完全市場定價法：分散化的市場體系使得實際用戶能夠?qū)⑵溆盟畠r值與其他人的潛在用水價值相平衡，價格可以隨供給上下波動。美國水價普遍采用的是服務(wù)成本定價法，一般按單個工程定價。美國水廠協(xié)會（AWWA）頒布的定價手冊推薦使用兩種常用的服務(wù)成本定價法：基本額外生產(chǎn)能力定價法和產(chǎn)品需求定價法?；绢~外生產(chǎn)能力定價法把系統(tǒng)成本分為基本生產(chǎn)成本、額外生產(chǎn)成本、用戶服務(wù)成本和消防成本四

49、類?；炯邦~外生產(chǎn)成本通過計量水價回收，用戶服務(wù)成本通過固定的用戶服務(wù)費補償，而消防費用則通過財產(chǎn)稅征收。產(chǎn)品需求定價方法是標(biāo)準(zhǔn)的公用事業(yè)工程定價方法，根據(jù)產(chǎn)品和生產(chǎn)能力分配成本和服務(wù)單位。產(chǎn)品成本指的是可變運營支出，而生產(chǎn)成本是指所有因用水需求而產(chǎn)生的其他資本成本和運營成本。2、水價制定程序美國制定水價制定水價的程序主要包括：提出申請、抗議或申辯、調(diào)查、召開聽證會、做出決定。美國水價制定必須依據(jù)經(jīng)得起檢驗的財務(wù)報表，并由水價決策機構(gòu)（如公司董事會）審查新增設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃，由此做出財務(wù)現(xiàn)金流量表，然后依據(jù)一定方法對5-10年的水價作出預(yù)測，并依據(jù)當(dāng)年的實際情況公正合理地確定供水水價。美國水價的

50、確定權(quán)限大多數(shù)在董事會。董事會成員通常由中立的第三方產(chǎn)生，他們不在供水機構(gòu)拿薪金，所以在行使權(quán)利時，能夠保持公正的立場。供水企業(yè)在制定水價時，還必須舉行公眾聽證會，使用戶較清楚地了解水價的組成和調(diào)整水價的原因。有的地方（如瓦胡島）還邀請社會中介機構(gòu)（如會計師事務(wù)所）進(jìn)行監(jiān)督，提高了水價透明度。3、水價的調(diào)整美國供水工程水價一般隨供水成本的變化每年都要進(jìn)行調(diào)整，即每年根據(jù)工程支出情況進(jìn)行核定。但年調(diào)整幅度不大，其主要原因一是供水工程分?jǐn)偟耐顿Y數(shù)額清楚，工程建成即確定下來；二是管理機構(gòu)人員比較穩(wěn)定，因此供水成本每年變化不大，水價比較穩(wěn)定。日本一、 城市供水概況政府職能部門為水道局，負(fù)責(zé)對城市供水進(jìn)

51、行規(guī)劃和宏觀管理。凈水廠的建設(shè)及運行由凈水廠自行負(fù)責(zé)，經(jīng)濟(jì)上實行獨立核算，水價由當(dāng)?shù)刈h會核定，凈水廠免交稅，市民用水需交消費稅。凈水工藝由原水預(yù)處理、常規(guī)處理、深度處理、污水處理組成。管材基本上選用球墨鑄鐵管，其連接采用新技術(shù)，2007年東京管網(wǎng)漏損率控制在3.3。日本水業(yè)的重要特征是國有化。據(jù)了解污水廠的投資幾乎全部來自國家補貼，地方下水道局負(fù)責(zé)污水廠的運營，向居民、企業(yè)收取污水處理費。而凈水廠（自來水廠）的投資部分由國家補貼（了解的個別水廠約占50%），部分由地方政府投資，地方水道局負(fù)責(zé)運營管理。二、 管理體制日本的供水形式分為集中供水和分散單戶供水兩種，集中供水占96%以上。國家對用水人

52、口超過100人和一日最大給水量超過政令中規(guī)定的基準(zhǔn)的自來水進(jìn)行管理，包括生活用水和工業(yè)用水。自來水的管理體制大致可分為三級管理：最高是國家，其次是都、道、府、縣，第三級是市、町、村。 (1)國家一級的政府管理機構(gòu)是厚生勞動省，管理的內(nèi)容是供水事業(yè)的建設(shè)、運營、變更和停業(yè)的審批。管理的方式和手段是研究制訂和監(jiān)督實施水道法和國家關(guān)于給水事業(yè)的藍(lán)圖和指針。 (2)都、道、府、縣一級的管理機構(gòu)因地域、人口、水資源及其分布等自然和經(jīng)濟(jì)社會情況不同，差別很大。一般由某一政府機構(gòu)按照地方法規(guī)規(guī)定對自來水進(jìn)行管理，這一級政府一般修建和經(jīng)營著大型供水廠，負(fù)責(zé)供水和管理到市、町、村以上。如京都府由企業(yè)局按照規(guī)定，

53、負(fù)責(zé)對區(qū)內(nèi)用水人口超過100人和一日最大給水量超過政令中規(guī)定的基準(zhǔn)的自來水進(jìn)行管理。管理內(nèi)容包括建設(shè)、擴(kuò)建、改造、拆毀等的審查批準(zhǔn)。京都府一級修建和經(jīng)營著宇治凈水廠、木津凈水廠、乙訓(xùn)凈水廠等多處水廠，負(fù)責(zé)供應(yīng)京都府城市人口的生活用水，但一般僅對主管網(wǎng)進(jìn)行監(jiān)測和管理，賣水到市、町、村。 (3)地方的管理機構(gòu)包括市、町、村。因各級政府之間沒有任何隸屬關(guān)系，機構(gòu)設(shè)置也無對口要求，地方自來水管理機構(gòu)完全根據(jù)需要設(shè)立，沒有統(tǒng)一固定的模式。管理機構(gòu)職能是制定本轄區(qū)內(nèi)自來水建設(shè)或改造方案，籌集資金，建設(shè)和管理自來水工程。 (4)自來水管理倚重行業(yè)自律組織?！叭毡舅绤f(xié)會”主要研究自來水建設(shè)的方針政策、技術(shù)規(guī)范、管理模式和水工業(yè)的發(fā)展趨勢，促進(jìn)和推廣最新研究成果應(yīng)用。與此職能相應(yīng)，該組織的成員包括與此相關(guān)各行業(yè)，各層次的研究、管理和技術(shù)應(yīng)用的機構(gòu)以及人員等。協(xié)會的活動頻繁靈活，涉及研究開發(fā)、技術(shù)培訓(xùn)、信息咨詢、組織會議與經(jīng)驗交流、出版發(fā)行物等。其中僅出版物就有書籍、期刊、小冊子、簡訊、光盤等五種。其影響和作用是政府所不能替代的。三、 投資政策日本自來水法規(guī)定，國家對自來水事業(yè)進(jìn)行管理、扶助發(fā)展的目的是為大眾提供清潔、豐富、廉價的自來水，提高公眾衛(wèi)生水平、改善生活環(huán)境，因此自來水是投資大，回收期長，不盈利或盈利極為有限的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。日本的自來水事業(yè)原則上由公共機關(guān)運營，民營化的做法也在探討